農(nóng)村土地綜合整治中的利益相關(guān)者分析

董歡

摘要： 通過利益相關(guān)者分析認(rèn)為，在農(nóng)村土地綜合整治中，不合理的利益分配可能導(dǎo)致合作共贏陷入囚徒困境、過度的行政主導(dǎo)可能激發(fā)社會(huì)矛盾、農(nóng)民集體組織的虛置及土地制度的缺陷導(dǎo)致農(nóng)民利益極易受損、短期化傾向?qū)⒂绊懳覈?guó)農(nóng)村土地綜合整治的可持續(xù)性。然而，農(nóng)村土地綜合整治過程利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，達(dá)成利益的相對(duì)一致較為困難，在實(shí)踐中潛藏著某些難以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)，但并不能因此否定農(nóng)村土地綜合整治在緩解城鄉(xiāng)土地利用供求矛盾、探索讓農(nóng)民分享城市化帶來的土地增值收益和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)等方面的重大現(xiàn)實(shí)意義。從總體上看，有序推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的關(guān)鍵在于建立多種利益主體公平的共同參與機(jī)制和合理的利益分配機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)可持續(xù)推進(jìn)的發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：土地利用；農(nóng)村土地綜合整治；利益相關(guān)者分析；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2014）04-0001-07

土地利用隨著人類的出現(xiàn)而產(chǎn)生[1]。不同歷史時(shí)期和不同的地區(qū)，人類對(duì)土地利用的方式及對(duì)土地的需求是不相同的[2]。隨著城市化和工業(yè)化步伐的加快，稀缺的土地資源使得我國(guó)的人地關(guān)系表現(xiàn)得尤為緊張，為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)、文化生活需要和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向前發(fā)展，以破解土地要素制約為重點(diǎn)的土地綜合整治應(yīng)運(yùn)而生。究其實(shí)質(zhì)，土地綜合整治依然是合理組織土地利用的重要路徑，然而現(xiàn)實(shí)表明，我國(guó)當(dāng)前推進(jìn)的農(nóng)村土地綜合整治已不再單純作為土地利用的政策措施而孤立存在，更重要的是它已經(jīng)成為影響我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要資源配置方式，在很大程度上表現(xiàn)為一個(gè)多方利益主體相互爭(zhēng)奪、妥協(xié)、并最終達(dá)到相對(duì)平衡的復(fù)雜過程，并在此過程中伴隨著投入與產(chǎn)出、土地及地上附著物價(jià)值以及土地權(quán)利主體利益分配的一系列重大變化。正因如此，在當(dāng)前條件下農(nóng)村土地綜合整治的推進(jìn)正在產(chǎn)生極其復(fù)雜的多元影響，必須高度關(guān)注其政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及其利益分配。

一、研究評(píng)述

隨著實(shí)踐中農(nóng)村土地綜合整治的不斷推進(jìn)，學(xué)術(shù)界的研究也日趨豐富，近年來研究重點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：一是土地整治模式的研究，徐保根[3]基于土地發(fā)展權(quán)交易視角，認(rèn)為在總量控制的情況下，浙江省嘉興市“將宅基地與承包地分開，以宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”的“兩分兩換”整治模式，既可提高土地資源配置效率，又能提高各參與方的經(jīng)濟(jì)效益；李佯恩[4]圍繞著“錢從哪里來，人到哪里去”的問題，總結(jié)了四川省郫縣組建農(nóng)村集體資產(chǎn)管理公司實(shí)施土地綜合整治的探索，認(rèn)為這種模式創(chuàng)新運(yùn)用了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成果，發(fā)揮了農(nóng)民群眾在土地綜合整治中的主體作用，促進(jìn)了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。二是土地整治存在的問題及原因的研究，吳次芳[5]認(rèn)為，我國(guó)土地整理及其權(quán)屬調(diào)整的法律制度體系的不完善，是導(dǎo)致土地整治實(shí)踐中矛盾與沖突頻發(fā)的主要原因；高向軍[6]基于上海督察區(qū)域的實(shí)證分析，認(rèn)為整治中存在前期工作嚴(yán)重滯后、農(nóng)村宅基地置換困難、農(nóng)村居住點(diǎn)建設(shè)不符合節(jié)約用地和農(nóng)耕文化要求、土地整治資金得不到保障等問題；嚴(yán)金海[7]通過對(duì)福建省廈門市的實(shí)地訪談和問卷調(diào)查研究，強(qiáng)調(diào)土地產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)與治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地整治出現(xiàn)問題及利益沖突的最根本原因。三是土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)的研究，目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，通過對(duì)已實(shí)施土地整治項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)研究，有助于完善土地整治理論體系和提高項(xiàng)目投資決策和管理水平，但關(guān)于績(jī)效內(nèi)涵的理解至今尚未達(dá)成一致，在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建上不同學(xué)者觀點(diǎn)也不盡相同，如金曉斌[8]以“三大效益”（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益）為分析框架，從影響項(xiàng)目產(chǎn)生效益優(yōu)劣的因素出發(fā)，建立了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；羅文斌[9]從項(xiàng)目結(jié)果績(jī)效和行為績(jī)效的綜合角度出發(fā)，構(gòu)建了一套基于“流程邏輯”的土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。四是土地整治相關(guān)對(duì)策的研究，鹿心社[10]結(jié)合基本農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等因素的相關(guān)分析，提出了我國(guó)土地整治的總體方略；劉彥隨[11]從地域差異性和地區(qū)功能定位的角度，提出因地制宜，分區(qū)、分步推進(jìn)的政策建議；郭曉鳴等[12]認(rèn)為在不同資源稟賦下，土地綜合整治的目標(biāo)不同，會(huì)使資源配置效率的增進(jìn)存在巨大差異，因此必須高度重視資源稟賦和利益格局對(duì)整治效果的雙重作用，搭建科學(xué)的土地綜合整治平臺(tái)。

總體而言，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村土地綜合整治的研究已取得一定的進(jìn)展，研究視角和觀點(diǎn)也在不斷發(fā)展更新，但目前的研究主要以實(shí)證案例分析為主，把目前存在的突出問題與對(duì)策研究作為重點(diǎn)，總體上基于利益機(jī)制的深層次研究相對(duì)不足，尤其缺乏對(duì)土地綜合整治動(dòng)力機(jī)制及利益相關(guān)者方面更深入的針對(duì)性研究。鑒于此，本文將以利益相關(guān)者視角對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地綜合整治展開研究，重點(diǎn)分析其中主要利益相關(guān)者的利益偏好，探討農(nóng)村土地綜合整治可持續(xù)發(fā)展的基本思路，為相關(guān)政策調(diào)整提供決策依據(jù)。

二、我國(guó)農(nóng)村土地綜合整治現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

現(xiàn)實(shí)考察表明，當(dāng)前我國(guó)廣泛開展的農(nóng)村土地綜合整治是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)背景下的探索和實(shí)踐，究其實(shí)質(zhì)，主要有三個(gè)主要方面的現(xiàn)實(shí)需求：一是工業(yè)和城市高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)不斷加強(qiáng)，由其引致的大規(guī)模建設(shè)用地需求快速擴(kuò)張；二是耕地后備資源供給緊缺的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，亟需通過節(jié)約農(nóng)村集體建設(shè)用地的方式拓展新的供地空間；三是農(nóng)村零碎化的土地利用方式與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的沖突日益加劇，改善農(nóng)地利用條件和利用方式的要求日漸緊迫。因此，從狹義的內(nèi)容上看，農(nóng)村土地綜合整治是在農(nóng)村范圍內(nèi)，對(duì)田、水、路、林、村、房等實(shí)施的綜合整治，包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、未利用地開發(fā)和土地復(fù)墾等。從直接政策目標(biāo)來看，農(nóng)村土地綜合整治是為了增加耕地面積，提高土地利用效率，形成合理、高效、集約的土地利用結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)地利用的需求。但在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)力度全面加強(qiáng)背景下，從更宏觀視角考察，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地綜合整治還必然表現(xiàn)出更為多元的目標(biāo)，既包括農(nóng)民生活生產(chǎn)條件的改善、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的完善以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，還包括通過農(nóng)村內(nèi)部的用地節(jié)約以空間置換方式有效緩解日益增長(zhǎng)的工業(yè)和城市用地需求。

事實(shí)表明，農(nóng)村土地綜合整治在實(shí)現(xiàn)增加有效耕地面積、保證全國(guó)耕地面積基本穩(wěn)定、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、集約用地等方面的確發(fā)揮了預(yù)期效益，在盤活農(nóng)村閑置土地資源為城市提供占補(bǔ)平衡指標(biāo)，滿足工業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)張不斷增大的用地需求的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，完善了農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了農(nóng)村的村容村貌和生態(tài)環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了有利條件。相關(guān)資料表明，自2001年頒布《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001～2010年）》以來，全國(guó)土地整治工作不斷推進(jìn)。截止2010年底，全國(guó)通過實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，新增耕地4 200多萬畝，建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田2億多畝，新修排灌溝渠493萬公里，建成田間道路460萬公里，經(jīng)整理的耕地畝均產(chǎn)量提高10%左右。

然而，作為一項(xiàng)對(duì)土地布局、結(jié)構(gòu)、用途和土地權(quán)屬等進(jìn)行全面調(diào)整的綜合措施，農(nóng)村土地綜合整治在實(shí)踐和探索過程中也不可避免地出現(xiàn)了一些矛盾和問題。在耕地“占補(bǔ)平衡”的土地管理政策指導(dǎo)下，部分整治項(xiàng)目只關(guān)注耕地?cái)?shù)量的增加，而忽視耕地質(zhì)量的提升。實(shí)踐中，也不乏違規(guī)濫用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的靈活性大搞村莊撤并的“圈地運(yùn)動(dòng)”和濫施土地強(qiáng)權(quán)的“農(nóng)民被集中、被上樓”等矛盾沖突現(xiàn)象，在有的地區(qū)，上述問題甚至愈演愈烈，土地綜合整治的推進(jìn)在一定程度上演變?yōu)榱藙儕Z和損害農(nóng)民土地權(quán)益的過程，引發(fā)出一系列更為復(fù)雜和尖銳的社會(huì)矛盾。

三、農(nóng)村土地綜合整治中的利益相關(guān)者分析

土地綜合整治的推進(jìn)過程中之所以普遍存在各種問題和矛盾，其主要根源在于：在缺乏必要的制度約束條件下，不同利益相關(guān)者的不同利益偏好必然引發(fā)利益沖突，而通過土地綜合整治不斷攀升的土地增值收益又必然導(dǎo)致不同利益相關(guān)者之間的利益分配沖突趨于激化。

那么，農(nóng)村土地綜合整治中，究竟涉及哪些利益相關(guān)者？他們各自的利益訴求如何？基于各自的利益訴求可能產(chǎn)生怎樣的利益沖突？不同的利益分配又將如何決定預(yù)期政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？圍繞這些重要問題，本文主要運(yùn)用利益相關(guān)者分析方法對(duì)農(nóng)村土地綜合整治進(jìn)行系統(tǒng)研究。

利益相關(guān)者分析，即分析利益相關(guān)者的偏好及相互之間的關(guān)系。通過這種分析，可以更深入地認(rèn)識(shí)不同利益主體之間沖突和矛盾產(chǎn)生的原因，并為構(gòu)建相互間的利益均衡機(jī)制提供重要依據(jù)?？疾煳覈?guó)農(nóng)村土地綜合整治的具體實(shí)踐，可以判定，中央政府、地方政府、投資開發(fā)商、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民是農(nóng)村土地綜合整治過程中最主要的利益相關(guān)者，因而應(yīng)以其為重點(diǎn)對(duì)象展開分析和研究。

（一）利益相關(guān)者偏好分析

1.中央政府的利益偏好：耕地保護(hù)、農(nóng)民受益、農(nóng)村發(fā)展。中央政府，代表的利益主體較多，因而在土地綜合整治中，中央政府的利益目標(biāo)函數(shù)相對(duì)較為復(fù)雜。一是追求政治效益。我國(guó)人地矛盾問題將不可避免的因已經(jīng)到來的老齡化時(shí)代而更加嚴(yán)峻。因此，在農(nóng)村土地綜合整治中，中央政府的首要偏好是增加耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)，保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全。二是追求經(jīng)濟(jì)效益。中央政府力求以較少的國(guó)家財(cái)政投入實(shí)現(xiàn)促進(jìn)耕地保護(hù)和利用的發(fā)展目標(biāo)。三是追求社會(huì)效益。面對(duì)當(dāng)前不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距和社會(huì)不公現(xiàn)象，中央政府在推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治中必然會(huì)更加注重百姓民生、區(qū)域平衡發(fā)展等與社會(huì)穩(wěn)定相關(guān)的重大問題，注重保障農(nóng)民能夠合理分享工業(yè)化、城市化發(fā)展的收益。

2. 地方政府的利益偏好：增加土地財(cái)政收入、拓展城市擴(kuò)張空間、打造農(nóng)村發(fā)展樣板。在農(nóng)村土地綜合整治中，地方政府的利益偏好表現(xiàn)為：一是承擔(dān)搞好土地建設(shè)、提高耕地質(zhì)量、增加有效耕地面積的行政任務(wù)；二是借助農(nóng)村土地綜合整治的推進(jìn)，獲得支持城市化的建設(shè)用地指標(biāo)，以突破土地資源的約束，為城市發(fā)展提供空間；三是依靠“土地雙掛鉤”開辟的新的資金來源，打造高水平的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展樣板，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模和水準(zhǔn)的大幅度提升；四是讓盡可能多的本地企業(yè)參與土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，獲取更多的地方財(cái)政收入；五是在一定區(qū)域農(nóng)村實(shí)現(xiàn)較好的公共服務(wù)和社會(huì)管理，顯著改善生態(tài)環(huán)境，以獲取良好的地方政府形象，獲得上級(jí)政府和社會(huì)的認(rèn)可。

3.投資開發(fā)商的利益偏好：土地指標(biāo)收益、房地產(chǎn)開發(fā)收益、就地開發(fā)產(chǎn)業(yè)收益。作為強(qiáng)勢(shì)用地者，投資開發(fā)商是攜帶大量資本與技術(shù)的組織或個(gè)人，具有較大的影響力和良好的社會(huì)關(guān)系，容易就自身的利益與地方政府達(dá)成一致，形成利益同盟。同時(shí)，還能通過各種途徑向地方政府施加影響，以便在決策中實(shí)現(xiàn)自身的利益目標(biāo)。然而，在農(nóng)村土地綜合整治中，不同的投資開發(fā)商所關(guān)注的經(jīng)濟(jì)利益也不盡相同，主要包括三個(gè)方面：一是整治后新增土地指標(biāo)的增值收益；二是新增土地指標(biāo)掛鉤后發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益；三是就地發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等獲取的收益。

4.農(nóng)村集體組織的利益偏好：壯大集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、完善社區(qū)建設(shè)。農(nóng)村集體組織是被整治土地的所有者和直接管理者，承擔(dān)著農(nóng)村內(nèi)部的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，是政府、投資開發(fā)商與農(nóng)民之間溝通的橋梁，扮演著非常重要的角色。在農(nóng)村土地綜合整治中，農(nóng)村集體組織的利益偏好表現(xiàn)為：一是爭(zhēng)取更多的農(nóng)村建設(shè)用地和資金，發(fā)展本村集體經(jīng)濟(jì)；二是通過地塊的集中和農(nóng)地生產(chǎn)條件的改善，實(shí)現(xiàn)規(guī)模種植，加快本村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；三是實(shí)現(xiàn)田、水、路、林、村、房等的綜合整治，改善生活環(huán)境，完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，獲得社區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的能力。

5.農(nóng)民的利益偏好：搬遷補(bǔ)償費(fèi)、分配耕地情況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、社區(qū)建設(shè)。盡管擁有土地的直接使用權(quán)，但主要受個(gè)人素質(zhì)及能力等因素制約，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地綜合整治的整體認(rèn)知度和參與度均較低，加之居住分散，難以形成利益共同體。在農(nóng)村土地綜合整治中，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，影響力較小。

由于涉及宅基地的整治，農(nóng)民首先關(guān)心有多少宅基地搬遷補(bǔ)償費(fèi)，他們會(huì)將重建房屋的成本與自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)行對(duì)比，這將直接影響他們是否參與土地綜合整治。其次，農(nóng)民關(guān)注整治后分配到的土地?cái)?shù)量和質(zhì)量問題，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件是否改善，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量能帶來多大的正面影響，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)收入能否增加。另外，他們還關(guān)心土地綜合整治能否帶來生活條件的改善和公共設(shè)施的完善，這直接關(guān)系到他們的生活質(zhì)量。

（二）利益關(guān)系分析

在農(nóng)村土地綜合整治中，作為理性人的眾多利益相關(guān)者，其行動(dòng)的目標(biāo)函數(shù)都是使自己的綜合利益最大化。然而不同的利益相關(guān)者具有不同的利益偏好，而且不同利益偏好之間往往又是相互制約甚至是沖突的，因而必然構(gòu)成相互交織的極其復(fù)雜的多元利益關(guān)系（見圖1）。

事實(shí)表明，農(nóng)村土地綜合整治在實(shí)現(xiàn)增加有效耕地面積、保證全國(guó)耕地面積基本穩(wěn)定、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、集約用地等方面的確發(fā)揮了預(yù)期效益，在盤活農(nóng)村閑置土地資源為城市提供占補(bǔ)平衡指標(biāo)，滿足工業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)張不斷增大的用地需求的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，完善了農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了農(nóng)村的村容村貌和生態(tài)環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了有利條件。相關(guān)資料表明，自2001年頒布《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001～2010年）》以來，全國(guó)土地整治工作不斷推進(jìn)。截止2010年底，全國(guó)通過實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，新增耕地4 200多萬畝，建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田2億多畝，新修排灌溝渠493萬公里，建成田間道路460萬公里，經(jīng)整理的耕地畝均產(chǎn)量提高10%左右。

然而，作為一項(xiàng)對(duì)土地布局、結(jié)構(gòu)、用途和土地權(quán)屬等進(jìn)行全面調(diào)整的綜合措施，農(nóng)村土地綜合整治在實(shí)踐和探索過程中也不可避免地出現(xiàn)了一些矛盾和問題。在耕地“占補(bǔ)平衡”的土地管理政策指導(dǎo)下，部分整治項(xiàng)目只關(guān)注耕地?cái)?shù)量的增加，而忽視耕地質(zhì)量的提升。實(shí)踐中，也不乏違規(guī)濫用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的靈活性大搞村莊撤并的“圈地運(yùn)動(dòng)”和濫施土地強(qiáng)權(quán)的“農(nóng)民被集中、被上樓”等矛盾沖突現(xiàn)象，在有的地區(qū)，上述問題甚至愈演愈烈，土地綜合整治的推進(jìn)在一定程度上演變?yōu)榱藙儕Z和損害農(nóng)民土地權(quán)益的過程，引發(fā)出一系列更為復(fù)雜和尖銳的社會(huì)矛盾。

三、農(nóng)村土地綜合整治中的利益相關(guān)者分析

土地綜合整治的推進(jìn)過程中之所以普遍存在各種問題和矛盾，其主要根源在于：在缺乏必要的制度約束條件下，不同利益相關(guān)者的不同利益偏好必然引發(fā)利益沖突，而通過土地綜合整治不斷攀升的土地增值收益又必然導(dǎo)致不同利益相關(guān)者之間的利益分配沖突趨于激化。

那么，農(nóng)村土地綜合整治中，究竟涉及哪些利益相關(guān)者？他們各自的利益訴求如何？基于各自的利益訴求可能產(chǎn)生怎樣的利益沖突？不同的利益分配又將如何決定預(yù)期政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？圍繞這些重要問題，本文主要運(yùn)用利益相關(guān)者分析方法對(duì)農(nóng)村土地綜合整治進(jìn)行系統(tǒng)研究。

利益相關(guān)者分析，即分析利益相關(guān)者的偏好及相互之間的關(guān)系。通過這種分析，可以更深入地認(rèn)識(shí)不同利益主體之間沖突和矛盾產(chǎn)生的原因，并為構(gòu)建相互間的利益均衡機(jī)制提供重要依據(jù)?？疾煳覈?guó)農(nóng)村土地綜合整治的具體實(shí)踐，可以判定，中央政府、地方政府、投資開發(fā)商、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民是農(nóng)村土地綜合整治過程中最主要的利益相關(guān)者，因而應(yīng)以其為重點(diǎn)對(duì)象展開分析和研究。

（一）利益相關(guān)者偏好分析

1.中央政府的利益偏好：耕地保護(hù)、農(nóng)民受益、農(nóng)村發(fā)展。中央政府，代表的利益主體較多，因而在土地綜合整治中，中央政府的利益目標(biāo)函數(shù)相對(duì)較為復(fù)雜。一是追求政治效益。我國(guó)人地矛盾問題將不可避免的因已經(jīng)到來的老齡化時(shí)代而更加嚴(yán)峻。因此，在農(nóng)村土地綜合整治中，中央政府的首要偏好是增加耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)，保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全。二是追求經(jīng)濟(jì)效益。中央政府力求以較少的國(guó)家財(cái)政投入實(shí)現(xiàn)促進(jìn)耕地保護(hù)和利用的發(fā)展目標(biāo)。三是追求社會(huì)效益。面對(duì)當(dāng)前不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距和社會(huì)不公現(xiàn)象，中央政府在推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治中必然會(huì)更加注重百姓民生、區(qū)域平衡發(fā)展等與社會(huì)穩(wěn)定相關(guān)的重大問題，注重保障農(nóng)民能夠合理分享工業(yè)化、城市化發(fā)展的收益。

2. 地方政府的利益偏好：增加土地財(cái)政收入、拓展城市擴(kuò)張空間、打造農(nóng)村發(fā)展樣板。在農(nóng)村土地綜合整治中，地方政府的利益偏好表現(xiàn)為：一是承擔(dān)搞好土地建設(shè)、提高耕地質(zhì)量、增加有效耕地面積的行政任務(wù)；二是借助農(nóng)村土地綜合整治的推進(jìn)，獲得支持城市化的建設(shè)用地指標(biāo)，以突破土地資源的約束，為城市發(fā)展提供空間；三是依靠“土地雙掛鉤”開辟的新的資金來源，打造高水平的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展樣板，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模和水準(zhǔn)的大幅度提升；四是讓盡可能多的本地企業(yè)參與土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，獲取更多的地方財(cái)政收入；五是在一定區(qū)域農(nóng)村實(shí)現(xiàn)較好的公共服務(wù)和社會(huì)管理，顯著改善生態(tài)環(huán)境，以獲取良好的地方政府形象，獲得上級(jí)政府和社會(huì)的認(rèn)可。

3.投資開發(fā)商的利益偏好：土地指標(biāo)收益、房地產(chǎn)開發(fā)收益、就地開發(fā)產(chǎn)業(yè)收益。作為強(qiáng)勢(shì)用地者，投資開發(fā)商是攜帶大量資本與技術(shù)的組織或個(gè)人，具有較大的影響力和良好的社會(huì)關(guān)系，容易就自身的利益與地方政府達(dá)成一致，形成利益同盟。同時(shí)，還能通過各種途徑向地方政府施加影響，以便在決策中實(shí)現(xiàn)自身的利益目標(biāo)。然而，在農(nóng)村土地綜合整治中，不同的投資開發(fā)商所關(guān)注的經(jīng)濟(jì)利益也不盡相同，主要包括三個(gè)方面：一是整治后新增土地指標(biāo)的增值收益；二是新增土地指標(biāo)掛鉤后發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益；三是就地發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等獲取的收益。

4.農(nóng)村集體組織的利益偏好：壯大集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、完善社區(qū)建設(shè)。農(nóng)村集體組織是被整治土地的所有者和直接管理者，承擔(dān)著農(nóng)村內(nèi)部的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，是政府、投資開發(fā)商與農(nóng)民之間溝通的橋梁，扮演著非常重要的角色。在農(nóng)村土地綜合整治中，農(nóng)村集體組織的利益偏好表現(xiàn)為：一是爭(zhēng)取更多的農(nóng)村建設(shè)用地和資金，發(fā)展本村集體經(jīng)濟(jì)；二是通過地塊的集中和農(nóng)地生產(chǎn)條件的改善，實(shí)現(xiàn)規(guī)模種植，加快本村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；三是實(shí)現(xiàn)田、水、路、林、村、房等的綜合整治，改善生活環(huán)境，完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，獲得社區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的能力。

5.農(nóng)民的利益偏好：搬遷補(bǔ)償費(fèi)、分配耕地情況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、社區(qū)建設(shè)。盡管擁有土地的直接使用權(quán)，但主要受個(gè)人素質(zhì)及能力等因素制約，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地綜合整治的整體認(rèn)知度和參與度均較低，加之居住分散，難以形成利益共同體。在農(nóng)村土地綜合整治中，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，影響力較小。

由于涉及宅基地的整治，農(nóng)民首先關(guān)心有多少宅基地搬遷補(bǔ)償費(fèi)，他們會(huì)將重建房屋的成本與自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)行對(duì)比，這將直接影響他們是否參與土地綜合整治。其次，農(nóng)民關(guān)注整治后分配到的土地?cái)?shù)量和質(zhì)量問題，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件是否改善，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量能帶來多大的正面影響，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)收入能否增加。另外，他們還關(guān)心土地綜合整治能否帶來生活條件的改善和公共設(shè)施的完善，這直接關(guān)系到他們的生活質(zhì)量。

（二）利益關(guān)系分析

在農(nóng)村土地綜合整治中，作為理性人的眾多利益相關(guān)者，其行動(dòng)的目標(biāo)函數(shù)都是使自己的綜合利益最大化。然而不同的利益相關(guān)者具有不同的利益偏好，而且不同利益偏好之間往往又是相互制約甚至是沖突的，因而必然構(gòu)成相互交織的極其復(fù)雜的多元利益關(guān)系（見圖1）。

事實(shí)表明，農(nóng)村土地綜合整治在實(shí)現(xiàn)增加有效耕地面積、保證全國(guó)耕地面積基本穩(wěn)定、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、集約用地等方面的確發(fā)揮了預(yù)期效益，在盤活農(nóng)村閑置土地資源為城市提供占補(bǔ)平衡指標(biāo)，滿足工業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)張不斷增大的用地需求的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，完善了農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了農(nóng)村的村容村貌和生態(tài)環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了有利條件。相關(guān)資料表明，自2001年頒布《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001～2010年）》以來，全國(guó)土地整治工作不斷推進(jìn)。截止2010年底，全國(guó)通過實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，新增耕地4 200多萬畝，建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田2億多畝，新修排灌溝渠493萬公里，建成田間道路460萬公里，經(jīng)整理的耕地畝均產(chǎn)量提高10%左右。

然而，作為一項(xiàng)對(duì)土地布局、結(jié)構(gòu)、用途和土地權(quán)屬等進(jìn)行全面調(diào)整的綜合措施，農(nóng)村土地綜合整治在實(shí)踐和探索過程中也不可避免地出現(xiàn)了一些矛盾和問題。在耕地“占補(bǔ)平衡”的土地管理政策指導(dǎo)下，部分整治項(xiàng)目只關(guān)注耕地?cái)?shù)量的增加，而忽視耕地質(zhì)量的提升。實(shí)踐中，也不乏違規(guī)濫用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的靈活性大搞村莊撤并的“圈地運(yùn)動(dòng)”和濫施土地強(qiáng)權(quán)的“農(nóng)民被集中、被上樓”等矛盾沖突現(xiàn)象，在有的地區(qū)，上述問題甚至愈演愈烈，土地綜合整治的推進(jìn)在一定程度上演變?yōu)榱藙儕Z和損害農(nóng)民土地權(quán)益的過程，引發(fā)出一系列更為復(fù)雜和尖銳的社會(huì)矛盾。

三、農(nóng)村土地綜合整治中的利益相關(guān)者分析

土地綜合整治的推進(jìn)過程中之所以普遍存在各種問題和矛盾，其主要根源在于：在缺乏必要的制度約束條件下，不同利益相關(guān)者的不同利益偏好必然引發(fā)利益沖突，而通過土地綜合整治不斷攀升的土地增值收益又必然導(dǎo)致不同利益相關(guān)者之間的利益分配沖突趨于激化。

那么，農(nóng)村土地綜合整治中，究竟涉及哪些利益相關(guān)者？他們各自的利益訴求如何？基于各自的利益訴求可能產(chǎn)生怎樣的利益沖突？不同的利益分配又將如何決定預(yù)期政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？圍繞這些重要問題，本文主要運(yùn)用利益相關(guān)者分析方法對(duì)農(nóng)村土地綜合整治進(jìn)行系統(tǒng)研究。

利益相關(guān)者分析，即分析利益相關(guān)者的偏好及相互之間的關(guān)系。通過這種分析，可以更深入地認(rèn)識(shí)不同利益主體之間沖突和矛盾產(chǎn)生的原因，并為構(gòu)建相互間的利益均衡機(jī)制提供重要依據(jù)?？疾煳覈?guó)農(nóng)村土地綜合整治的具體實(shí)踐，可以判定，中央政府、地方政府、投資開發(fā)商、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民是農(nóng)村土地綜合整治過程中最主要的利益相關(guān)者，因而應(yīng)以其為重點(diǎn)對(duì)象展開分析和研究。

（一）利益相關(guān)者偏好分析

1.中央政府的利益偏好：耕地保護(hù)、農(nóng)民受益、農(nóng)村發(fā)展。中央政府，代表的利益主體較多，因而在土地綜合整治中，中央政府的利益目標(biāo)函數(shù)相對(duì)較為復(fù)雜。一是追求政治效益。我國(guó)人地矛盾問題將不可避免的因已經(jīng)到來的老齡化時(shí)代而更加嚴(yán)峻。因此，在農(nóng)村土地綜合整治中，中央政府的首要偏好是增加耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)，保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全。二是追求經(jīng)濟(jì)效益。中央政府力求以較少的國(guó)家財(cái)政投入實(shí)現(xiàn)促進(jìn)耕地保護(hù)和利用的發(fā)展目標(biāo)。三是追求社會(huì)效益。面對(duì)當(dāng)前不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距和社會(huì)不公現(xiàn)象，中央政府在推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治中必然會(huì)更加注重百姓民生、區(qū)域平衡發(fā)展等與社會(huì)穩(wěn)定相關(guān)的重大問題，注重保障農(nóng)民能夠合理分享工業(yè)化、城市化發(fā)展的收益。

2. 地方政府的利益偏好：增加土地財(cái)政收入、拓展城市擴(kuò)張空間、打造農(nóng)村發(fā)展樣板。在農(nóng)村土地綜合整治中，地方政府的利益偏好表現(xiàn)為：一是承擔(dān)搞好土地建設(shè)、提高耕地質(zhì)量、增加有效耕地面積的行政任務(wù)；二是借助農(nóng)村土地綜合整治的推進(jìn)，獲得支持城市化的建設(shè)用地指標(biāo)，以突破土地資源的約束，為城市發(fā)展提供空間；三是依靠“土地雙掛鉤”開辟的新的資金來源，打造高水平的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展樣板，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模和水準(zhǔn)的大幅度提升；四是讓盡可能多的本地企業(yè)參與土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，獲取更多的地方財(cái)政收入；五是在一定區(qū)域農(nóng)村實(shí)現(xiàn)較好的公共服務(wù)和社會(huì)管理，顯著改善生態(tài)環(huán)境，以獲取良好的地方政府形象，獲得上級(jí)政府和社會(huì)的認(rèn)可。

3.投資開發(fā)商的利益偏好：土地指標(biāo)收益、房地產(chǎn)開發(fā)收益、就地開發(fā)產(chǎn)業(yè)收益。作為強(qiáng)勢(shì)用地者，投資開發(fā)商是攜帶大量資本與技術(shù)的組織或個(gè)人，具有較大的影響力和良好的社會(huì)關(guān)系，容易就自身的利益與地方政府達(dá)成一致，形成利益同盟。同時(shí)，還能通過各種途徑向地方政府施加影響，以便在決策中實(shí)現(xiàn)自身的利益目標(biāo)。然而，在農(nóng)村土地綜合整治中，不同的投資開發(fā)商所關(guān)注的經(jīng)濟(jì)利益也不盡相同，主要包括三個(gè)方面：一是整治后新增土地指標(biāo)的增值收益；二是新增土地指標(biāo)掛鉤后發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益；三是就地發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等獲取的收益。

4.農(nóng)村集體組織的利益偏好：壯大集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、完善社區(qū)建設(shè)。農(nóng)村集體組織是被整治土地的所有者和直接管理者，承擔(dān)著農(nóng)村內(nèi)部的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，是政府、投資開發(fā)商與農(nóng)民之間溝通的橋梁，扮演著非常重要的角色。在農(nóng)村土地綜合整治中，農(nóng)村集體組織的利益偏好表現(xiàn)為：一是爭(zhēng)取更多的農(nóng)村建設(shè)用地和資金，發(fā)展本村集體經(jīng)濟(jì)；二是通過地塊的集中和農(nóng)地生產(chǎn)條件的改善，實(shí)現(xiàn)規(guī)模種植，加快本村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；三是實(shí)現(xiàn)田、水、路、林、村、房等的綜合整治，改善生活環(huán)境，完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，獲得社區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的能力。

5.農(nóng)民的利益偏好：搬遷補(bǔ)償費(fèi)、分配耕地情況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、社區(qū)建設(shè)。盡管擁有土地的直接使用權(quán)，但主要受個(gè)人素質(zhì)及能力等因素制約，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地綜合整治的整體認(rèn)知度和參與度均較低，加之居住分散，難以形成利益共同體。在農(nóng)村土地綜合整治中，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，影響力較小。

由于涉及宅基地的整治，農(nóng)民首先關(guān)心有多少宅基地搬遷補(bǔ)償費(fèi)，他們會(huì)將重建房屋的成本與自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)行對(duì)比，這將直接影響他們是否參與土地綜合整治。其次，農(nóng)民關(guān)注整治后分配到的土地?cái)?shù)量和質(zhì)量問題，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件是否改善，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量能帶來多大的正面影響，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)收入能否增加。另外，他們還關(guān)心土地綜合整治能否帶來生活條件的改善和公共設(shè)施的完善，這直接關(guān)系到他們的生活質(zhì)量。

（二）利益關(guān)系分析

在農(nóng)村土地綜合整治中，作為理性人的眾多利益相關(guān)者，其行動(dòng)的目標(biāo)函數(shù)都是使自己的綜合利益最大化。然而不同的利益相關(guān)者具有不同的利益偏好，而且不同利益偏好之間往往又是相互制約甚至是沖突的，因而必然構(gòu)成相互交織的極其復(fù)雜的多元利益關(guān)系（見圖1）。