論新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中政府行為與制度創(chuàng)新

蔡清清

摘 要：隨著改革開放的深入發(fā)展，中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等形態(tài)發(fā)生了日益深刻的變化。城市作為人類文明的結(jié)晶，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是改革開放的重要產(chǎn)物和成果，同時(shí)也是政府行為和制度創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。十八大進(jìn)一步明確中國(guó)要走新型城鎮(zhèn)化道路，不同于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，對(duì)于政府的行為以及制度創(chuàng)新提出了新的要求。本文主要從新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、政府行為的科學(xué)定位以及與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中相關(guān)體制和制度創(chuàng)新等加以論述，并且對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中政府行為和制度創(chuàng)新提出具有建設(shè)性的建議和意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；政府行為；制度創(chuàng)新

1.前言

黨的十八大報(bào)告指出，“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！笨梢?jiàn)，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向已經(jīng)指明。^[1]以新型城鎮(zhèn)化為“切入點(diǎn)”，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速穩(wěn)定增長(zhǎng)和社會(huì)和諧進(jìn)步，已經(jīng)成為一種必經(jīng)途徑和重要方法。因此，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大，是我們必須要堅(jiān)定不移堅(jiān)持的發(fā)展模式，這就要求政府作為這一發(fā)展模式的推行主體承擔(dān)了更多的責(zé)任，必須明確自己的職責(zé)和目標(biāo)，并且積極推動(dòng)相關(guān)體制和機(jī)制的創(chuàng)新，為新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)掃除障礙，提供良好的環(huán)境和制度政策保障。

2.新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及意義

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)最近反復(fù)提出，城鎮(zhèn)化是我們未來(lái)最大的需求來(lái)源，以及未來(lái)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的動(dòng)力所在。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以及未來(lái)的經(jīng)濟(jì)部署中都將強(qiáng)調(diào)加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，探討新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和意義的必要性就更加突顯，是我們更好的推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。

2.1新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是以政府為主導(dǎo)，以工業(yè)化為推動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變、社會(huì)文明向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)化的過(guò)程。其主要涉及人口的城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化、社會(huì)的文明化和城鎮(zhèn)規(guī)模及數(shù)量的擴(kuò)大化。^[2]與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相對(duì)而言，新型城鎮(zhèn)化拋棄了舊的以政府為主導(dǎo)，片面的追求經(jīng)濟(jì)GDP的增長(zhǎng)和城市規(guī)模的擴(kuò)大，而不考慮整體的全面的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化著眼于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代化、科學(xué)化和合理化的變化和轉(zhuǎn)型，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，以新科技、新技術(shù)為推動(dòng)力，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境等的協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，從而最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化有助于提升城市的文化，完善公共服務(wù)以及城市管理水平，使更多的居民享受現(xiàn)代文明生活方式，促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步。

2.2新型城鎮(zhèn)化的意義

十八大提出了實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，加快新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)具有重要的意義。首先，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)對(duì)于加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型具有重要的推動(dòng)作用；其次，新型城鎮(zhèn)的建設(shè)對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大內(nèi)需具有重要作用。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)指出，目前中國(guó)城市居民的消費(fèi)需求明顯高于農(nóng)村居民。城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，就有1300多萬(wàn)人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，這對(duì)衣食等日用消費(fèi)品、對(duì)住房和汽車、對(duì)城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，都會(huì)形成巨大需求^[3]；再次，新型城鎮(zhèn)化對(duì)于調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有重要意義。新型城鎮(zhèn)化對(duì)于推動(dòng)新型產(chǎn)業(yè)、新型工業(yè)化以及工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整起到積極作用；最后，新型城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的重要途徑。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展對(duì)于使農(nóng)村富裕勞動(dòng)力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中解放出來(lái)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和商品生產(chǎn)率，增強(qiáng)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的能力，實(shí)現(xiàn)人力資源、土地資源的合理充分利用，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)效益和效率。^[4]

3.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府的行為轉(zhuǎn)變

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，政府作為主要的實(shí)施主體，擔(dān)負(fù)著重要的協(xié)調(diào)和促進(jìn)推動(dòng)作用。由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程是一個(gè)復(fù)雜的、各種利益資源交錯(cuò)的系統(tǒng)，因而在具體的推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要求政府堅(jiān)持適度調(diào)控原則，統(tǒng)籌兼顧原則和依法行政原則，這樣才能使新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)有助于提高政府公信力，有利于社會(huì)的和諧發(fā)展。

3.1思想觀念的轉(zhuǎn)變

建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，要求領(lǐng)導(dǎo)干部以及政府工作人員不斷提高自己的素質(zhì)，同時(shí)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，做到全心全意為人民服務(wù)。各級(jí)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識(shí)、公仆意識(shí)和節(jié)儉意識(shí)，把執(zhí)政為民的宗旨真正銘記在心，提高防腐拒變的能力，以真誠(chéng)之心和清廉之風(fēng)，做到“權(quán)為民所用利為民所謀情為民所系”，通過(guò)改善民生的實(shí)際舉動(dòng)體現(xiàn)服務(wù)型政府的本色。

3.2職能配置的轉(zhuǎn)變

政府作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體，本身肩負(fù)著政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能以及文化職能等各種職能之間的合理協(xié)調(diào)與配置。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，政府特別是地方政府應(yīng)該依據(jù)地區(qū)的資源狀況、地理位置、人口狀況以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度等因素，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以可持續(xù)發(fā)展為宗旨，以提高人民群眾的生活水平為目標(biāo)，因地制宜的發(fā)展和探索出不同的城鎮(zhèn)規(guī)劃模式，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化又好又快的發(fā)展。

3.3政策法規(guī)的轉(zhuǎn)變

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，政策法規(guī)作為指導(dǎo)和規(guī)范的文本，具有重要的指導(dǎo)作用。政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)該注意本地區(qū)具體的政策法規(guī)與總法規(guī)的協(xié)調(diào)匹配度，積極探索適合本地區(qū)的相關(guān)具體的政策法規(guī)，以使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有法可依，同時(shí)也要做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，給新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)提供良好的社會(huì)環(huán)境，政策法規(guī)的轉(zhuǎn)變具有重要的作用。

3.4調(diào)控方式的轉(zhuǎn)變

政府調(diào)節(jié)和管理經(jīng)濟(jì)的方式主要有行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，政府應(yīng)該借此契機(jī)積極推進(jìn)自身行政改革，通過(guò)運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段來(lái)規(guī)范市場(chǎng)秩序，針對(duì)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中可能出現(xiàn)的比如資源利用不充分，城鎮(zhèn)環(huán)境遭受破壞，農(nóng)民的正當(dāng)利益受到侵犯時(shí)，應(yīng)該積極運(yùn)用行政和法律手段進(jìn)行干預(yù)，從而協(xié)調(diào)各部門和各方群體之間的利益沖突。

4.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中相關(guān)體制和制度創(chuàng)新

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中由于歷史和現(xiàn)實(shí)遺留的問(wèn)題，導(dǎo)致在體制和制度方面存在一些制約其發(fā)展的因素，比如農(nóng)村土地制度、戶籍管理制度、就業(yè)制度、公共服務(wù)等社會(huì)保障制度。

4.1農(nóng)村土地制度

現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變，一方面對(duì)于穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)業(yè)有重要的作用，另一方面，在農(nóng)地兩權(quán)分離的情況下，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不明晰和土地流轉(zhuǎn)制度的不健全，嚴(yán)重阻礙了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。由于征地規(guī)模比較大，使大量的農(nóng)民失地，然而由于征收標(biāo)準(zhǔn)比較低，同時(shí)農(nóng)民缺乏非農(nóng)就業(yè)的素質(zhì)和機(jī)會(huì)，這些因素造成了失地農(nóng)民生活困難，影響了社會(huì)的和諧。因此，應(yīng)該創(chuàng)新農(nóng)村用地，提高耕地的占用成本，使城鎮(zhèn)化用地建設(shè)更多的利用非耕地資源，提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做到“確保被征農(nóng)民生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的要求。

4.2戶籍管理制度

我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度是建立在城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，雖然幾經(jīng)改革，但是還是沒(méi)有打破這種二元分割的局面，農(nóng)民與城市居民在地位、身份、就業(yè)、住房、保障等方面還存在著不平等。同時(shí)，現(xiàn)行政策客觀上造成了對(duì)農(nóng)民的雙重剝削，使城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)客觀上演變?yōu)橐猿鞘芯用瘛⑥r(nóng)民和農(nóng)民工為主體的“三元結(jié)構(gòu)”。因此建立城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度成為勢(shì)在必行的制度創(chuàng)新。十八大以后，各級(jí)政府部門要積極落實(shí)中央已經(jīng)指定的相關(guān)政策，放寬落戶條件，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分方式。

4.3就業(yè)制度

由于歷史和傳統(tǒng)的原因，我國(guó)自50年代初實(shí)行勞動(dòng)用工制度，原則上只負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)非農(nóng)人口在城市的安置，而不允許農(nóng)村人進(jìn)城尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。目前，這種就業(yè)模式有很大的改觀，但是農(nóng)民就業(yè)的環(huán)境依然不容樂(lè)觀，一些大中城市為了保護(hù)本地的勞動(dòng)力就業(yè)，設(shè)置各種對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的限制條件和障礙。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)該盡快打破城鄉(xiāng)分割，廢除對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的各種限制，使農(nóng)民具有與城市勞動(dòng)力想通的就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)權(quán)利。

4.4公共服務(wù)等社會(huì)保障制度

城市中的公共服務(wù)主要包括農(nóng)民工子女受教育的機(jī)會(huì)、農(nóng)民工參加社會(huì)保障和保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，保障性住房等。由于城鄉(xiāng)教育制度的制約，使許多農(nóng)民工子女上學(xué)難，農(nóng)村勞動(dòng)力面臨是進(jìn)城務(wù)工還是在家照顧子女的矛盾，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，政府應(yīng)該創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)保障制度，將農(nóng)民納入社保范圍，擴(kuò)大農(nóng)民社保覆蓋率、解決好農(nóng)民工子女就學(xué)問(wèn)題，著力爭(zhēng)取改善農(nóng)民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系。

5.結(jié)論

城市是人類文明的結(jié)晶，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。我國(guó)的城鎮(zhèn)化是與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化共同推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，我國(guó)是人口大國(guó)，即使城鎮(zhèn)化達(dá)到相當(dāng)高的水平，還是會(huì)有幾億人口在農(nóng)村生活。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題始終是我們面臨的重大挑戰(zhàn)，新型城鎮(zhèn)化對(duì)于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決具有重要的作用，因此政府在積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，一方面應(yīng)該始終堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀，同時(shí)加強(qiáng)宣傳，使新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果惠及全體人民；另一方面，要積極轉(zhuǎn)變自身的行為方式，積極推進(jìn)制度創(chuàng)新，采用綜合治理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，集約利用資源，形成資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的新型城鎮(zhèn)。城市承載著歷史，也孕育著未來(lái)，城市能讓生活更美好，人們對(duì)城市寄托著美好期待，讓我們共同承擔(dān)起這一時(shí)代和歷史的使命。^[5]（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

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