社會協(xié)商機制構(gòu)建與國家治理現(xiàn)代化

劉新祿　曹彩霞

【摘要】隨著社會的轉(zhuǎn)型和改革的深入，亟須在黨的領(lǐng)導下構(gòu)建更加有效的協(xié)商體系和機制，創(chuàng)新更多的民主協(xié)商平臺和渠道。著眼于國家治理體系和能力現(xiàn)代化的要求，審視當下的社會協(xié)商之功能與困境，需要以國家與社會的良性互動、公民廣泛參與、社會有序協(xié)同為重點，探索社會協(xié)商的實質(zhì)內(nèi)涵、實踐困境、方式方法、程序環(huán)節(jié)、平臺渠道和體制機制。

【關(guān)鍵詞】國家治理現(xiàn)代化 社會協(xié)商機制 研究

【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會提出，“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”。在黨的領(lǐng)導下，“以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”。推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，要求我們要不斷發(fā)揮黨領(lǐng)導的統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用。十八屆三中全會同時強調(diào)，要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商”①。

隨著社會轉(zhuǎn)型和改革的深入，社會矛盾與問題的復(fù)雜性和廣泛性凸顯，協(xié)商民主的內(nèi)涵逐步擴大。著眼于國家治理體系和能力現(xiàn)代化的要求，需要以國家與社會的良性互動、公民廣泛參與、社會有序協(xié)同為重點，探索社會協(xié)商的實質(zhì)內(nèi)涵、實踐困境、方式方法、程序環(huán)節(jié)、平臺渠道和體制機制。

社會協(xié)商及其功能

社會協(xié)商的概念。社會協(xié)商又稱之為社會協(xié)商對話。1987年，黨的十三大報告在政治體制改革部分曾經(jīng)提出，要建立社會協(xié)商對話制度，立足于正確處理和協(xié)調(diào)各種不同社會利益和矛盾，著眼于“這部分與那部分群眾具體利益和意見的溝通機會和渠道，以及重大情況讓人民知道、重大問題經(jīng)人民討論”②。同時指出必須使社會協(xié)商形成制度，并提出一系列初步構(gòu)想和原則意見。隨后，學界對社會協(xié)商對話的內(nèi)涵、原則、制度、機制進行了初步研究。然而縱觀學界對社會協(xié)商的研究發(fā)現(xiàn)，學界對于社會協(xié)商的界定主要還是從黨群關(guān)系出發(fā)，把社會協(xié)商界定為領(lǐng)導機關(guān)開放活動的提高，這部分與那部分群眾、政府與群眾之間的協(xié)商，達到上情下達、下情上達、彼此溝通、相互理解的目的③。這樣的界定本質(zhì)上并沒有錯，只是沒有明確社會協(xié)商的具體參與主體、協(xié)商層次、事項范圍以及協(xié)商渠道建設(shè)。同時，研究者缺乏自覺的公民意識和法治意識。

近年來，有學者開始從社會治理理論出發(fā)，提出從利益分配和社會和諧著眼，要深入開展社會協(xié)商，推動社會協(xié)商制度化建設(shè)，解決社會利益分配和矛盾問題④。所謂社會協(xié)商是指政府與公民或社會組織主體圍繞社會重大問題和群眾切身利益問題公開地進行積極對話、平等談判、交換意見，協(xié)調(diào)平衡各方利益、緩和社會矛盾、加強社會協(xié)作、達成社會共識。社會協(xié)商從社會治理理念出發(fā)，承認國家安全和社會穩(wěn)定不僅僅依賴政府這一主體的獨治，而是還要承認市場主體和社會組織主體對國家安全和社會穩(wěn)定的作用，發(fā)揮社會各方的共治功能。因此，其主體不能不包括社會組織。

社會協(xié)商不同于傳統(tǒng)協(xié)商的地方，就是社會組織作為協(xié)商主體的公益性。社會組織作為公民有序參與社會治理的平臺，對社會治理發(fā)揮著減壓器和緩沖閥的積極中介功能，需要發(fā)揮其公益性、志愿性、互惠性作用，整合社會資源，加強政府、企業(yè)和公眾的無障礙溝通互動，增強社會本身的自組織能力，促進社會和諧、社會公正、社會團結(jié)、社會信任。深入開展社會協(xié)商，是加強政府和社會互動，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

社會協(xié)商的功能。社會協(xié)商不僅從理論上完善了我國協(xié)商民主體系，擴展了協(xié)商民主渠道，而且在實踐上具有不可替代的社會功能。

第一，促進協(xié)商民主廣泛多層制度化。伴隨著當前社會轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變，社會組織逐漸發(fā)展壯大，成為社會公共領(lǐng)域的一支重要力量。社會組織能夠有效彌補政府和市場失靈，為公益發(fā)聲建言，為社會提供公共服務(wù)。社會協(xié)商能夠適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)變化和社會治理新形勢，承認社會組織參與協(xié)商的主體地位，擴大協(xié)商范圍、層次，拓展協(xié)商制度覆蓋面，增強協(xié)商制度整體性和層次感，提升協(xié)商制度的約束力和有效性，有利于現(xiàn)有協(xié)商民主制度進一步實現(xiàn)體系化。

第二，增強社會合作與社會團結(jié)。改革開放以來，利益、思想和階層分化趨勢一直存在，公民個體的獨立性、自主性、選擇性和訴求的多樣化多元化都有所增強。這不僅導致利益沖突事件頻發(fā)高發(fā)，人民內(nèi)部矛盾進一步復(fù)雜化，而且也弱化了社會自組織能力，導致社會團結(jié)與合作難以實現(xiàn)。社會協(xié)商能夠整合社會資源、平衡社會各階層利益、減少社會內(nèi)部摩擦損耗、降低社會治理運行成本、增強社會的柔性和彈力，有效推進社會合作與團結(jié)。

第三，提升決策的合法性與有效性。在社會轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳宗法自治走向社會法治，陌生人社會的公民逐漸通過各種社會組織參與政治，把作為公眾自治重要平臺的社會組織納入?yún)f(xié)商民主制度體系，顯然有利于提高決策民主化程度，提高政治參與的有序性，擴大決策的民意基礎(chǔ)，提升公共政策的合法性和有效性。

第四，展現(xiàn)制度包容性。中國特色社會主義制度仍然是一個開放的制度，不能固步自封。把社會協(xié)商納入?yún)f(xié)商民主制度體系予以規(guī)范化程序化，既能促進社會組織健康發(fā)展，同時又能減少其對社會的沖擊和負面作用。經(jīng)濟上承認多種所有制形式的合法存在展示了制度包容性，而政治上承認社會組織的合法主體地位，深入開展社會協(xié)商，更加充分地展現(xiàn)了中國特色社會主義的政治自信和制度包容。

社會協(xié)商面臨的困境

自1987年黨的十三大報告提出社會協(xié)商對話以來，社會協(xié)商民主還缺少實質(zhì)性進步。其原因固然與國內(nèi)外環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展形勢以及現(xiàn)有政治體制有關(guān)，但是最重要的還是以下幾個方面的原因：

思想觀念滯后。長期以來，人們的思想觀念長期滯后經(jīng)濟社會發(fā)展，不僅影響我們黨的執(zhí)政和政府行政，還形成了一些其他潛在的氛圍，影響社會協(xié)商的開展。近年來，這種思想雖然有所減弱，但并沒有完全消失。相當長時期內(nèi)，這種思想還很難消除。其一，從黨委政府層面來講，擔心社會組織的發(fā)展壯大會對社會穩(wěn)定甚至黨的領(lǐng)導形成挑戰(zhàn)或沖擊。其二，從社會層面來講，目前社會組織缺乏責任感和公信力的現(xiàn)狀使公眾擔心其難以承擔社會責任，也無法嚴格追究責任。與社會組織相比，公眾更愿意相信黨委政府。其三，從社會組織層面來說，一部分社會組織由于體制依附性較強已經(jīng)被完全體制化，另一部分則因體制發(fā)展空間有限處于民間灰色地帶，前者分享了權(quán)力但沒有盡到責任，后者則承擔了責任卻沒有分享到權(quán)力，同時缺乏規(guī)范約束和科學管理。

體制障礙較大。現(xiàn)行體制從以下幾個方面來說，不利于社會協(xié)商的開展。首先，社會組織本身的法律地位不明確，社會組織法遲遲沒有出臺，許多社會組織仍然還是民間自愿的非正式組織，處在灰色地帶。政法、統(tǒng)戰(zhàn)、政協(xié)、民政、文化與科技管理各部門監(jiān)管責任不明確，其活動范圍和方式、資金來源也缺乏規(guī)范。其次，現(xiàn)有協(xié)商民主體系不完善，政治性協(xié)商開展較多，社會協(xié)商開展太少。在政協(xié)和統(tǒng)戰(zhàn)部門看來，社會協(xié)商在傳統(tǒng)意義上往往意味著按照習俗成例“私了”或私自協(xié)商解決問題，沒有權(quán)威性，政府也很少鼓勵，造成社會協(xié)商與法治建設(shè)缺乏配套。再次，既有協(xié)商民主制度不太注重社會協(xié)商資政的有效性，往往注重走形式、重程序、講場面，而不注重實質(zhì)和效果，開展社會協(xié)商缺乏體制支撐和社會氛圍。最后，現(xiàn)有協(xié)商體制造成相當一部分社會組織依附性較強，未能發(fā)揮其積極作用。特別是由于體制化社會組織的領(lǐng)導者大都是人大代表或政協(xié)委員，他們實際上處于聽會而不是參會狀態(tài)，自身積極性主動性不強。

主體發(fā)育不足。一方面，體制支撐不足。中國傳統(tǒng)社會一向是熟人社會，以鄉(xiāng)紳宗法自治為主。在陌生人社會，鄉(xiāng)紳自治轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞣ㄖ?，其道德成本下降的同時而法治成本急劇上升。如果不重視社會組織的發(fā)育，很可能將導致社會進一步失序。各級黨委政府不注重給社會組織提供足夠發(fā)展空間，倡導橫向到底縱向到邊的大包大攬思維，管得太寬太具體，管得住不代表管得好。

另一方面，社會組織自身人才資源匱乏、管理不善。黨委、政府、人大、政協(xié)四個體制平臺幾乎囊括了中國社會絕大部分精英人才和優(yōu)質(zhì)資源，這就導致社會組織缺乏領(lǐng)導管理人才、缺少資金資源，一定程度上造成社會組織的“供血不足”，社會自組織能力下降。由于政治體制上的“雙軌制”，體制內(nèi)與體制外差別很大，這些精英人才和大量優(yōu)質(zhì)資源很大程度上并不向社會開放和流動。人才與資源長期的單向流動，使社會陷入失血、失序、無主和斷裂狀態(tài)。加之還有一部分社會組織管理不善，違背其公益性，揮霍了公眾的信任，造成公眾對社會組織的反感甚至排斥心理。這些都不利于社會組織的發(fā)育成熟、發(fā)展壯大。

平臺渠道缺失?，F(xiàn)行體制下，社會組織參與社會協(xié)商的平臺和渠道極為有限。這主要表現(xiàn)為以下幾個方面：首先，社會組織并無對口的黨委部門來管理，體制平臺缺乏。其意見和建議、呼聲與訴求，往往無從傳達。其次，在現(xiàn)有“黨管媒體”的管理原則下，許多社會組織很難在官方媒體中表達意見。只有官方的、體制化的社會組織才能受到重視。再次，社會組織的性質(zhì)如何界定以及參與社會協(xié)商的程序、地位、范圍缺乏法律規(guī)范，對此很難把握，導致地方政府不敢開展社會協(xié)商。第四，由于現(xiàn)行法律規(guī)定沒有區(qū)分政治性和一般性合法集會，對于公開集會一般從嚴掌握審批。因此，社會組織很難通過公開集體行動來表達意見。最后，因重大事項或重大決策臨時召集的聽證會、評估會，沒有把社會組織作為主體包括進來，導致民意代表已經(jīng)同意或贊同的事項遭公眾反對或抵制。

推進社會協(xié)商制度化的途徑

完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的政治協(xié)商制度，更好地體現(xiàn)人民意志，鞏固人民當家作主地位，不僅取決于國家治理體系的現(xiàn)代化，還取決于社會自組織能力的提升，以及國家與社會的有效溝通，良性互動。古人曾經(jīng)這樣強調(diào)社會組織有序的重要性，“聞有吏雖亂而有獨善之民，不聞有亂民而有獨治之吏”⑤。推進社會協(xié)商制度化一方面有利于對社會組織本身的規(guī)范，促使其發(fā)展壯大，從制度上增強社會自組織能力，同時也可以用制度來約束政府權(quán)力，加強政府與社會的互動溝通，推進政治、經(jīng)濟、社會與其他各方面的改革配套銜接，促使中國特色社會主義協(xié)商民主制度更加完善、成熟定型。

樹立有效政府、有序社會的共治理念?，F(xiàn)代政治發(fā)展以及社會治理理論研究表明，激發(fā)社會創(chuàng)新活力、實現(xiàn)有序政治參與，必須樹立“有效政府、有序社會”的現(xiàn)代理念。有效政府、有序社會共治理念的樹立需要提升公眾的思想文化和法治道德素養(yǎng)。政府帶頭轉(zhuǎn)變職能，轉(zhuǎn)變思想，有所為有所不為，加快社會組織的引導培育、發(fā)展壯大，鼓勵它們承擔社會責任。以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C，探索有效政府的制度配套、成效評估、效率提升辦法。成立社會組織黨工委，探索有中國特色的社會組織管理模式，加大體制內(nèi)外人才的互動交流，敢于從社會組織中吸收優(yōu)秀人才作為領(lǐng)導干部后備人選，同時也要把黨內(nèi)優(yōu)秀的干部放到社會組織中去歷練。把社會協(xié)商納入法治建設(shè)范疇，積極推動社會組織法立法，把社會組織納入?yún)f(xié)商民主體系，用共治共享、責任分擔的理念引導社會輿論，促使公眾有序地、熱情地參與協(xié)商，在全社會營造理性協(xié)商氛圍。

構(gòu)建有效的協(xié)商民主體系?，F(xiàn)有的協(xié)商民主制度雖然體現(xiàn)了人民當家作主的制度設(shè)計初衷，然而在實際執(zhí)行時，具體協(xié)商主體和事項范圍覆蓋都比較窄，同時缺乏層次性和體系性，制度體系很不完備，沒有達到實際目的。最明顯的是一些“裹攜民意”或“民意反復(fù)反彈”的事件不斷發(fā)生，沖擊著既有的協(xié)商民主制度。十八屆三中全會提出要構(gòu)建廣泛多層協(xié)商制度體系，必須增強協(xié)商民主制度的整體性、約束力和層次感。社會協(xié)商作為協(xié)商民主的重要內(nèi)容，其整體性、約束力和層次感也必須加強。整體性就是要使社會協(xié)商與其他協(xié)商互相銜接配套，增強協(xié)商制度連貫性協(xié)調(diào)性。約束力就是制定好社會協(xié)商制度以后，對相關(guān)協(xié)商民主制度執(zhí)行情況進行督促檢查，納入科學發(fā)展和績效考核，增強協(xié)商制度和協(xié)商結(jié)果對政府的約束力。層次感就是在國家機關(guān)、地方機關(guān)、基層單位和社會組織采取不同的協(xié)商方式、適應(yīng)各層次特點的協(xié)商辦法，把握好協(xié)商民主制度的原則性與靈活性。

重視培育社會協(xié)商主體。社會組織的培育和引導可以采取以下方式進行。首先，轉(zhuǎn)變和精簡政府職能，逐步剝離機關(guān)和事業(yè)單位的臨時聘用人員，對他們進行教育、培訓，使之具有承接政府職能和提供公共服務(wù)的良好能力。其次，轉(zhuǎn)正一批具有一定社會聲望、運行良好的社會組織，對他們進行分類評級，按照評估結(jié)果在一定期限內(nèi)進行資金支持或政策扶持。再次，做好公益性社會組織的性質(zhì)認定、資質(zhì)權(quán)限的規(guī)范，對合格社會組織實行一定的稅收減免政策，鼓勵公眾到社會公益組織就業(yè)。第四，完善社會組織培訓教育機制。在兩新組織內(nèi)成立黨團組織，納入培訓主渠道，加強其專業(yè)素養(yǎng)、法治思想、社會責任和奉獻精神教育。最后，積極引導官方媒體報道社會組織的社會影響和正面作用，提高社會組織的聲望。

打通法制化、制度化渠道。社會協(xié)商目前最大的困難還在于社會組織的身份不被認可，其存在不尷不尬，同時缺乏參與協(xié)商渠道。要打通社會協(xié)商的法制化制度化渠道，目前應(yīng)繼續(xù)做好以下工作：首先，積極推動社會組織法立法，使社會組織的法律地位得到承認。其次，探索在黨的委員會成立社會組織黨工委，把社會組織中黨員團員的管理教育抓起來。再次，發(fā)揮政協(xié)的重要渠道作用，使社會組織作為一個界別能夠納入到統(tǒng)一戰(zhàn)線范疇。最后，重視社會組織在紙質(zhì)媒體、廣播電視以及互聯(lián)網(wǎng)等具體協(xié)商渠道中的建言獻策、互動溝通作用，搭建多種渠道平臺，降低協(xié)商成本，提高協(xié)商效率，方便社會組織參與協(xié)商。

（作者單位：北京聯(lián)合大學基礎(chǔ)部）

【注釋】

①中共中央編寫組：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第11頁。

②中共中央編寫組：《沿著有中國特色的社會主義道路前進（黨的十三大報告）》，北京：人民出版社，1987年。

③時鑒：“社會協(xié)商對話制度—社會主義民主原則的擴展”，《理論學刊》，1989年第4期，第22頁。

④王中汝：“利益分配、社會協(xié)商與和諧社會”，《中共福建省委黨校學報》，2007年第10期，第40頁。

⑤韓非子：《韓非子外儲說下》，北京：藍天出版社，2010年，第3頁。

責編/王坤娜