淺析戶籍制度改革與新型城鎮(zhèn)化

作者簡介：孫起（1988-），重慶交通大學(xué)碩士研究生，技術(shù)經(jīng)濟(jì)及管理專業(yè)，研究方向：可持續(xù)建設(shè)。

摘 要：持續(xù)半個多世紀(jì)的城鄉(xiāng)二元制戶籍結(jié)構(gòu)迎來破冰之旅，戶籍改革相關(guān)的多項制度改革將順勢推進(jìn)，而配套改革的推進(jìn)力度將直接影響到新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化過程中的重要一環(huán)，借助戶籍制度改革的契機(jī)，將極大的解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口及其他城鎮(zhèn)常住人口落戶城鎮(zhèn)困難的問題，有效改變農(nóng)民“城市工作、鄉(xiāng)村生活”的現(xiàn)象。本文從新型城鎮(zhèn)化中人口城鎮(zhèn)化的角度出發(fā)，結(jié)合戶籍制度改革的基本要點，淺析戶籍制度改革在推動新型城鎮(zhèn)化中的作用。

關(guān)鍵詞：戶籍制度改革；新型城鎮(zhèn)化；人口城鎮(zhèn)化

一、 引言

2014年7月30日，國務(wù)院印發(fā)并公布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），標(biāo)志著十八屆三中全會部署全面深化改革以來，全國性的全面戶籍制度改革取得重大突破，持續(xù)長達(dá)半個多世紀(jì)的城鄉(xiāng)二元制戶籍結(jié)構(gòu)迎來破冰之旅。《意見》提出進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，有效解決戶口遷移中的重點問題。人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的重要一環(huán)，借助戶籍制度改革的進(jìn)程，將有力地打破長期以來束縛農(nóng)民流動、阻礙城鎮(zhèn)落戶的制度壁壘，迎來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新突破。

二、 我國人口城鎮(zhèn)化的存在問題

“人口城鎮(zhèn)化”通常是指人口向城鎮(zhèn)集中或是鄉(xiāng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)變，在這一過程中，鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，城鎮(zhèn)人口比重不斷上升。反映人口城鎮(zhèn)化的指標(biāo)，是城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘陌俜直取０俜直雀叩鸵虺青l(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)而有所區(qū)別。根據(jù)我國現(xiàn)行人口城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計方法，是以全國第六次人口普查的城鎮(zhèn)化率為基礎(chǔ)，通過調(diào)查抽樣獲得每年人口與城鎮(zhèn)化的數(shù)據(jù)，從而進(jìn)行推算得出結(jié)果。但是，根據(jù)中國社會科學(xué)院2013年發(fā)布的《城市藍(lán)皮書》，當(dāng)前中國真實的完全城鎮(zhèn)化率僅為42.2%，與國家統(tǒng)計局發(fā)布的常住人口城鎮(zhèn)化率相比要低10.4個百分點，這部分差距是由長期居住于城鎮(zhèn)、卻沒有城鎮(zhèn)戶籍的流動居民造成的[1]。正是由于這種城鄉(xiāng)二元戶籍結(jié)構(gòu)的影響，我國人口城鎮(zhèn)化的過程中出現(xiàn)了一系列問題。

（一）人口城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)低于土地城鎮(zhèn)化，失地農(nóng)民數(shù)量激增。數(shù)據(jù)顯示，自1990年至2011年的21年當(dāng)中，城市建設(shè)用地面積以及城市建成面積都迅速增長，而相應(yīng)的人口城鎮(zhèn)化水平卻并未有所提高。全國城市建成區(qū)的面積增長達(dá)到239%，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大261%，而人口城鎮(zhèn)化率僅僅增加了94%，空間擴(kuò)張速度與人口城鎮(zhèn)化增長速度的比值達(dá)到了驚人的2.54倍。根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)，城市用地增長率與城市人口增長率的合理比值約為1—1.12，而我國數(shù)據(jù)顯然已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超標(biāo)。部分地方政府打著“響應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程”的旗號，盲目擴(kuò)大城市框架，濫占耕地，擴(kuò)大城鎮(zhèn)面積，在“經(jīng)營城市”的理念之下，只求土地增值獲取收益，助長了不合理拆遷的行為。這一過程中，失地農(nóng)民不斷增多而地方政府的后續(xù)保障卻未能跟進(jìn)，為社會穩(wěn)定造成極大隱患；同時，農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶制度遲遲難以推進(jìn)，失地農(nóng)民有利于城市與農(nóng)村之間，難以安定下來。

（二）“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象明顯，戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率。研究表明，全國80%以上的地級以上城市存在不同程度的半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，且高常住人口城鎮(zhèn)化往往伴隨高半城鎮(zhèn)化和低戶籍人口城鎮(zhèn)化[2]。雖然近些年來我國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，但城鎮(zhèn)化的品質(zhì)卻尚顯不足。農(nóng)民工盡管在城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計中被計入城鎮(zhèn)人口，但并未得到內(nèi)部化以成為特定城鎮(zhèn)人口。研究數(shù)據(jù)顯示，目前僅1.7%農(nóng)民工在城鎮(zhèn)得以落戶，戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低了近20百分點。這部分“城鎮(zhèn)人口”流動性大，缺乏穩(wěn)定性，轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)難度及融入過程阻力都比較大，進(jìn)而導(dǎo)致一系列社會問題，如留守老幼婦孺問題、民工潮問題、城鄉(xiāng)兩棲人口問題等，這也形成了我國城鎮(zhèn)化過程中最尷尬且影響極其廣泛的家庭分離狀況。

（三）“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出，市民“有名無分”，地位不平等。受長期以來經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心導(dǎo)向的影響，長期以來，城鎮(zhèn)化都片面強(qiáng)調(diào)土地城鎮(zhèn)化，忽視人口城鎮(zhèn)化的建設(shè)[3]。除了前文所述的城鎮(zhèn)居民戶籍改革始終懸而未決的根本問題，由此還引發(fā)了一系列城市居民及農(nóng)民工之間待遇不平等、差距明顯的問題。大量農(nóng)民工盡管生活在城市，但是由于沒有城市戶口，長期被排斥在城鎮(zhèn)化建設(shè)成果之外。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的長期存在還造成新轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)人口不能享受與本地居民同等的市民待遇。根據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心在廣東的調(diào)查顯示：在就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障、保障性住房等5大類17項福利及公共服務(wù)方面，本地居民全部可以享受，相應(yīng)的外來人口卻有多達(dá)10項為“不可享受”，另外，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)自有住房擁有率僅為0.7%，可謂是“游離于城市邊緣的弱勢群體”。

三、 戶籍制度改革為新型城鎮(zhèn)化帶來契機(jī)

綜上分析，長期困擾新型城鎮(zhèn)化的一大問題就是人口城鎮(zhèn)化遲遲難以推進(jìn)，而長期的城鄉(xiāng)二元戶籍制度卻是人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的一大阻滯要素。因此，以《意見》發(fā)布為契機(jī)的戶籍制度改革將從根本上化解人口城鎮(zhèn)化過程中的一系列難題，打通堵塞在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移道路上的大石，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來前所未有的契機(jī)。

（一） 戶籍制度改革緩解人口在城鎮(zhèn)落戶的阻力。依據(jù)《意見》的要求，努力實現(xiàn)在2020年時使1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口能夠落戶城鎮(zhèn)是本次戶籍制度改革的重要目標(biāo)?！兑庖姟诽岢霾煌?guī)模城鎮(zhèn)戶口遷移的不同政策，諸如北京、上海、廣州等大都市，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，就業(yè)機(jī)會多，對外來人口有強(qiáng)烈的吸引力，但是卻嚴(yán)格限制外來人口在本地落戶；部分東部發(fā)達(dá)小城鎮(zhèn)借助自身資源稟賦在近些年來也發(fā)展迅速，吸引了大量的外地前來就業(yè)人口，但是本地戶籍人口卻寥寥無幾，外來人口難以獲得本地戶籍?！兑庖姟芬笕娣砰_建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，包括本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，都可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇＿@不但對于吸納以農(nóng)民工為主的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響，也從根本上解決了外來人口落戶難的問題。

（二） 戶籍制度改革使得外來人口與本地人口平等享有權(quán)利。通過建立居住證制度，公民離開常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上的，即可在居住地申領(lǐng)居住證。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利；以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊慕逃?、就業(yè)、住房、社會福利等權(quán)利，其子女也可平等地享受教育權(quán)利。

四、 結(jié)語

以《意見》為核心的戶籍制度改革是一項重大改革，其全面性、徹底性、廣泛性是歷次戶籍改革所未有的。首先，這是一個總體改革，其直接推動力是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；其次，戶籍制度打破了新型城鎮(zhèn)化長期面臨的城鎮(zhèn)落戶難的問題，同樣為新型城鎮(zhèn)化形成強(qiáng)有力的推動；最后，這是一項綜合配套改革，涉及到醫(yī)療、住房、教育等多方面，整體配套都需要配合推進(jìn)。因此，本次戶籍制度改革不僅是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要舉措，也將直接關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的成功與否。貫徹落實《意見》的內(nèi)容，將有效檢驗戶籍制度改革對于新型城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用。

（作者單位：重慶交通大學(xué)）

參考文獻(xiàn)

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[3] 李玉明 陳建平.人的城鎮(zhèn)化：我國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的新思路[J].常州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014-15（1）：34-38.