養(yǎng)老金改革的優(yōu)先序：基于改革“三性”分析

自1995年我國建立統(tǒng)賬結合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度以來，養(yǎng)老金制度體系不斷完善，制度實現(xiàn)了全覆蓋，待遇水平不斷提高。然而，面對不斷增長的民生需求，對于正進入適度普惠新階段的中國社會保障來說，養(yǎng)老金制度仍需要進一步改革和完善。

一、我國養(yǎng)老金改革面臨的矛盾問題相互交織

（一）養(yǎng)老金改革面臨的主要問題

1、養(yǎng)老金收支缺口增大和地區(qū)差異顯著

在我國養(yǎng)老金制度由現(xiàn)收現(xiàn)付轉為部分積累制時，沒有明確隱性債務的解決途徑，希冀通過提高繳費率來達到制度運行中的自行消化。然而，在人口老齡化、人均預期壽命提高的大背景下，社會統(tǒng)籌賬戶入不敷出，出現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶擠占個人賬戶的問題。養(yǎng)老金未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，又進一步放大了不同地區(qū)的收支差距。目前，存在大量資金結余的省份大都是人口流入地，這些地區(qū)利用大量年輕勞動力流入的窗口期進行征繳擴面，短期內獲得豐厚的收入紅利，但長期看，不能改變人口年齡結構老化后制度面臨的財務失衡風險。由于大量流入的年輕勞動力將在未來10—20年內逐步老化，養(yǎng)老金財務壓力可能被驟然放大。

2、個人賬戶做實試點停滯不前

探索做實個人賬戶的試點進行了十幾年，但截止2011年底，做實的只有2703億元。2008年金融危機以來，做實改革試點停滯不前，中央已允許個別省份從做實的個人賬戶中取錢來補足統(tǒng)籌部分所缺的資金。

3、養(yǎng)老金保值增值壓力大

國家對個人賬戶養(yǎng)老金投資實行嚴格管制，由財政專戶管理，只能購買國債和轉存銀行定期存款，投資渠道單一，個人賬戶養(yǎng)老金回報率普遍維持低水平。從全國層面看，2011年底，基本養(yǎng)老金累計結存1.9萬億元，其中，90%以上基金資產是銀行存款，投資于國債的比例不到10%。十多年來，基本養(yǎng)老金的年均收益率不到2%，同期通貨膨脹率為2.14%，實際投資收益為負數(shù)。為增強養(yǎng)老金保值增值能力，一些地方如廣東省，已將部分基金委托于社?；鹄硎聲芾?。

4、雙軌制下的待遇差距及企業(yè)職工的行政“調待”機制

由于企業(yè)和機關事業(yè)養(yǎng)老金制度改革不同步，制度模式、待遇計發(fā)辦法和調整辦法都不同，從2001年開始，兩個制度間的待遇差距不斷擴大，引發(fā)了許多社會矛盾。目前，機關事業(yè)單位養(yǎng)老金的平均替代率約為80%，大大高于企業(yè)職工的約50%。為平衡這一差距，自2002年起，國務院已決定連續(xù)13年提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平，年均提高幅度為10%。這種行政指令性“調待”方式短期內起到了積極作用，但導致社會對于養(yǎng)老金待遇調整的預期不明確，離散了原有制度設計的收入關聯(lián)關系，也導致政府必須進行剛性的待遇提高，顯著增加財務壓力。調整待遇標準計算方式不科學，存在逆向轉移支付的可能，對于特定群體調整缺乏公平性，已經導致了在職職工工資與養(yǎng)老金待遇倒掛的問題。

5、統(tǒng)籌層次提高面臨多重利益博弈

從1995年開始，國務院多次提出提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，但實際進展并不順利。截止2012年底，全國僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等省實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，絕大多數(shù)省區(qū)還停留在建立省級、地市級調劑金階段，個別省還未建立省級調劑金制度。統(tǒng)籌層次的提高，對于養(yǎng)老負擔輕的地區(qū)來說，意味著部分資金無法自行掌控，而對于養(yǎng)老負擔重的地區(qū)來說，則意味著一部分財政養(yǎng)老兜底的責任可以不用承擔。由于欠發(fā)達地區(qū)在實行省級統(tǒng)籌時，得到中央財政補助的資金，目前已經實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的地方大多屬于欠發(fā)達地區(qū)。為確保養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放，中央財政從1998年開始建立了養(yǎng)老保險補助制度，補助資金從1998年的20多億元增加到了2012年的2100億元，平均增長率達到38%。值得注意的是，在一些經濟欠發(fā)達、老年人口比重較高的地區(qū)，為保證養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，各級財政按照“誰家的孩子誰抱走”原則分解任務量，使得原來已經提高的統(tǒng)籌層次又逐級降低，成為市級統(tǒng)籌，甚至是縣級統(tǒng)籌。

6、繳費率總體較高和地區(qū)差異顯著

與多數(shù)國家比較，我國社會保險費率偏高，給企業(yè)和參保者帶來了較重負擔，影響靈活就業(yè)人員參保，促使單位和個人規(guī)避繳費。養(yǎng)老保險費率各地差距也較大。截至2011年底，全國實際執(zhí)行的企業(yè)基本養(yǎng)老保險繳費率共有16種標準，最高為22%，最低為10%，有8個省份尚未實現(xiàn)省內費率統(tǒng)一，有的省份標準多達12種。繳費率地區(qū)差距造成的一個嚴重后果是，企業(yè)負擔不平衡，地區(qū)發(fā)展機會不公平。中央財政補助金在支撐著分割的養(yǎng)老制度運行，中央財政的補貼實質上是留在了少數(shù)幾個發(fā)達的盈余大省，而其低繳費率一定程度上是由年輕外來務工人員支撐的，這就使得發(fā)達地區(qū)獲得額外的發(fā)展紅利。相關研究表明：2010年平均每個跨省流動人口為打工地“創(chuàng)造”的養(yǎng)老基金收入為3424元，廣東、上海、北京、浙江等省份，外來注入人口因素造成基金結余率上升超過10個百分點。

7、企業(yè)年金和個人自愿保障發(fā)展滯后

養(yǎng)老金發(fā)展長期注重政府，忽視市場，決策層和理論界關注的焦點一直是基本養(yǎng)老保險制度模式及運行情況，對應由市場起作用的企業(yè)年金和個人自愿儲蓄保障的關注不足。2011年，企業(yè)年金覆蓋率僅有0.36%，只有不到5%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口參加了企業(yè)年金計劃。90%以上的企業(yè)年金基金來自大型國有企業(yè)，中小企業(yè)還不到總額的1%。小規(guī)模企業(yè)尤其是人數(shù)少于500人的企業(yè)，普遍缺乏企業(yè)年金制度。商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展規(guī)模小，產品重理財、輕保障。

（二）養(yǎng)老金制度改革迫切需要頂層設計

1、養(yǎng)老金改革面臨的問題相互交織

在人口老齡化加劇的背景下，養(yǎng)老金收支缺口大，財務風險突顯。受統(tǒng)籌層次低的影響，收支缺口和繳費率的地區(qū)差距都較為明顯。在現(xiàn)有養(yǎng)老金投資管理體制下，基金保值增值面臨挑戰(zhàn)，使個人賬戶做實試點難以推進。同時，由于要確保養(yǎng)老金足額按時發(fā)放，必須維持較高繳費率，這就使人們用于養(yǎng)老的資金更多集中于基本養(yǎng)老保險，擠占企業(yè)年金發(fā)展空間。企業(yè)年金和職業(yè)年金發(fā)展滯后，又增加了機關事業(yè)單位改革的阻力，增強了行政性“調待”壓力。養(yǎng)老金收支缺口的增大、較高的繳費率都與轉制成本有關，在解決這一問題上，已有2000年國有股減持的教訓，2000年成立全國社?；鹄硎聲?，但養(yǎng)老儲備資金何時啟用仍是未知數(shù)。endprint

2、養(yǎng)老金制度自身長期平衡發(fā)展的需要

養(yǎng)老金是一個人在不同生命周期和不同代人之間的收入——消費平滑制度，更多地受人口老齡化程度、退休年限、投資收益率等長期因素影響，要經歷一個漫長的考驗。然而，我國養(yǎng)老金制度的長期平衡需求正在受到一些政策性規(guī)定、行政考核等短期因素的影響，威脅制度的可持續(xù)發(fā)展。如地方政府通過擴面征繳來緩解短期支付壓力，增加長期支付風險；養(yǎng)老金保值增值的長期投資需求與短期政治安全考慮之間的矛盾等。

3、地方探索創(chuàng)新的空間日益受限

1997年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)一后，各地原有的實踐探索有所消減，地方政府不再具有大規(guī)模改革的權力，缺乏制度創(chuàng)新上的積極性，但仍是養(yǎng)老金的運行和管理主體，這就使得養(yǎng)老金的運行和管理涉及中央政府和地方政府的一些深層利益博弈。欠發(fā)達地區(qū)“搭便車”和發(fā)達地區(qū)的地方保護主義并存，突出體現(xiàn)在繳費率、統(tǒng)籌層次、基金保值增值等非常具體的問題上，需要中央政府的統(tǒng)籌安排。

二、養(yǎng)老金改革任務的邏輯關聯(lián)分析

（一）十八屆三中全會《決定》提出的養(yǎng)老金改革任務

一是堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度，這就否定了很多地方實際操作中的混賬管理現(xiàn)狀，穩(wěn)定統(tǒng)賬結合的基本制度模式并逐漸定型；二是完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制?？隙▊€人賬戶制度，改變過去多年提出的“逐步做實個人賬戶”要求，指出目前個人賬戶制度存在著缺陷，其實現(xiàn)形式和內容有待完善；三是實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。明確了統(tǒng)賬分賬管理，養(yǎng)老金自身要與財政保持一定距離，并注重長期精算平衡；四是推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。按照統(tǒng)賬結合的基本模式，破除養(yǎng)老保險“雙軌制”，建立體現(xiàn)機關事業(yè)單位特點的職業(yè)年金制度；五是整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；六是建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調整機制。以職工和居民收入為基礎合理確定社會保障水平，建立綜合考慮收入增長、物價變動等主要因素的正常調整機制；七是適時適當降低社會保險費率；八是研究制定漸進式延遲退休年齡政策，綜合考慮我國人口結構、就業(yè)結構變化趨勢和社會保障可持續(xù)發(fā)展要求，采取與此相適應的漸進式調整延遲退休年齡辦法，逐步完善職工退休年齡政策；九是加強社會保險基金投資管理和監(jiān)督，推進基金市場化、多元化投資運營；十是健全社會保障財政投入制度，完善社會保障預算制度；十一是加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險，構建多層次社會保障體系。

（二）養(yǎng)老金制度改革是制度體系的完善和關鍵變量的調整

養(yǎng)老金制度改革主要任務中，制度模式確定是戰(zhàn)略層面的，制度體系完善是戰(zhàn)役層面的，關鍵變量調整是戰(zhàn)術層面的。任務一奠定了制度基本模式，堅定了制度信心，其余所有改革任務都以此為基礎展開，是戰(zhàn)略層面的改革。涉及制度體系完善的改革有任務二、三、四、五、九、十、十一。其中任務五、任務十一是增量改革，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度建設，是出于城鄉(xiāng)居民公平社保權利的要求；發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險是為提高制度的可持續(xù)性。任務二、三、四、九、十更多是存量改革。任務六、七、八是在制度體系下的關鍵變量調整，適時適當降低社會保障費率可以為多支柱體系發(fā)展讓渡空間，也可以平衡不同地區(qū)的繳費負擔，降低企業(yè)用工成本；漸進式延遲退休年齡可以激勵繳費，降低當期支出，有利于緩解支出壓力；科學合理的待遇調整機制可以使退休人員公平享受經濟社會發(fā)展成果，也有利于平衡不同群體利益矛盾。

（三）養(yǎng)老金制度改革主要任務間的相互關系

養(yǎng)老金制度各項改革任務是緊密聯(lián)系、相互交融的，任何一項改革舉措都可能對其他改革產生影響，同時又需要其他改革協(xié)同配合。

第一，如何完善個人賬戶制度決定了基金管理體制改革的方向和財政投入的責任界定。如果采用“現(xiàn)收現(xiàn)付的名義賬戶制”，在人口老齡化背景下，可以有多少資金用于投資運營存在不確定性。若將企業(yè)和個人繳費全部納入個人賬戶來投資運營，實質上是改變了統(tǒng)賬結合的制度模式。若只將現(xiàn)有8%個人繳費形成的個人賬戶基金投資運營，國家還需要設定一個保底利率，相當于國家承擔最終責任，這都影響基金投資管理運營的模式和社會保障財政投入制度。如果 “做實個人賬戶”，基金投資管理需要在做實基礎上才能運行，面臨兩個問題：一是做實資金的財政壓力；二是基金投資運營的風險，在國家強制建立的養(yǎng)老保險制度下，需要財政兜底責任。

第二，降低社會保險費率要以基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌為條件，將推進企業(yè)年金快速發(fā)展。在現(xiàn)有企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度企業(yè)繳費20%、個人繳費8%的情況下，仍有很多地方出現(xiàn)收支缺口，降低社會保險費率將使收支缺口進一步擴大。由于收支缺口地區(qū)差距明顯，在大數(shù)法則作用下，提高統(tǒng)籌層次將在全國范圍統(tǒng)籌調劑使用養(yǎng)老金，平衡收支缺口差距，據相關測算，基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌將使養(yǎng)老保險繳費率下降10個百分點。繳費率的下降也會讓渡企業(yè)年金發(fā)展空間。

第三，機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的順利推進要求建立職業(yè)年金制度，在此基礎上才能建立健全兼顧各類人員的社保待遇調整機制。機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度要統(tǒng)一進行改革，但不能夠削高補低，降低機關事業(yè)單位人員的退休金水平向企業(yè)看齊，那樣的改革注定難以成功。因此，需要明確改革的目標模式是建立統(tǒng)賬結合的養(yǎng)老金制度，并建立職業(yè)年金制度。目前我國現(xiàn)行養(yǎng)老金體系面臨的最大不公平問題是機關事業(yè)和企業(yè)人員間養(yǎng)老待遇差距問題，建立健全合理兼顧各類人員的社保待遇確定和正常調整機制，重點是保持合理的機關事業(yè)和企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇差距，逐步提高企業(yè)職工養(yǎng)老金水平。

三、養(yǎng)老金改革任務的配套關系分析

（一）需要配套條件的改革

在現(xiàn)有制度不變的基礎上，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌才能為降低社會保險費率提供條件，也只有降低了費率，企業(yè)年金發(fā)展空間才會增大，才可能為機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改為統(tǒng)賬結合模式奠定條件，當然，也可以為機關事業(yè)單位人員優(yōu)先建立職業(yè)年金制度，保障改革后的待遇水平不降低，但這會使雙軌制帶來的不公平問題更為突出，影響第六項改革任務的實現(xiàn)。機關事業(yè)養(yǎng)老金制度改革后，才可能在不同人群間建立合理的社保待遇確定和調整機制。endprint

（二）相互影響制約的改革

完善個人賬戶的方向確定需要考慮基金投資管理運營和財政投入，而個人賬戶的發(fā)展方向也對未來的個人賬戶基金投資管理和財政投入產生重要影響。

（三）相對獨立的改革事項

整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和漸進式延遲退休年齡是相對獨立的改革事項，一個是增量改革，一個是關鍵變量的調整，不需要更多的其他改革的配合即可完成。

四、養(yǎng)老金改革任務的可行性分析

從養(yǎng)老金改革實踐進展及面臨的主要障礙出發(fā)，分析養(yǎng)老金制度改革主要任務的可行性（見表1）。

五、養(yǎng)老金改革的重點和優(yōu)先序

養(yǎng)老金制度改革應以牽扯性大、群眾普遍關注和見效性的改革作為突破口和重點：一是實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。這是各項改革任務的邏輯起點，對其他改革任務的牽扯性大，且可很大程度上增進制度的公平性。二是機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革。這是群眾關注的養(yǎng)老金重大公平問題，它可以成為倒逼養(yǎng)老金制度深化改革的楔子，既可使企業(yè)職工受益，又可促進建立多層次的養(yǎng)老保障體系，提高制度的公平性和可持續(xù)性。三是整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。這是促進城鄉(xiāng)社保公平發(fā)展的重要改革事項，且是相對獨立的改革事項，見效快并已開始實施。

（一）“一步到位”實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌

基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌不需要從市、縣級統(tǒng)籌到省級統(tǒng)籌再到全國統(tǒng)籌的步伐，可“一步到位”實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。一是以基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)收統(tǒng)支為核心，實現(xiàn)制度統(tǒng)一化，包括：統(tǒng)一繳費基數(shù)計算口徑，統(tǒng)一企業(yè)繳費率，統(tǒng)一征繳收入，統(tǒng)一待遇支付，統(tǒng)一制度運行規(guī)范與監(jiān)管，統(tǒng)一經辦機制與信息系統(tǒng)。二是實行統(tǒng)賬分離并平行運行。企業(yè)繳費全部納入社會統(tǒng)籌賬戶，社會統(tǒng)籌賬戶基金歸國家統(tǒng)一管理，采取現(xiàn)收現(xiàn)付財務模式，提升制度在不同地區(qū)、不同人群、不同代際間的共濟性。養(yǎng)老金制度轉軌帶來的隱性債務可通過社會統(tǒng)籌賬戶在發(fā)展中逐步解決。三是在對一定時期內收支狀況進行精算平衡分析基礎上，確定統(tǒng)一的企業(yè)繳費率，可確定在12%—20%之間。四是明確中央政府為責任本位并實行全額預算管理。繳費形成的社會統(tǒng)籌賬戶不足于當期發(fā)放時，由中央財政補貼解決。五是明確歷史結余和虧損的處理方式。實行新舊財務分離，在全國統(tǒng)籌前已經積累的養(yǎng)老保險基金均明確為地方所有，凡是全國統(tǒng)籌之日前出現(xiàn)的收支虧空，由中央、省級政府與地方政府按照一定比例分擔。六是構建適應全國統(tǒng)籌的垂直管理體制。設置具有獨立法人地位的國家養(yǎng)老保險總局，全面負責經辦基礎養(yǎng)老保險日常業(yè)務與基金管理工作。將現(xiàn)有各省市社會保險經辦機構中的養(yǎng)老保險經辦任務和人員的一部分獨立出來，建立國家養(yǎng)老保險地區(qū)分局。

需要注意的是，全國統(tǒng)籌不是萬能良藥，它可以為適時適當降低繳費率奠定基礎，有利于縮減不同地區(qū)的養(yǎng)老金收支缺口，有利于推動實現(xiàn)統(tǒng)賬分離管理，但它無法降低未來的支付壓力，仍需要完善個人賬戶制度設計來共同防范老齡風險。從完成這一改革的障礙來看，重在打破利益格局，需要將基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌與完善個人賬戶制度相結合，調動地方積極性。

（二）做實做小個人賬戶，在中央與地方政府間分賬管理

如何完善個人賬戶制度？是采取“名義賬戶”還是“逐步做實賬戶”？判斷的依據在于哪種形式有利于“健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益”。

表2從一般意義上對兩種方案的優(yōu)劣進行比較，不同方案的具體效應如何還取決于制度設計。在現(xiàn)有統(tǒng)賬結合制度模式不變的情況下，做實個人賬戶存在的困難，一方面是資金問題，即使是分期做實，給中央和地方的財務壓力也很大；另一方面，中央和地方政府缺少做實的動機?，F(xiàn)有養(yǎng)老金投資管理體制下，做實基金大部分只能存入銀行，且對做實的地方，中央沒有明確的激勵措施，地方政府缺乏做實動力。對于中央政府來說，做實個人賬戶是制度“補漏”，在短期政治生態(tài)下做實動力也不足。

針對這些問題，本文主張做實做小個人賬戶，需要的制度配套設計有：一是完善多繳多得的激勵機制，國家規(guī)定最低強制個人繳費率下限和上限，近期可規(guī)定下限為3%，上限不超過8%，具體費率由省級政府在全省范圍內統(tǒng)一確定。遠期可適當放寬上限費率，鼓勵多繳多得。二是解決做實的資金問題，吸收各地做實個人賬戶試點經驗教訓，統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶進行分賬管理，個人賬戶本就是個人繳費形成，完全可當期做實。三是完善做實的動力機制，在中央和地方政府間進行分權，由各省區(qū)政府負責進行個人賬戶基金的管理運營。四是統(tǒng)一規(guī)定個人賬戶基金投資回報率，以便為個人賬戶所有者提供公平、穩(wěn)定的安全預期。五是改革養(yǎng)老金投資管理制度，進行市場化、多元化投資運營，投資風險由地方政府承擔，調動地方政府積極性，同時完善實賬運營、投資收益、受托人管理等問題。

在以上政策組合下，做實做小個人賬戶的優(yōu)勢有：一是做小個人賬戶的當期財務壓力??；二是與現(xiàn)有各地做小做實改革試點可以有效銜接；三是與財政保持一定距離，完善多繳多得機制；四是調動地方政府積極性，給地方政府足夠的作為空間。因此，做小做實個人賬戶是完善個人賬戶制度的一個較為明智的政策選擇。

（三）統(tǒng)一推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革

構建基本養(yǎng)老保險+職業(yè)年金+年功年金體系，其中，基本養(yǎng)老保險宜定位為與職工基本養(yǎng)老保險制度相對應，實行統(tǒng)賬結合模式，實行同樣的籌資標準與責任分擔機制，采取同樣的待遇調整辦法或增長機制，以實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一。職業(yè)年金是對基本養(yǎng)老保險的補充。年功年金可以視為國家對公職人員的褒獎與廉政保證金，即根據公職人員為國家服務的年限計算，在退休時一次性計發(fā)，但中途喪失公職人員資格或者因貪污腐敗而被處理的公職人員不得享受此項待遇。為減少轉軌成本，完全可以采取“新人新辦法，老人老辦法”，設置一個時間節(jié)點，將該結點以后新參加工作的所有人員都參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，結點之前參加工作的所有公職人員都是“老人”，仍保留原制度安排。同時，靈活制度設計，鼓勵“老人”參加新制度，以縮短制度過渡期。

（張璐琴，國家發(fā)展改革委體管所副研究員）endprint