我國環(huán)境公益訴訟制度存在的問題與重建

馮 奇，胡佳文

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津301800)

環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的一部分，是我國近年來討論的越來越多的一個話題。根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)局的統(tǒng)計，從20世紀(jì)80年代中期到90年代中后期，我國的環(huán)境糾紛一直保持在每年10萬件左右，自1998以后，環(huán)境糾紛以每年超過20%的速度遞增，2003年突破了50萬件，但是其中通過訴訟解決的案件卻是寥寥無幾。究其原因，是因為環(huán)境糾紛本身具有的復(fù)雜性和損害的廣泛性的特點，加之我國在這方面的立法與司法都存在空白，所以導(dǎo)致了這樣的現(xiàn)象。

一、環(huán)境公益訴訟的分類

有學(xué)者認(rèn)為此處“公益”要做兩種解釋，筆者認(rèn)為這種理論對構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟程序體系有十分重要的意義。［1］在羅馬法時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，公益訴訟是指私人對危害社會公共利益的行為提起的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起;私益訴訟是指私人基于個體利益提起的訴訟，僅特定的人才可提起。［2］這和我們通常的觀點一致，即公益與私益是相對稱的兩種概念，但筆者認(rèn)為將公益區(qū)分為兩種不同的情況更為合理。

公益在此處可以分為“集體公益”和“多人公益”，這兩種分類的區(qū)別在于它們所包含的公益是不是可分的。舉例說明，國家的榮譽(yù)就是“集體公益”的一種，對于我們每個公民來說都是共享的、不可分的;未成年人的利益就是一種“多人公益”，它由許多人共享，且每個人都有自己的利益可以區(qū)分于別人。事實上，集體公益體現(xiàn)的是一種公共利益。多人公益則在實質(zhì)上是私人利益，只是聚攏的人數(shù)很多，法律把這種利益認(rèn)定為一種公益。將這種理論引入到環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境公益訴訟就可以分為兩類，環(huán)境集體公益訴訟和環(huán)境多人公益訴訟。環(huán)境集體公益訴訟，就是不涉及個人私益的環(huán)境問題的訴訟，一般包含的都是國家的利益、人民的利益甚至是全人類的利益，簡稱為環(huán)境訴訟。環(huán)境多人公益訴訟，包含多人的個人私益在其中的環(huán)境問題訴訟，一般被稱為環(huán)境侵權(quán)訴訟。例如，美國1997年發(fā)生的為保護(hù)海龜生存環(huán)境依據(jù)《瀕危物種法》提起的請求禁止聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局在一海島修建居住設(shè)施的訴訟就是上文所說的環(huán)境訴訟典型案例，案件中沒有一個人的私人利益受損，起訴的目的，為保護(hù)的利益是海龜這一物種的延續(xù)對美國、對人類的利益。而日本有名的“痛痛病”、新瀉水俁病等事件，就是典型的環(huán)境公害事件，救濟(jì)途徑就是上文所述的環(huán)境侵權(quán)訴訟。

二、我國環(huán)境公益訴訟中的缺陷

2012年修訂后的《民事訴訟法》盡管規(guī)定了由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織進(jìn)行公益訴訟，但是到底有哪些機(jī)關(guān)和組織來行使此項權(quán)利并不明確。現(xiàn)在的理論爭議在，包括環(huán)境保護(hù)部門(行政機(jī)關(guān))，環(huán)境保護(hù)團(tuán)體(社會團(tuán)體)，檢察機(jī)關(guān)等在內(nèi)的主體可以提起環(huán)境公益訴訟。實踐中，一般都是由環(huán)境保護(hù)部門提出，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)團(tuán)體和公民只是起到監(jiān)督的作用。起訴的主體局限于環(huán)境保護(hù)部門，對于環(huán)境公益訴訟是十分不利的。比如，有些地方政府片面追求政績，以犧牲環(huán)境利益代價，此時的環(huán)境保護(hù)部門不僅不能成為控訴者，反而應(yīng)當(dāng)成為被追訴者。在這樣的情形下，環(huán)境保護(hù)部門必定會放縱污染企業(yè)、破壞生態(tài)環(huán)境的企業(yè)，只要能夠保住稅收、GDP，根本不去考慮環(huán)境利益。公民沒有辦法成為環(huán)境公益訴訟的主體，在這種情況下便無權(quán)訴訟代理。

近年來，有學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)的訴權(quán)理論已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，提出民事訴權(quán)可以由實體當(dāng)事人之外的其他主體享有，將訴的利益作為當(dāng)事人適格的衡量標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建訴訟信托制度。［3］主要由政府相關(guān)機(jī)關(guān)行使主體權(quán)利。例如，2008年廣東省首例以檢察機(jī)關(guān)為“原告”提起的環(huán)保公益訴訟，最終以村民獲污染賠償而宣告勝訴。［4］但訴訟信托制度，同樣面臨上文所述的問題。我國現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)制度中致力于建立起一個更為廣泛、更加全面、更加有力的監(jiān)督體制，包括檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會團(tuán)體的監(jiān)督、公民監(jiān)督等于一身。但是，不得不說的一點，我國的監(jiān)督機(jī)制在目前法律實踐中所取得的成效很小。比如，檢察院在行使法律監(jiān)督職責(zé)上就一直沒有找到很好的途徑去完成好法律監(jiān)督。其他方面的監(jiān)督體制也是剛剛起步，成效大小有待于日后的實踐，目前尚不能起到十分重要的作用。我國目前的《民事訴訟法》中并沒有環(huán)境公益訴訟專門程序，只是比照一般民事訴訟程序進(jìn)行，僅在舉證責(zé)任倒置、訴訟時效上有部分特殊規(guī)定。所以，我國目前的法律沒有很好地針對環(huán)境糾紛的特點制定不同于一般民事訴訟的程序，這必然導(dǎo)致公民在行使環(huán)境公益訴訟權(quán)力時受到限制。

三、我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建與完善

(一)環(huán)境訴訟

我國環(huán)境公益訴訟存在的問題，簡單總結(jié)起來就是訴權(quán)主體的確定(原告的確定)、監(jiān)督體系的完善、訴訟程序完整性的構(gòu)建。環(huán)境訴訟之中，根據(jù)一般的民事訴訟原理——當(dāng)事人適格，是找不到任何人的利益受損的，所以就沒有適格的當(dāng)事人，訴訟也就無從提起。這就是我國目前情況，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題”。［5］環(huán)境訴訟受到侵害的一般是國家的利益、人民的利益和人類的利益，從權(quán)利的角度上看，環(huán)境權(quán)建立在人們共享環(huán)境條件這個基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)公益性，具有公權(quán)之性質(zhì)。既然是針對公權(quán)提起的訴訟，我們不妨仿照刑事司法中的模式，由檢察機(jī)關(guān)代表國家行使追訴權(quán)。這樣，我們就找到在環(huán)境訴訟中“適格的當(dāng)事人”了。對于檢察機(jī)關(guān)介入到環(huán)境公益訴訟中充當(dāng)原告，一定要認(rèn)清楚訴的客體是什么，如果不是國家、集體、人民的公共利益受損，且這種公益必須滿足環(huán)境訴訟中對公益的要求，才能由檢察機(jī)關(guān)代表國家提起訴訟，否則就會產(chǎn)生檢察機(jī)關(guān)在私權(quán)領(lǐng)域提起公訴的錯誤行為。

關(guān)于舉證責(zé)任的問題，因為是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行“公訴”，也就不存在傳統(tǒng)民事訴訟中那種權(quán)利人弱勢的現(xiàn)象。由強(qiáng)大的檢察機(jī)關(guān)行使追訴權(quán)，像偵查貪污賄賂犯罪那樣，賦予檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)，使得檢察機(jī)關(guān)從正面承擔(dān)舉證責(zé)任。這樣做需要檢察機(jī)關(guān)提升自身關(guān)于環(huán)境訴訟的偵查起訴能力。檢察機(jī)關(guān)的介入使舉證變得有了強(qiáng)大的依靠。同時，由于有了檢察機(jī)關(guān)的介入從另外一個側(cè)面可以促使我國環(huán)境監(jiān)管體系更為有效的建設(shè)(這方面我國一直存在問題)。檢察機(jī)關(guān)擁有瀆職犯罪的偵查權(quán)利，而環(huán)境監(jiān)管體系的建立正是政府相關(guān)部門的本質(zhì)工作。只有有了完善的環(huán)境監(jiān)管體系，檢察機(jī)關(guān)的取證才能變得容易，所以檢察機(jī)關(guān)此時就有了動力去監(jiān)督督促環(huán)境監(jiān)管體系的建立與完善。在檢察機(jī)關(guān)的推動與“威脅”下，政府相關(guān)部門不得不將此項工作出色的完成。這樣就和日本選舉人訴訟制度達(dá)到了異曲同工的作用。

訴訟時效問題也是程序設(shè)計很關(guān)鍵的一部分，此處涉及的利益往往都是巨大長久的。例如高速公路修建破壞自然保護(hù)區(qū)，瀕危物種受到威脅等等。而且因為環(huán)境問題通常在發(fā)生很久之后或者極其不易被發(fā)覺，通常還具備物權(quán)請求權(quán)的特征，所以筆者建議訴訟時效不設(shè)限制，這與我國現(xiàn)行3年訴訟時效有很大區(qū)別。至于監(jiān)督機(jī)制，因為與刑事訴訟在形式上很接近，可以使用刑事訴訟中的監(jiān)督辦法。值得一提的是，我國正在建立更為廣泛的監(jiān)督機(jī)制，人民監(jiān)督、社會團(tuán)體監(jiān)督都是很好的監(jiān)督途徑。

(二)環(huán)境侵權(quán)訴訟

環(huán)境公益訴訟中涉及多人公益的訴訟，為了方便此處稱為環(huán)境侵權(quán)訴訟。其中包含著眾多人的侵權(quán)之訴。

在此種情況下，適格當(dāng)事人的確定存在許多不同的理論。筆者在這里做了一個梳理來解決這一問題。首先，應(yīng)由環(huán)境保護(hù)部門代表政府提出行政訴訟。環(huán)境保護(hù)部門是政府專門管理環(huán)境的行政機(jī)構(gòu)，在環(huán)境侵權(quán)訴訟中，有著別的任何機(jī)構(gòu)沒有的優(yōu)勢。本職工作內(nèi)的管理，使得環(huán)境保護(hù)部門積累了轄區(qū)內(nèi)大量的環(huán)境數(shù)據(jù)、污染企業(yè)排污狀況等有助于及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題的信息，所以由環(huán)境保護(hù)部門提起環(huán)境公益訴訟既節(jié)省成本，又能夠及時高效。這也是我國現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟上邁出的第一步。其次，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)環(huán)境保護(hù)團(tuán)體在環(huán)境侵權(quán)訴訟中的地位。在環(huán)境保護(hù)部門不履行職責(zé)的情況下(這也是我國現(xiàn)在的一個現(xiàn)狀，因為政府追求政績、稅收損害環(huán)境比比皆是)，必須存在能夠提出環(huán)境侵權(quán)訴訟的主體。與普通公民相比，環(huán)境保護(hù)團(tuán)體在專業(yè)知識、舉證能力、訴訟能力諸多方面都有著明顯的優(yōu)勢，所以由環(huán)境保護(hù)團(tuán)體提起訴訟的效率勢必會比由公民提起要高。最后，一定要賦予公民在環(huán)境侵權(quán)訴訟時的一般訴權(quán)，這是我國現(xiàn)行公益訴訟中所不具備的。前述的環(huán)境保護(hù)部門、環(huán)境保護(hù)團(tuán)體都會存在不正常履行職責(zé)的情形存在，如果公民沒有基本的訴權(quán)，那么侵權(quán)行為將無法受到追訴，這是違反我國憲法規(guī)定的。同時，考慮到有可能存在訴權(quán)濫用的情形，我們可以建立嚴(yán)厲的懲罰體制來防止濫用訴權(quán)行為，但是決不可以使侵權(quán)行為無法受到追訴的情形存在。在一般的情況下，環(huán)境侵權(quán)訴訟的主體按照以上三個層次確定。層次是存在的，但并不是前一個層次是后一個層次的前置程序，如果那樣，必將產(chǎn)生無法追訴的情形或者追訴不及的情形存在。

關(guān)于舉證責(zé)任，仍舊適用我國現(xiàn)行法律中舉證責(zé)任倒置的規(guī)則，這樣有利于保護(hù)處于弱勢的控訴者的權(quán)益(三個層次在環(huán)境問題信息方面均處于劣勢無疑)。訴訟時效的相關(guān)規(guī)定仍可以適用3年的規(guī)定，但是一定要強(qiáng)調(diào)起算的確定。一般有以下幾種方法:(1)以最后一次接觸有害物質(zhì)為起算點;(2)以受害人癥狀完全暴露的時間為訴訟時效的起算點;(3)以受害人知道損害及加害者為起點;(4)弄清環(huán)境致害之日或得出環(huán)境污染損害后果明確結(jié)論時起開始計算，且鑒定結(jié)論由專門機(jī)構(gòu)作出。［6］

［1］呂 霞.環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和種類——從對“公益”的解剖入手［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2009(3).

［2］張建偉.論環(huán)境公益訴訟制度［J］.河海大學(xué)學(xué)報，2004(12).

［3］齊樹潔.環(huán)境訴訟與當(dāng)事人適格［J］.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2006(3).

［4］檢察院當(dāng)“原告”告倒污染企業(yè)［N］.羊城晚報，2008－12－27.

［5］劉武俊.可訴性:法律文書的脈搏——兼論公司法的立法完善［N］.法制日報，2000－06－28.

［6］謝 偉.環(huán)境民事訴訟的時效問題研究［D］.2003年中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會年會論文集.武漢:武漢大學(xué)，2003.