社會主義市場經(jīng)濟與經(jīng)濟建設(shè)支出調(diào)整

張 騰

(重慶師范大學(xué) 政治學(xué)院，重慶 401331)

經(jīng)濟建設(shè)支出是指國家用于生產(chǎn)性投資和基本建設(shè)方面的財政支出。經(jīng)濟建設(shè)支出屬于財政體系的一部分，而財政體系又與經(jīng)濟體制改革緊密相關(guān)。本文從分析我國經(jīng)濟體制現(xiàn)實狀況入手，強調(diào)以我國經(jīng)濟體制改革的特殊路徑為依據(jù)，探究如何以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟建設(shè)支出調(diào)整完善社會主義市場經(jīng)濟體制。

一、我國經(jīng)濟建設(shè)支出的特殊路徑

黨的十一屆三中全會以來，我國經(jīng)濟體制改革以社會主義本質(zhì)論為邏輯起點，在堅持社會主義制度的前提下，把市場作為解放和發(fā)展生產(chǎn)力的經(jīng)濟手段，逐步突破了經(jīng)典社會主義經(jīng)濟體制的框架。到黨的十四大，全黨以經(jīng)濟體制改革的實踐和鄧小平南方談話的要點為基礎(chǔ)，我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。

社會主義市場經(jīng)濟，指在社會主義制度基礎(chǔ)之上、以發(fā)達的社會分工為基礎(chǔ)、以完善的市場體系為本體的生產(chǎn)力組織形式。[1]然而，同經(jīng)典馬克思主義的設(shè)想不同，我國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的起點是傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下形成的生產(chǎn)力基礎(chǔ)及其組織形式。我國經(jīng)濟建設(shè)支出的功能變化也呈現(xiàn)出從為計劃經(jīng)濟體制服務(wù)向為市場經(jīng)濟服務(wù)轉(zhuǎn)變的軌跡。在高度集中的傳統(tǒng)經(jīng)濟體制時期，國家政權(quán)一直是生產(chǎn)力或者說經(jīng)濟建設(shè)的直接組織者[2]。這一時期，財政作為國家分配和運用資金的最直接手段，通過國家銀行向各生產(chǎn)單位統(tǒng)一支出貨幣資金(包括非現(xiàn)金形式和現(xiàn)金形式)直接組織經(jīng)濟建設(shè)。其中，非現(xiàn)金形式作為記賬符號，用于實現(xiàn)生產(chǎn)資料在不同生產(chǎn)單位之間的流通；現(xiàn)金形式則用于向職工發(fā)放工資以及小額支付[3]?！耙晃濉敝痢拔逦濉逼陂g，經(jīng)濟建設(shè)費占財政支出比重分別為49.9%、65.2%、55.9%、57.5%、59.1%[4]，占比最高的年份達到了71.7%[5]。由此可見，這一時期的財政是生產(chǎn)建設(shè)型財政，其主要職能就是直接組織經(jīng)濟建設(shè)，經(jīng)濟建設(shè)支出是使勞動者能夠與生產(chǎn)資料結(jié)合起來從而形成現(xiàn)實的生產(chǎn)力的直接手段，保證生產(chǎn)資料與消費資料的生產(chǎn)和積累能夠按照國家計劃順利進行。前市場經(jīng)濟時期，是對“有計劃的商品經(jīng)濟”階段、“計劃經(jīng)濟和市場調(diào)節(jié)有機結(jié)合起來的社會主義商品經(jīng)濟”階段的統(tǒng)稱，特指自十二屆三中全會《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》之后到十四大確立市場經(jīng)濟的改革目標之前的一個階段。在這個時期，國家財政仍然擔(dān)負著向各企業(yè)之間投資以組織生產(chǎn)活動的職責(zé)，但與傳統(tǒng)經(jīng)濟體制相比，已經(jīng)存在著明顯的區(qū)別。首先，我國所有制結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化，公有制一統(tǒng)天下的局面被以公有制為主體、多種所有制并存的局面取代，經(jīng)濟建設(shè)支出直接組織經(jīng)濟活動的范圍已經(jīng)不再是整個國民經(jīng)濟，而是國民經(jīng)濟中的公有制經(jīng)濟部分。其次，在財政直接組織生產(chǎn)活動的企業(yè)中，企業(yè)接受財政直接投資以后，在按國家計劃要求完成攤派的生產(chǎn)任務(wù)的基礎(chǔ)上，企業(yè)有權(quán)生產(chǎn)更多產(chǎn)品，并自主向市場出售這部分產(chǎn)品[6]。國家財政不會為企業(yè)計劃以外的生產(chǎn)提供投入，不同行業(yè)的企業(yè)必須依靠自身的力量互相獲得這些生產(chǎn)行為所需要的投入。再次，財政在支出中越來越突出公共服務(wù)領(lǐng)域的職能，進行了養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)方面的改革，并大力加強教科文衛(wèi)等社會事業(yè)方面的投入力度。因此，在這個時期，經(jīng)濟建設(shè)支出在整個財政支出中所占的比重也相應(yīng)地呈現(xiàn)出下降的趨勢，其中“六五”時期為48.9%，“七五”時期為49.2%，“八五”時期為41.5%，1991年為42.18%，1992年為43.10%[7]。

綜上所述，在這一時期我國財政支出對生產(chǎn)力或經(jīng)濟活動的組織職能仍然存在，但范圍已經(jīng)縮小，影響明顯減弱。國民經(jīng)濟中市場機制、市場體系起作用的部分已經(jīng)形成并不斷擴大；財政的公共服務(wù)職能也得到強化，顯示出與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共服務(wù)型財政的改革方向。

二、我國經(jīng)濟建設(shè)支出的重要作用

十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的決定》，要求國有企業(yè)在所有權(quán)屬于國家的基礎(chǔ)上，成為自主經(jīng)營、自負盈虧、照章納稅的企業(yè)法人；政府運用必要的經(jīng)濟手段管理國民經(jīng)濟時，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。這為社會主義市場經(jīng)濟體制下財政職能的定位確立了重要的原則，使財政不再擔(dān)負直接組織經(jīng)濟建設(shè)的職能。然而，由于經(jīng)歷特殊的改革實踐，直到現(xiàn)在，經(jīng)濟建設(shè)支出仍在我國經(jīng)濟建設(shè)中扮演重要角色，主要手段就是政府投資行為。

(一)我國經(jīng)濟建設(shè)支出的特殊性

我國的經(jīng)濟建設(shè)支出是由對政府參與的經(jīng)營性項目以及基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的資金投入引起的。如能源工業(yè)(電力、石油)、部分公用事業(yè)(自來水、污水和垃圾處理)、基礎(chǔ)原材料工業(yè)(鋼鐵、有色)以及部分交通運輸業(yè)(高速公路、航運)等。在這里，我們把它們稱為經(jīng)濟建設(shè)支出項目，這些項目雖然可以作為經(jīng)營項目，但建設(shè)周期長、投資多、風(fēng)險大、回收期長，單靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營。因此，在市場經(jīng)濟條件下，這些項目成為一類特殊的商品。首先，它們的實際所有權(quán)和使用權(quán)分離。在其買者通過向生產(chǎn)者支付貨幣后獲取了這些項目的所有權(quán)之后，所有權(quán)名義上屬于它的購買者，而使用權(quán)卻向整個社會公眾開放，如基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等。其次，它們具有公益的性質(zhì)，不以盈利為第一目的。實際購買者即政府在向使用者即社會公眾因?qū)嶋H使用這些設(shè)施而收取報酬的時候，僅僅以回收投資、保本或微利經(jīng)營為目的。

然而，這些項目與市場上的一切商品一樣，它首先是勞動產(chǎn)品，生產(chǎn)者必須通過生產(chǎn)性勞動才能形成其使用價值；而生產(chǎn)者進行生產(chǎn)不是為了獲得它的使用價值，而是為了獲得它的價值。因此，只有政府作為買者通過財政支出向生產(chǎn)者支付貨幣，生產(chǎn)者才會把產(chǎn)品的使用價值交到買者即政府手中。經(jīng)濟建設(shè)支出項目作為一般商品，是勞動的價值產(chǎn)品，并且必須通過在市場中的交換行為才能實現(xiàn)其價值。它的價值和其他不同生產(chǎn)領(lǐng)域的企業(yè)所生產(chǎn)的最終產(chǎn)品的價值一樣，要以作為表現(xiàn)形式的交易價格的額度計入國民經(jīng)濟核算的核心指標——國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)。與此同時，經(jīng)濟建設(shè)支出項目作為一種特殊的商品，它的實際使用者不是購買者，而它的購買者又必須不以實際所有權(quán)來獲取經(jīng)濟利益為主要目的。

(二)我國經(jīng)濟建設(shè)支出的重要性

在我國，由于經(jīng)濟建設(shè)支出項目的上述性質(zhì)，各級政府就成為其最主要的購買者，財政中經(jīng)濟建設(shè)支出就成為對生產(chǎn)者支付的方式。這些項目的價值會計入國內(nèi)生產(chǎn)總值，最終體現(xiàn)為我國國民經(jīng)濟總量的增加。

圖一

圖二

圖三數(shù)據(jù)來源：《新中國50年財政統(tǒng)計》，《中國統(tǒng)計年鑒2007》，《中國統(tǒng)計年鑒2010》

以圖一、圖二、圖三所反映的實際數(shù)據(jù)為依據(jù)，我們可以看到，我國經(jīng)濟建設(shè)支出在整個財政支出中的比重總體呈下降趨勢，占GDP的比重也呈下降趨勢，其絕對值仍呈上升趨勢。這說明，我國經(jīng)濟建設(shè)支出增速小于財政支出總額增速以及GDP增速，但其在財政支出總額中的比重，仍大大高于發(fā)達國家5%—10%的水平。因此，我們可以認為，我國財政通過經(jīng)濟建設(shè)支出，仍在經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。

(三)我國經(jīng)濟建設(shè)支出的必然性

1. 經(jīng)濟建設(shè)支出的必然性

不可否認工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，需要更完善的基礎(chǔ)設(shè)施作為支撐，經(jīng)濟建設(shè)支出將在我國經(jīng)濟建設(shè)中繼續(xù)扮演重要角色。第一，工業(yè)化的發(fā)展，使得城市之間、城鄉(xiāng)之間、地域之間經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密，商品流通和人員往來日益頻繁，這就要求規(guī)模更大的公路、鐵路、航空等交通基礎(chǔ)設(shè)施及其配套工程。第二，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，隨著人民生活水平的提高，城市基本建設(shè)會對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出更高的要求。第三，作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的支撐，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也必須經(jīng)歷一個比較大的建設(shè)過程。這些投資額較大并且以公益性為主的建設(shè)，對于依靠市場的力量來說顯得過大、過急，吸引力也很有限，雖然公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是由市場上的企業(yè)來完成的，但是財政的支出是他們收入的來源。因此，財政對我國經(jīng)濟建設(shè)仍有重要作用，其支出必然高于發(fā)達國家，以發(fā)達國家的指標來衡量評價我國現(xiàn)狀是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

2. 經(jīng)濟建設(shè)支出存在的問題

經(jīng)濟建設(shè)支出對許多城市的重復(fù)建設(shè)、過度建設(shè)等不合理的建設(shè)行為埋單，而按照國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的計算規(guī)則，這部分支出所購買的公共基礎(chǔ)設(shè)施的價值或價格被納入到增長的經(jīng)濟總量之中。這固然保證了紙面上經(jīng)濟數(shù)據(jù)的增長，但也帶來了許多問題。第一，為獲取政績的經(jīng)濟建設(shè)支出催生了一定程度的“虛假繁榮”。大規(guī)模的政府投資項目必然使相關(guān)生產(chǎn)領(lǐng)域規(guī)模擴大，而這已經(jīng)形成了潛在的生產(chǎn)過剩。一旦這些建設(shè)不能在原有規(guī)模上進行下去，就會成為現(xiàn)實的生產(chǎn)過剩。與此同時，大量社會資本流入這些傳統(tǒng)領(lǐng)域，擠占了流向新興行業(yè)的資本規(guī)模，不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。第二，與地方政府融資平臺一起，形成了一定的地方政府債務(wù)風(fēng)險。地方政府融資平臺，通過政府信用，以負債的方式，填補因財政捉襟見肘引起的經(jīng)濟建設(shè)資金不足的問題，這使地方政府經(jīng)濟建設(shè)支出的攤子鋪得更大。而建設(shè)項目不以盈利為其主要目的，使地方政府的債務(wù)償還能力十分有限，這就孕育了一定程度的債務(wù)風(fēng)險。第三，為獲取政績財政支出擠壓了財政向民生領(lǐng)域傾斜的空間。各級政府擁有的財政資金規(guī)模是一定的，過多的經(jīng)濟建設(shè)支出必然會限制財政向教育、社會保障和就業(yè)、農(nóng)林水利事務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、節(jié)能環(huán)保等民生領(lǐng)域傾斜的程度。

綜上所述，經(jīng)濟建設(shè)支出仍然是推動政府參與的經(jīng)營性項目、基礎(chǔ)設(shè)施以及公用事業(yè)發(fā)展的重要力量。然而，一旦這種力量被不恰當(dāng)?shù)厥褂茫蜁绊憞窠?jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，在長遠上不利于國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展。因此，在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟的過程中，應(yīng)當(dāng)立足我國現(xiàn)實，通過不斷改革，優(yōu)化財政起作用的方式，使財政繼續(xù)在國民經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

三、我國經(jīng)濟建設(shè)支出的調(diào)整方式

直到今天，經(jīng)濟建設(shè)支出對我國國民經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量仍然是不可忽視的。但是這種力量卻在一定程度上形成了國民經(jīng)濟長期穩(wěn)定健康發(fā)展的潛在威脅。因此，我們要在尊重經(jīng)濟建設(shè)支出本身積極作用的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化經(jīng)濟建設(shè)支出項目結(jié)構(gòu)，積極調(diào)整其在我國經(jīng)濟發(fā)展中起作用的方式，使其進一步為社會主義市場經(jīng)濟體制的完善服務(wù)。

首先，堅持以實事求是的原則確定本級財政中經(jīng)濟建設(shè)支出比重及額度，更加科學(xué)地發(fā)揮其在國民經(jīng)濟中的積極作用。本級財政經(jīng)濟建設(shè)支出額度的確定，必須以兩項實際為基礎(chǔ)：一是所轄區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟支出項目水平滿足社會需求的程度；二是所轄區(qū)域內(nèi)財政收入水平。各級政府應(yīng)當(dāng)把社會的實際需求，作為決定經(jīng)濟支出項目實際規(guī)模和發(fā)展方向的現(xiàn)實基礎(chǔ)，并以此更加科學(xué)的制定財政預(yù)算中經(jīng)濟建設(shè)支出額度及投放方向，進而建成具有最實際使用價值的項目，徹底摒棄形象工程、政績工程，避免過度建設(shè)、重復(fù)建設(shè)。同時，預(yù)算中支出額度要量力而行。對本級別財政來說顯得負擔(dān)過重，但是在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中又的確需要的大型項目，應(yīng)當(dāng)在遵循自身財力的基礎(chǔ)上逐步推進。這樣既可以保證經(jīng)濟建設(shè)支出在地方經(jīng)濟中持續(xù)發(fā)揮積極作用，也可以減輕因財政資金不足而帶來的政府債務(wù)風(fēng)險。

其次，在更加科學(xué)地利用經(jīng)濟建設(shè)支出的基礎(chǔ)上，在一定范圍內(nèi)嘗試推進市場化改革。市場化的改革，有利于降低各級經(jīng)濟建設(shè)支出在整個財政支出中的比重，能夠吸引數(shù)量更多、來源更廣的社會資金流入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，從而提高投在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的資金總量，在減輕各級財政壓力的同時保證以前由經(jīng)濟建設(shè)支出單獨負擔(dān)的項目的規(guī)模。此外，市場化的改革要求這些基礎(chǔ)設(shè)施必須是能夠盈利的，經(jīng)營者可以通過盈利不斷積累資金，從而不斷把資金投入這些領(lǐng)域的擴大再生產(chǎn)中。2013年8月19日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》就是最好的例子，它指出要全面開放鐵路建設(shè)市場，對新建鐵路實行分類投資建設(shè)；城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，向地方政府和社會資本放開，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路[8]。

因此，調(diào)整經(jīng)濟建設(shè)支出在國民經(jīng)濟發(fā)展中起作用的方式，是正確處理政府與市場的關(guān)系的一部分[9]。要在更加科學(xué)地使用經(jīng)濟建設(shè)支出的前提下，在其投資領(lǐng)域內(nèi)嘗試進行市場化的改革，不斷完善與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政體系。

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