對后擴招時代地方院校教師人事代理制度的探討

蔡華健

(南京曉莊學院 教務處， 江蘇 南京 211171)

我國高校實行教師人事代理制度始于20世紀90年代末。高校教師人事代理制度適應了高等教育發(fā)展趨勢和市場經(jīng)濟要求，符合市場經(jīng)濟下高等教育師資隊伍建設“人才資源社會化、人才配置市場化、人事機構扁平化、人才管理外包化”的趨勢[1]，剝離了人才“所有權”和“使用權”，變“單位人”為“社會人”。在1999—2008年內(nèi)地高等教育擴招的“黃金十年”中，人事代理制度對滿足高校師資隊伍建設和發(fā)展需求，推進高校人事制度改革和人事管理模式革新起到了積極作用。但隨著事業(yè)單位改革的深入推進，高校教師人事代理制度在實際運作中面臨不少現(xiàn)實問題，甚至陷入進退兩難的境地。尤其是后擴招時代的持續(xù)，內(nèi)地民辦院校和部分缺乏專業(yè)特色與市場競爭力的地方本科院校生存環(huán)境趨于嚴峻，生源的持續(xù)萎縮不可避免地沖擊地方院校教師人事代理制度的政策抉擇和具體實施。

一、后擴招時代地方院校教師人事代理制度面臨的困境

(一)“后擴招時代”的界定

迄今為止，對“后擴招時代”這一提法學界尚未有權威闡述。從1999年高校擴招以來歷年高考生源規(guī)?？?，全國高考人數(shù)在2008年達到歷史最高峰的1 050萬后持續(xù)快速下降，到2013年全國高考報名人數(shù)減少到915萬，各省(區(qū))、直轄市錄取率普遍超過80%，少數(shù)省份甚至超過90%。與此同時，內(nèi)地地方普通高校數(shù)量從1999年的823所，上升至2008年的1 514所[2]。從1999年到2011年4月，全國新建本科院校數(shù)量達291所[3]。顯而易見，以往建立在生源基礎上的高等教育粗放型發(fā)展模式已無法持續(xù)。

有學者通過梳理1995—2008年小學生入學人數(shù)，發(fā)現(xiàn)內(nèi)地小學入學人數(shù)大幅下降的時間區(qū)間為“1998—2006 年共8 年”，從而推斷“中國高考人數(shù)持續(xù)下降也至少有8 年”?？紤]到在經(jīng)過中等教育環(huán)節(jié)后，受教育群體的分流狀況會進一步加劇，高考應屆考生報考率的提升空間已經(jīng)非常有限，因此可以認為，“‘后擴招時代’是長期的計劃生育政策和內(nèi)地人口結構轉型以及高校大擴招后遺癥的綜合作用”[4]。同時，內(nèi)地高等教育質量滑坡和持續(xù)多年的大學生就業(yè)難問題，使得高考棄考率不斷攀升。據(jù)統(tǒng)計，2009年至2012年內(nèi)地應屆高中畢業(yè)生放棄高考的人數(shù)累計超過300萬，接近4年報考總人數(shù)的一成[5]。而隨著高等教育全球化的深入，內(nèi)地高度壟斷的高等教育體系遭遇國外和國內(nèi)港、澳、臺地區(qū)優(yōu)質教育資源的競爭，大量生源外流，且留學潮還在向中等教育延伸，這將進一步加劇今后內(nèi)地高校生源危機。

據(jù)此，筆者將“后擴招時代”粗略界定為：基于中國社會長期的計劃生育政策和內(nèi)地人口結構急劇轉型，以及教育消費群體對高等教育選擇日趨多元化的綜合作用，而出現(xiàn)的內(nèi)地高等教育學位總體上日趨供過于求的特定歷史階段。

(二)后擴招時代地方院校教師人事代理制度面臨的主要困境

1.人事代理制度建設落后于現(xiàn)行勞動法規(guī)

1999—2000年，國家教育部、人事部等相關部門先后頒布的《關于當前深化高等學校人事分配制度改革的若干意見》(教人[1999]16號)和《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》(人發(fā)[2000]59號)提出：要“全面推行聘用制，建立符合高校辦學規(guī)律、充滿生機與活力的用人制度”。正處于高歌猛進擴招浪潮中的全國各大高校由此普遍推行人事代理制度，代理對象首先在新進人員中試行。經(jīng)過十多年發(fā)展，目前高校教師人事代理人員數(shù)量很多，既有一線專任教師，也有教輔人員。與此同時，我國于2008年開始實行的新《勞動合同法》明確規(guī)定：“工作滿十年，或連續(xù)訂立二次固定期限勞動合同，且勞動者自己不提出反對意見的, 則應當訂立無固定期限合同?！比绻咝栏駡?zhí)行新《勞動合同法》，就需要將與勞動者簽訂的聘用合同期限由“固定期限”轉為“無固定期限”，但這又與高校實行人事代理制度的初衷相背離。在地方院校編制幾乎不可能增加的背景下，“無固定期限”合同用工一定程度上反而增加了地方院校對人事代理師資隊伍的管理難度。

有學者認為，為解決這一矛盾高校在人才聘用過程中極有可能采取變通做法：繼續(xù)與符合簽訂“無固定期限”合同的人事代理人員簽訂“固定期限”合同，在人事代理人員工作滿十年(或第二次聘期合同到期前)，辭退部分將有資格轉為“無固定期限聘用”的人事代理人員；或將人員身份由人事代理轉為人才派遣，讓其與當?shù)厝瞬排汕补竞炗唲趧雍贤?，再“勞務派遣”到高校就職，高校不再與人員直接訂立勞動合同[6]。這一做法的隱患主要在于，高校人事代理人員的文化層次和法律維權意識較高，對法律條文的解讀能力強，一旦出現(xiàn)勞動合同糾紛會對高校人事工作和高校聲譽產(chǎn)生不良影響，不利于高校人事管理工作的有序開展和人事代理師資隊伍的穩(wěn)定。

2.高校人事代理制度運行成本增加

高校人事代理制度的初衷是通過建立靈活的用人機制，降低人事管理成本，減輕高校在員工工資、福利、社保等方面的負擔。但后擴招時代高校在人事代理制度上的運作成本并未減少，甚至反而增加了。究其原因主要在于：(1)高校屬于成本遞增機構，但其辦學經(jīng)費來源有限、渠道單一，按照現(xiàn)行的教育投入和管理體制，地方院校經(jīng)費主要依賴地方政府籌措。地方政府財政通常優(yōu)先保障義務教育，地方院校在獲得地方財政支持上并不具有優(yōu)先性。目前，各地政府在教師工資待遇上只對編制內(nèi)人員予以撥付，而人事代理人員的工資、福利、社保均需要高校自行籌措解決，這類人員的相關費用成為很多地方院校財政的一大包袱；(2)目前，地方政府對高校財政撥款基數(shù)往往依據(jù)高校在校生規(guī)模。后擴招時代地方院校生源趨于萎縮，如果政府財政撥款減少，部分招生困難的高校將難以維持現(xiàn)有人員、設備的運行成本；(3)很多地方普通公辦本科院校學生每年學費依據(jù)2000年前后制定的標準執(zhí)行，基本維持在4 600元左右(藝術類專業(yè)除外)。隨著通貨膨脹和勞動力成本上升，后擴招時代高校在校生規(guī)模持續(xù)下降，拉大了高校辦學成本和辦學資金的鴻溝，客觀上進一步凸顯高校維持人事代理制度運行的成本偏高。

3.人事代理人員職后發(fā)展空間狹窄

目前，我國事業(yè)單位人事制度改革采取“增量改革路徑”和“雙軌制政策”[7]，即通常所說的“老人老辦法，新人新辦法”，這一過程是漫長而緩慢的。在雙軌制下，人事代理人員的職后發(fā)展空間受到高校內(nèi)部各種政策的潛在制約，很多人事代理人員的職業(yè)歸屬感和身份認同感普遍低于編制內(nèi)教師。

通常來說，人事代理人員的職后發(fā)展主要涉及職稱晉級、職務晉升、專業(yè)培養(yǎng)三大模塊。目前，很多地方院校人事代理人員的工齡大多在12年以內(nèi)，很多人員的職稱和行政職務處于初級或未定級階段。高校在專任教師系列、研究員系列、輔導員系列等職稱系列的職數(shù)均有限制，當面臨某一系列職數(shù)所剩不多時，地方院校往往會將名額傾向于編制內(nèi)教師，或對人事代理人員職稱予以“評而不聘”，即不兌現(xiàn)相應待遇。在行政職務上，鑒于代理人員的聘用制身份，高校在培養(yǎng)和選拔干部時也更側重于編制內(nèi)人員。專業(yè)培養(yǎng)則是高校在人事代理人員職后發(fā)展中最為兩難的問題。一方面，高校需要培養(yǎng)一批具有深厚專業(yè)素養(yǎng)和教學、科研、管理能力突出的年輕教師隊伍；另一方面，后擴招時代的高校競爭越來越呈現(xiàn)出“以專業(yè)和學科建設為重點，人才隊伍為核心”的特征。用有限的辦學資源不遺余力地引進以博士、教授為代表的高層次人才，是高校在后擴招時代強化師資隊伍建設的普遍做法。相反，由于人事代理人員的合同用工性質，代理人員進一步接受全日制研究生教育勢必涉及檔案轉移、脫產(chǎn)學習與崗位工作沖突等現(xiàn)實問題。更為主要的是，高校為人事代理人員專業(yè)發(fā)展提供物質、政策保障，既不能快速實現(xiàn)擴大專業(yè)師資中高層次人才比例的發(fā)展目標，又要承擔所培養(yǎng)的代理人員后期出現(xiàn)跳槽的風險。因此，很多地方院校對人事代理人員以提升學歷為核心的專業(yè)發(fā)展訴求較少予以回應。

4.人事代理人員職業(yè)穩(wěn)定狀況堪憂

近年來，隨著本科生就業(yè)壓力持續(xù)增大，越來越多的地方院校采取“大類招生”模式，實施開放選課制度、專業(yè)分流制度，一些就業(yè)率低、市場需求量少的專業(yè)停止招生，一些寄生于母體的二級民辦學院停辦。這其中包括人事代理人員在內(nèi)的富余師資如何分流問題，成為高校的一大現(xiàn)實壓力。此外，后擴招時代生源問題開始倒逼地方院校壓縮辦學成本，縮減人事代理人員數(shù)量。在過去十余年間靠擴招發(fā)展起來的部分地方院校，由于師資力量薄弱、品牌效應差、專業(yè)不適應市場，今后仍有面臨再次合并、轉型的可能。而高校的合并重組必然要對職能重疊的部門、專業(yè)重復的二級教學單位進行整合，對富余師資進行分流和轉崗。在高校人事制度改革步履緩慢、編制內(nèi)成員能進不能出的現(xiàn)狀下，地方院校裁減人員的首選便是人事代理人員。這容易讓代理人員對高校缺少歸屬感，心理壓力大，職業(yè)倦怠感強烈，人員職業(yè)穩(wěn)定感差。

二、發(fā)達國家教師聘任制的基本特點

(一)教師招聘高度公開是共性

“公開性”是發(fā)達國家在高校教師聘任制中的一大共性。在美、英、法、德等發(fā)達國家，高校在招聘教師時會向其他院校及相關專業(yè)學會發(fā)出征求信，還會在全國性專業(yè)報刊上刊登招聘廣告，面向全社會廣泛篩選[8]，這與內(nèi)地一些重點高校在海內(nèi)外以“公推公選”方式選聘領導干部的做法類似。例如，美國的州立大學、私立大學在聘請教師時都要在全國刊登廣告公開招聘，大學教師實質上都是與大學理事會簽訂聘用合同的被聘用者；英國的大學在法律地位上基本都是獨立法人機構，其對教授的聘任全部實行公開招聘，由選任委員會推薦，理事會任命；德國在《高等教育大綱法》中規(guī)定，對教授、助理教授、教師的招聘實行公開招聘制度，并有明確程序要求和規(guī)則；加拿大高校通常先在全國公布招聘條件，再以候選人舉行公開講座等形式對應聘人員進行考核；法國是中央集權的市場經(jīng)濟國家，大學基本上屬于國立性質，教師是公務員身份，這與我國情況更為相似，但其教授、副教授作為國家公務員，均通過公開招聘產(chǎn)生。

總體而言，雖然發(fā)達國家在公開招聘的對象、范圍和形式上存在不同，但公開招聘作為一個被普遍認可和執(zhí)行的人才準入制度，體現(xiàn)出了就業(yè)機會均等原則和社會公正原則。通過面向全社會乃至全世界的廣泛招聘、公開選拔和公平競爭，高校能夠挑選出符合自身建設目標和發(fā)展需求的人才，同時也在一定程度上避免了師資隊伍學緣結構“近親繁殖”的弊端，促進各類高校之間、高校與社會機構之間人員正常流通，對調(diào)動人才積極性，實現(xiàn)人才自身價值，激發(fā)高校辦學活力有顯著作用。

(二)教授終身在職制和合同短期聘用制相結合是特色

分析發(fā)達國家教師聘任制度，可以發(fā)現(xiàn)這些國家普遍采用“教授終身在職制”和“合同短期聘用制”結合的特殊模式，具體特點如表1所示。

所謂“教授終身在職制”，即這些高校為確保高水平的教學、科研工作的延續(xù)性和穩(wěn)定性，留住專業(yè)領域的精英而設置的崗位，面向功勛卓著、能力出眾、在行業(yè)內(nèi)有較高認可度和權威的優(yōu)秀師資；所謂“合同短期聘用制”，即高校教師的工作崗位有明確聘期，聘期屆滿考核后依據(jù)雙方簽訂的聘用協(xié)議中相關條款，在平等自愿前提下決定是否續(xù)聘。此外，有的高校還采取了更為嚴格的“非升即走制”，即合同短期聘用制的教師若在規(guī)定期限內(nèi)未能晉升，聘期滿后則自動解聘，從而形成競爭和淘汰機制。

無論是終身制聘用還是合同制短期聘用，均在發(fā)達國家高校中得以并存且發(fā)展迅速，充分體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的開放、競爭和多元性。從這些國家的實踐看，短期聘用制下的高校教師和兼職教師主要是新進教師、低層次人員和教學輔助人員，無法作為高校穩(wěn)定的師資隊伍理想成員。終身在職制模式(長期聘任或無限期聘任)則面向那些在國內(nèi)外專業(yè)領域具有出色的教學、科研業(yè)績的專業(yè)、學科和學術帶頭人，保證了大學教授的學術地位和社會地位，使其免去了后顧之憂，穩(wěn)定在師資隊伍中并成為核心力量，進而促進高校專業(yè)和學科建設，吸引更多優(yōu)秀人才，提升高校社會聲譽。

表1 主要發(fā)達國家高校教師聘任特點比較[1]

(三)高校教師全員聘用是主流

發(fā)達國家普遍將高等教育作為公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品對待，其教師管理體制可以分為公務員管理體制和非公務員管理體制。但無論是在中央集權度較高的國家(如法、德等國)，還是在聯(lián)邦制國家(如美、英等國)，高校教師都以聘用模式進入并存在于高校中。

發(fā)達國家高校教師實行全員聘用，根源在于其市場經(jīng)濟的發(fā)展與完善，體現(xiàn)的是“市場價值取向”。在完善的市場經(jīng)濟體制下，高校與人才雙方都擁有充分的自主權。完善的法律體系又確保了供需雙方在相關制度框架內(nèi)擁有足夠的選擇空間?！白灾髯栽浮㈦p向選擇、公平交易”成為人事代理制度運作的基石，確保了勞資雙方的自主權，避免了近親繁殖?？梢哉f，全員聘用是發(fā)達國家教師聘任的主流，是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然，也是高等教育發(fā)展的內(nèi)在要求。

三、啟示與探討

發(fā)達國家高等教育管理和教師聘任制度基于新公共管理理念，趨勢是不斷增強公立高校自主性和公共性。人事代理制度是我國特有的一項人事制度，要推進高校人事制度深入改革，就離不開政府賦予高校更寬泛的用人自主權?？偨Y發(fā)達國家高校教師聘任制的基本特征和成功經(jīng)驗，結合后擴招時代內(nèi)地地方院校人事代理制度面臨的主要困境，可以得出以下幾點啟示：

(一)堅持全員聘用，嘗試分類聘任

從全球高等教育現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢看，高校師資隊伍的良性發(fā)展建立在以教師聘用制為基本特征的人事制度上。高校全員聘用制適應了市場經(jīng)濟條件下“資本逐利”的特性，通過人才和高校雙向選擇、公平交易、合同管理的模式，優(yōu)化人才資源配置。我國要建構更加適應市場經(jīng)濟發(fā)展的高等教育管理體系，打破高校人事管理中的桎梏，切實推行全員聘用制是根本途徑，也是徹底解決高校人事代理制度困境的頂層制度設計。而人事代理制度可以作為高校全員聘用制的先行試驗，在具體實施中根據(jù)面向人事代理人員設置的不同崗位的具體崗位職責和業(yè)務特點，與代理人員簽訂相應合同，嘗試建立分類聘用模式，合理規(guī)劃和設計好專任教師崗、行政管理崗、教輔崗、輔導員崗、工勤崗的分類聘任標準體系，明晰不同崗位的聘期任務和目標。

(二)尊重高教規(guī)律，積極分段推進

發(fā)達國家實行市場經(jīng)濟制度已經(jīng)有數(shù)百年歷史，其傳統(tǒng)文化和社會政治經(jīng)濟體制與我國有很大不同。作為典型的公共部門，高校人事制度改革固然應回應市場經(jīng)濟的挑戰(zhàn)，但高校不同于企業(yè)，教師不同于企業(yè)雇員，高校人才市場不應是完全充分競爭的市場機制，不能以完全市場化的功利原則和競爭機制指導高校人事制度改革[9]。因而高校內(nèi)部人才市場應遵循“有限競爭、有序流動、適度開放、相對穩(wěn)定”的特點[10]。在改革進入攻堅期和深入?yún)^(qū)的當下，以全員聘用制為目標的高校人事制度改革只能在明確改革方向和制定改革進程表的前提下，采取“新人新辦法、老人老辦法”的方式，以時間換取制度改革的空間。在過渡階段采取“雙軌制”：一是采取多樣化的聘用制度，通過以人事代理制度為代表的編外合同用工模式突破當前事業(yè)單位編制的束縛，滿足高校師資隊伍建設的基本需求；二是對高校編內(nèi)人員也實行“雙軌制”，以嚴格的崗位聘任制和評價體系管理新進師資隊伍，架構教師隊伍人才雙向流動機制；三是要依據(jù)地方院校人力資源建設目標，通過聘期考核和民主測評等途徑，在綜合崗位需求和人員工作績效、貢獻的前提下打通流通渠道，讓部分優(yōu)秀的人事代理人員獲得進入事業(yè)編制的希望和機會。同時，對確實無法入編但符合簽訂“無固定期限”合同的代理人員，嚴格按照相關勞動法律規(guī)定簽訂勞動合同，盡最大努力穩(wěn)定、發(fā)展好存量師資。

(三)強化崗位管理，嚴格聘期考核

崗位管理是發(fā)達國家高校教師聘期管理的前提和基礎。對后擴招時代地方高校人事代理制度而言，科學規(guī)劃師資需求，合理設置教師崗位，是師資隊伍建設的保障。“科學規(guī)劃，合理設崗”，既要從人力資源管理角度出發(fā)，結合學校發(fā)展方向、專業(yè)建設目標和社會需求，對師資隊伍和職位進行統(tǒng)計、分析、規(guī)劃，確定教學院(系)、管理部門中各種工作崗位的數(shù)量，按照學科、專業(yè)、結構、學緣相互融合的路徑建立教學、科研、管理等關鍵崗位的職責制度和考核辦法。同時，也要從經(jīng)濟學角度以“精干高效”原則設置人事代理人員的崗位，不宜貪大求全。此外，高校人事代理制度還要解決如何界定聘用期限以及到期后如何考核評定的問題。參照發(fā)達國家高校教師任期考核模式，高校人事代理制度必須進一步圍繞以深化任期考核制為著力點的制度革新與完善，逐步實現(xiàn)符合高等教育發(fā)展需求的人才資源績效管理。

(四)豐富制度內(nèi)涵，加快社保建設

人事代理制度是一項新興的、我國獨有的人事制度。目前，包括用人單位在內(nèi)的各界對人事代理制度的研究和認識遠遠落后于制度的實際運用，導致制度建設和配套政策跟不上發(fā)展趨勢，亟待各界加快對制度的深入研究和完善，豐富人事代理制度的內(nèi)涵。同時，由于我國醫(yī)療、養(yǎng)老等社保方面的“雙軌制”，使得當前很多高校人事代理人員的福利待遇與編制內(nèi)人員有很大落差，這刺激著人事代理人員始終存在強烈的“入編”意愿。而發(fā)達國家高校順利實現(xiàn)全員聘用制度，離不開其完善的社會保障制度。因此，在后擴招時代，只有建構起一道牢固的社?！鞍踩W(wǎng)”，解除人事代理人員的后顧之憂，將人事代理制度真正建設為保障高校和教師之間制定公平契約的基石，才能提高人員的工作積極性，使其成為推動教育教學的生力軍，促進高?？沙掷m(xù)發(fā)展。

(五)重視人本價值，注重人才強校

教師聘用與培養(yǎng)相結合是發(fā)達國家高校教師管理中的一大亮點。相比而言，后擴招時代我國地方院校師資隊伍呈現(xiàn)出兩個顯著特點：一是年輕教師數(shù)量很多；二是人事代理身份的教師占了較大比例。尤其是人事代理人員學歷起點較低(以本科、碩士學歷為主)，從事高等教育教學和管理的經(jīng)驗較少，對自身職業(yè)發(fā)展普遍有著強烈的進取意識和危機感，使其更迫切需要用人單位的關注、肯定和培養(yǎng)。但當前內(nèi)地很多地方院校依然缺乏一套同人員聘用相結合、具有可操作性的人事代理人員進修培養(yǎng)政策。在對人事代理人員的管理過程中，地方院校需要將工作重心從人事代理人員的聘用、考核，轉移到人事代理師資隊伍建設和人才發(fā)展上來；將純粹的人事管理變?yōu)椤耙匀藶楸尽钡母诵曰娜鹿ぷ?；將人事代理人員的專業(yè)發(fā)展納入到師資隊伍建設體系中。同時，針對人事代理人員需求特點，在教學、科研上為他們提供條件和機會；統(tǒng)籌規(guī)劃、分批次選拔有潛力的人事代理人員進修深造，盡可能創(chuàng)造條件為人事代理人員職業(yè)再發(fā)展提供條件，使人才和智力資源成為后擴招時代地方院校發(fā)展的最強引擎。

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