《旅游法》背景下導(dǎo)游人員權(quán)益評(píng)估

李金峰LI Jin-feng

（蘭州商學(xué)院隴橋?qū)W院，蘭州730101）

1 《旅游法》頒布的現(xiàn)實(shí)意義

21世紀(jì)以來(lái)，旅游業(yè)已成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一支不可或缺的力量，為使我國(guó)旅游業(yè)健康、持續(xù)、快速發(fā)展，上世紀(jì)90年代以來(lái)，中央到地方均開(kāi)始認(rèn)識(shí)到旅游法制建設(shè)對(duì)規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)和旅游活動(dòng)的重要意義，曾先后發(fā)布了《關(guān)于在國(guó)外設(shè)立旅游經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)暫行辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)旅游行業(yè)管理若干問(wèn)題的請(qǐng)示》等一系列文件，從旅游安全到旅游景區(qū)的環(huán)境保護(hù)、從旅游市場(chǎng)的管理到風(fēng)景名勝區(qū)的管理和建設(shè)、從旅游總體發(fā)展規(guī)劃到與旅游資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展等多方面進(jìn)行了大范圍的整頓與改制。

旅游立法是旅游法制環(huán)境建設(shè)的必備基礎(chǔ)要件，我國(guó)在旅游立法上先后頒布有關(guān)旅游的法律、法規(guī)不下百部，基本上涵蓋旅游產(chǎn)業(yè)的方方面面。論及我國(guó)旅游立法的發(fā)展，學(xué)者們一般將其劃分為三個(gè)階段：起步期、發(fā)展期、完善期。從中央到地方先后出臺(tái)頒布了不少的旅游法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方條例等（見(jiàn)表1）。

表1

2011年1月10日，中國(guó)旅游研究院發(fā)布《中國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書(shū)（第三部）——2010年中國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析與2011年發(fā)展預(yù)測(cè)》。藍(lán)皮書(shū)分析，中國(guó)旅游業(yè)雖保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但發(fā)展過(guò)程中還存在政策效應(yīng)不明顯、市場(chǎng)主體發(fā)育滯后、產(chǎn)業(yè)鏈整合力度不足、散客服務(wù)體系不完善、旅游安全亟待改善等一系列問(wèn)題。鑒于上述狀況，2013年4月25日下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)旅游法》，中華人民共和國(guó)主席習(xí)近平簽署主席令，《中華人民共和國(guó)旅游法》已由中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第2次會(huì)議于2013年4月25日通過(guò)，并于2013年10月1日起施行。《旅游法》的頒布與實(shí)施，不僅有助于保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，還對(duì)建立健全旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)規(guī)則，防止行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，保護(hù)和合理利用旅游資源，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展等都有積極作用。

2 新《旅游法》頒布對(duì)旅游從業(yè)人員的影響

《旅游法》是新世紀(jì)以來(lái)旅游行業(yè)、旅游市場(chǎng)主體行為活動(dòng)的準(zhǔn)則，是中國(guó)旅游發(fā)展的里程碑，是眾望所歸。但針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期的旅游業(yè)而言，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，甚至于旅游從業(yè)人員對(duì)《旅游法》還存在以下認(rèn)識(shí)：

2.1 導(dǎo)游人員的“額外收入”將大幅度減少 目前旅游市場(chǎng)上分為專(zhuān)職導(dǎo)游和兼職導(dǎo)游兩種。在《旅游法》實(shí)施以前，專(zhuān)職導(dǎo)游的收入來(lái)源主要有：基本工資、傭金、出團(tuán)補(bǔ)貼、小費(fèi)、自費(fèi)項(xiàng)目、增加景點(diǎn)所得收入等。《旅游法》要求導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行旅游行程安排，不得擅自變更旅游行程或者終止服務(wù)活動(dòng)，不得向旅游者索取小費(fèi)，不得誘導(dǎo)、欺騙、強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者購(gòu)物或者參加另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目，這些均會(huì)使旅游從業(yè)者的收入大幅度縮水。

2.2 導(dǎo)游執(zhí)業(yè)門(mén)檻將會(huì)顯著提升 導(dǎo)游一向被稱(chēng)作是“旅游業(yè)的靈魂”和“旅游業(yè)最具代表性的工作人員”。在新頒布的《旅游法》中，明確對(duì)旅游從業(yè)人員準(zhǔn)入條件作出了重大修改。《旅游法》第37條將導(dǎo)游證的申請(qǐng)條件界定為“參加導(dǎo)游資格考試成績(jī)合格，與旅行社訂立勞動(dòng)合同或者在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊(cè)的人員，可以申請(qǐng)取得導(dǎo)游證”。此項(xiàng)規(guī)定與此前的《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》（1999年）相比其本質(zhì)內(nèi)涵存在明顯差異，《新旅游法》不僅理順了導(dǎo)游管理與《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》的法理關(guān)系，而且也為下一步發(fā)揮導(dǎo)游協(xié)會(huì)等社會(huì)組織作用創(chuàng)造了條件，并引導(dǎo)出下一步我國(guó)導(dǎo)游體制改革將逐步由行政管理主導(dǎo)向市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的新方向。《旅游法》第39條規(guī)定“凡取得導(dǎo)游證，具有相應(yīng)的學(xué)歷、語(yǔ)言能力和旅游從業(yè)經(jīng)歷，并與旅行社訂立勞動(dòng)合同的人員，可以申請(qǐng)取得領(lǐng)隊(duì)證”。所有這些都在很大程度上提升了導(dǎo)游人員的執(zhí)業(yè)門(mén)檻。

2.3 制止部分“潛規(guī)則”，“損害”了導(dǎo)游人員的利益《旅游法》第41條規(guī)定“導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行旅游行程安排，不得擅自變更旅游行程或者終止服務(wù)活動(dòng)，不得向旅游者索取小費(fèi)，不得誘導(dǎo)、欺騙、強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者購(gòu)物或者參加另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目”，這一規(guī)定明確說(shuō)明導(dǎo)游在接團(tuán)時(shí)報(bào)價(jià)已經(jīng)包含了導(dǎo)游的服務(wù)費(fèi)，導(dǎo)游將得到最低的保障，只能通過(guò)自身的服務(wù)來(lái)贏取游客的認(rèn)同。此外，第38條第3款還規(guī)定，“旅行社安排導(dǎo)游為團(tuán)隊(duì)旅游提供服務(wù)的，不得要求導(dǎo)游墊付或者向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用”。這條規(guī)定也從源頭上斬?cái)嗔藢?dǎo)游和旅行社之間因“買(mǎi)團(tuán)”和“賣(mài)團(tuán)”行為所產(chǎn)生的一系列“利益鏈條”，也讓導(dǎo)游的收入大幅度縮水。

2.4 對(duì)導(dǎo)游人員技能提出新的要求 此前國(guó)內(nèi)的導(dǎo)游入行門(mén)檻普遍偏低，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，導(dǎo)游工作的性質(zhì)和旅游市場(chǎng)發(fā)展的需要，都決定了導(dǎo)游職業(yè)社會(huì)化是其必然的發(fā)展趨勢(shì)。《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定：“導(dǎo)游人員，是指依據(jù)本條例取得導(dǎo)游證，接受旅行社委派，為旅游者提供向?qū)?、講解及相關(guān)旅游服務(wù)的人員?！庇纱丝梢?jiàn)，我國(guó)對(duì)導(dǎo)游僅限于儀容儀表、語(yǔ)言表達(dá)能力、組織協(xié)調(diào)能力等方面的要求，而對(duì)于其從事旅游服務(wù)過(guò)程諸多細(xì)節(jié)則沒(méi)有詳細(xì)的約束性規(guī)定。隨著《旅游法》的頒布實(shí)施，社會(huì)、企業(yè)和游客對(duì)于導(dǎo)游人員要求將逐漸提升，要求導(dǎo)游不僅要有堅(jiān)定正確的政治方向，良好的身體素質(zhì)和心理素質(zhì)，還要具備豐富的自然和歷史文化知識(shí)等，其工作性質(zhì)更加多元化和更具專(zhuān)業(yè)性。所以，《旅游法》直面導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，按照規(guī)范和保障并舉這樣的制度設(shè)計(jì)思路在明確導(dǎo)游人員執(zhí)業(yè)規(guī)范的同時(shí)，也完善導(dǎo)游人員權(quán)益保障制度，同時(shí)也指明了我國(guó)導(dǎo)游改革體制管理的方向。

3 新《旅游法》的實(shí)施對(duì)旅游從業(yè)者的權(quán)益評(píng)估

由于我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)起步較晚，企業(yè)經(jīng)營(yíng)和導(dǎo)游執(zhí)業(yè)理念不成熟，而旅游業(yè)前期的效益突增造成一些旅行社、導(dǎo)游短期效益意識(shí)突出。旅行社沒(méi)有用工風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，導(dǎo)游缺乏職業(yè)規(guī)劃，當(dāng)產(chǎn)業(yè)相對(duì)飽和、市場(chǎng)重新洗牌時(shí)，導(dǎo)游權(quán)益問(wèn)題則日趨顯現(xiàn)。

3.1 提升了旅行社用工風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，確保導(dǎo)游享受社會(huì)福利待遇 2011年7月1日施行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確了工傷保險(xiǎn)先行支付制度，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第41條規(guī)定：“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付。從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還。用人單位不償還的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以依照本法第63條的規(guī)定追償?！币簿褪钦f(shuō)，如果旅行社未給導(dǎo)游投保工傷保險(xiǎn)，將會(huì)面臨社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的追償。應(yīng)該說(shuō)，旅游業(yè)務(wù)是一項(xiàng)危險(xiǎn)系數(shù)極高的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這就要求旅行社必須提高用工風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。《旅游法》第60條第3款還規(guī)定“安排導(dǎo)游為旅游者提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在包價(jià)旅游合同中載明導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用”。同時(shí)第96條補(bǔ)充了相關(guān)的行政處罰規(guī)定。因此，該法律的頒布實(shí)施用制度方式保障和維護(hù)了專(zhuān)職導(dǎo)游作為企業(yè)正式員工所擁有的合法利益，同時(shí)也為專(zhuān)職導(dǎo)游人員和社會(huì)兼職導(dǎo)游確立了穩(wěn)定的收入渠道。

3.2 規(guī)范了導(dǎo)游人員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)《旅游法》頒布實(shí)施前，大多數(shù)導(dǎo)游人員屬于“三無(wú)”人員：即無(wú)基本工資、無(wú)基本福利保障和無(wú)明確勞動(dòng)報(bào)酬。不合理的薪金制度極大地挫傷了導(dǎo)游服務(wù)的積極性，使得服務(wù)質(zhì)量再好的導(dǎo)游也會(huì)滑向“導(dǎo)購(gòu)人員”，妨礙了旅游業(yè)的健康發(fā)展。因此，改革導(dǎo)游薪酬體系，明確勞資關(guān)系，提高準(zhǔn)入門(mén)檻，健全信用體系，將沒(méi)有從業(yè)資格的人員擋在導(dǎo)游的行列之外，對(duì)違法違規(guī)的導(dǎo)游終止其從業(yè)資格，唯此，才能根治旅游亂象。對(duì)此，《旅游法》以合同形式要求旅行社應(yīng)當(dāng)與其聘用的導(dǎo)游依法支付勞動(dòng)報(bào)酬、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，導(dǎo)游的基本工資薪酬也有了很好的保障。

3.3 健全了導(dǎo)游人才的法治化培養(yǎng)力度，明確兼職導(dǎo)游的法律地位 在《旅游法》第九章“法律責(zé)任”欄目中專(zhuān)設(shè)了 5個(gè)條款（第 96、100、101、102、103條），對(duì)導(dǎo)游人員執(zhí)業(yè)過(guò)程中的業(yè)務(wù)表現(xiàn)以及相關(guān)利益關(guān)系作了具體的處罰規(guī)定，把導(dǎo)游服務(wù)行為納入法律監(jiān)督之下，充分體現(xiàn)了法律制度賞罰分明的立法精神。然而，旅游市場(chǎng)目前存在大批兼職導(dǎo)游，這些導(dǎo)游在當(dāng)?shù)貙?dǎo)游服務(wù)公司備案后在多家旅行社兼職，一些導(dǎo)游還具有長(zhǎng)期固定的工作單位?！堵糜畏ā吩诘?8條也分兩款明確了旅行社“聘用導(dǎo)游”和“臨時(shí)聘用導(dǎo)游”兩種情形下的旅行社用工義務(wù)。個(gè)別旅行社反映因兼職導(dǎo)游帶團(tuán)時(shí)間短，換崗頻繁無(wú)法簽訂勞動(dòng)合同，也無(wú)法為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)，其與旅行社之間應(yīng)不存在勞動(dòng)關(guān)系。因此，目前旅行社與兼職導(dǎo)游之間不存在隸屬關(guān)系而只能界定為“勞務(wù)關(guān)系”，企業(yè)的各項(xiàng)規(guī)章制度也并不適用于兼職導(dǎo)游，兩者之間不存在勞動(dòng)法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，應(yīng)由民事法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，這樣可以理順臨時(shí)聘用協(xié)議的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)約定。鑒于個(gè)體導(dǎo)游與企業(yè)之間的非對(duì)等關(guān)系及權(quán)益缺失的現(xiàn)實(shí)狀況，可考慮由地方工會(huì)、行業(yè)性工會(huì)聯(lián)合會(huì)、區(qū)域性工會(huì)聯(lián)合會(huì)與相關(guān)旅行社簽訂行業(yè)性集體合同或區(qū)域性集體合同，從而切實(shí)保障導(dǎo)游群體的合法權(quán)益。

3.4 規(guī)范了導(dǎo)游與旅行者之間的利益分配關(guān)系 從目前來(lái)看，導(dǎo)游人員權(quán)益失衡原因是多方面的，其中“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”是導(dǎo)游權(quán)益缺失的直接根源，而“消費(fèi)心理”是導(dǎo)游權(quán)益缺失的外在推力，“短期效益”是導(dǎo)游權(quán)益缺失的內(nèi)在動(dòng)因。因此，《旅游法》的頒布與實(shí)施首先從“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”這種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的旅游產(chǎn)業(yè)鏈入手，加大商業(yè)回扣、商業(yè)賄賂的懲治力度，斬?cái)唷傲阖?fù)團(tuán)費(fèi)”的利益鏈條，然后通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)導(dǎo)游勞動(dòng)報(bào)酬規(guī)定來(lái)解決長(zhǎng)期以來(lái)導(dǎo)游沒(méi)有固定工資的問(wèn)題。所有這些，對(duì)規(guī)范行業(yè)行為、維護(hù)旅游從業(yè)人員權(quán)益和消費(fèi)者利益都是不無(wú)裨益的。貴州省旅游局局長(zhǎng)傅迎春說(shuō)“旅游法是行業(yè)促進(jìn)法，更是旅游規(guī)范法。2014年全國(guó)旅游行業(yè)應(yīng)該把貫徹落實(shí)旅游法的工作重點(diǎn)放在正面引導(dǎo)上，為旅游行業(yè)從業(yè)人員帶來(lái)更多的價(jià)值認(rèn)同”。

[1]王晨光.《旅游法》與導(dǎo)游改革[N].中國(guó)旅游報(bào)，2013-6-10（11）.

[2]王玉松.《旅游法》指明我國(guó)導(dǎo)游改革體制管理方向[R].中國(guó)文化傳媒網(wǎng)，2013-5-13.

[3]張輝，成英.《旅游法》推動(dòng)中國(guó)旅游走進(jìn)新時(shí)代[N].中國(guó)旅游報(bào)，2013-11-13（11）.