助殘社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)展與對(duì)策建議*——基于上海市的研究

■湯瀟

引言

20世紀(jì)70年代以來(lái)，社會(huì)組織在世界范圍內(nèi)蓬勃興起，尤其是在政府主導(dǎo)的公共服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)組織以其非政府性、非營(yíng)利性、專(zhuān)業(yè)性和草根性的特質(zhì)，展現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，成為政府最重要的合作伙伴與社會(huì)治理的重要力量。

在我國(guó)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，作為政府提供公共服務(wù)的一種新理念和新途徑，正日益廣泛地被各地政府接受并付諸實(shí)踐。然而，在方興未艾的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)浪潮中，處于起步階段的社會(huì)組織也遇到了前所未有的困難和問(wèn)題，影響了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的深入推進(jìn)。因此，對(duì)社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的研究，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義[1]。本文討論的重點(diǎn)，是以殘疾人服務(wù)為主要業(yè)務(wù)內(nèi)容的社會(huì)組織，簡(jiǎn)稱(chēng)為助殘社會(huì)組織。本文所涉及的數(shù)據(jù)與信息，研究成果積累，以及公共數(shù)據(jù)庫(kù)、文獻(xiàn)資料引用和政府網(wǎng)站及媒體信息庫(kù)。

1 現(xiàn)階段助殘社會(huì)組織的發(fā)展特點(diǎn)

近年來(lái)，上海市各級(jí)政府和殘聯(lián)組織在殘疾人公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了大膽探索，嘗試向助殘社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，并取得了顯著成績(jī)，得到社會(huì)尤其是殘疾人群體的高度肯定與支持[2]。根據(jù)《上海社會(huì)組織網(wǎng)》公開(kāi)的資料，截止2013年底，上海已登記涉及殘疾人的社會(huì)組織中，有基金會(huì)1家，為上海市殘疾人福利基金會(huì)；社會(huì)團(tuán)體18家，如上海市殘疾人康復(fù)協(xié)會(huì)等；其余均為民辦非企業(yè)單位約300家，如各區(qū)縣及街鎮(zhèn)的陽(yáng)光家園，以及其他各類(lèi)助殘機(jī)構(gòu)。

目前，上海助殘社會(huì)組織已進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，表現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

1.1 數(shù)量和規(guī)模已進(jìn)入快速增長(zhǎng)期

根據(jù)《上海社會(huì)組織網(wǎng)》的公開(kāi)信息，成立于1991～2000年10年間的助殘社會(huì)組織只有約十家，發(fā)展速度大約平均每年1家；而從2010年1月至2012年6月約兩年半時(shí)間里，新成立的助殘社會(huì)組織已達(dá)50家左右，發(fā)展速度約為每年20家，是上世紀(jì)90年代的約20倍。

隨著黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，從中央到地方關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能及創(chuàng)新社會(huì)治理的理念已然形成，未來(lái)上海必將激發(fā)和釋放出更多的殘疾人公共服務(wù)空間，需要大量助殘社會(huì)組織的參與、介入和承接。同時(shí)，一些卓有成績(jī)的助殘社會(huì)組織的榜樣效應(yīng)，以及海外助殘力量和先進(jìn)理念技術(shù)的引入，將會(huì)促使更多的社會(huì)熱心助殘人士，加入到助殘社會(huì)組織的隊(duì)伍中來(lái)。

1.2 業(yè)務(wù)多元化和服務(wù)專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)明顯

上海助殘社會(huì)組織的業(yè)務(wù)內(nèi)容涉及殘疾人養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、教育、就業(yè)、文體、維權(quán)等諸多領(lǐng)域。例如，為發(fā)育障礙兒童尤其是自閉癥兒童提供肢體、心理智能康復(fù)訓(xùn)練的特殊兒童智能訓(xùn)練中心，為殘疾人提供家政、護(hù)理、咨詢(xún)、養(yǎng)護(hù)、培訓(xùn)的助殘服務(wù)社，為殘疾人提供保健按摩、中西面點(diǎn)、美容師、廣告設(shè)計(jì)等培訓(xùn)的殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)中心等等。

助殘社會(huì)組織的從業(yè)者大多接受過(guò)基本的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，一些中層以上的管理人員還具備了較高的學(xué)歷及相關(guān)的職業(yè)資格，如康復(fù)治療師、社工師、心理咨詢(xún)師等等。隨著逐步建立和完善的服務(wù)評(píng)估制度、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)制度和專(zhuān)業(yè)督導(dǎo)制度，使這些助殘社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)化和個(gè)性化服務(wù)更加規(guī)范，彌補(bǔ)了政府和殘聯(lián)在這方面的缺失。

1.3 各區(qū)縣的發(fā)展速度與水平存在差異

近年來(lái)，上海用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的公益項(xiàng)目和資金逐年遞增，越來(lái)越多的區(qū)縣和街鎮(zhèn)殘聯(lián)也開(kāi)始探索購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)的項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)，這對(duì)于助殘服務(wù)類(lèi)的社會(huì)組織是莫大的激勵(lì)?，F(xiàn)階段，助殘社會(huì)組織的發(fā)展與興盛，與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、政府及殘聯(lián)的管理理念及創(chuàng)新意識(shí)、以及社區(qū)自我管理服務(wù)的意識(shí)與能力等因素密切相關(guān)。

目前，上海的助殘社會(huì)組織大多活躍在中心城區(qū)，而遠(yuǎn)郊區(qū)縣數(shù)量相對(duì)較少。但也有例外，例如同樣地處遠(yuǎn)郊的嘉定區(qū)，近年來(lái)在區(qū)委和區(qū)殘聯(lián)大力推進(jìn)下，殘疾人公共服務(wù)社會(huì)化進(jìn)展快速，使該區(qū)的助殘社會(huì)組織發(fā)展非?；钴S，2013年該區(qū)已登記注冊(cè)的助殘社會(huì)組織就超過(guò)了40家。

1.4 業(yè)務(wù)主管單位以各級(jí)殘聯(lián)為最多

上海助殘服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位涉及多個(gè)部門(mén)條線(xiàn)，包括民政、殘聯(lián)、人社、衛(wèi)生、教育、體育、團(tuán)委等。但總體上看，各級(jí)殘聯(lián)主管的助殘社會(huì)組織占絕大多數(shù)，尤其是近年來(lái)登記注冊(cè)的助殘組織多歸屬殘聯(lián)名下，此外民政部門(mén)主管的助殘組織也占有較大比例。

2 助殘社會(huì)組織與政府或殘聯(lián)的相互關(guān)系

現(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)組織的生存與發(fā)展幾乎都繞不開(kāi)政府的影響。近年來(lái)，上海發(fā)展比較快的助殘社會(huì)組織，無(wú)論是公辦背景還是民辦背景，大多依賴(lài)于政府或殘聯(lián)的定向委托與購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)，而來(lái)自社會(huì)其他方面的直接援助很少。因此，助殘社會(huì)組織的成長(zhǎng)與發(fā)展?fàn)顩r，幾乎取決于他們與政府和殘聯(lián)的關(guān)系，或者說(shuō)與現(xiàn)有體制的關(guān)系[3]。

2.1 獨(dú)立于體制外的助殘社會(huì)組織

這類(lèi)助殘社會(huì)組織多來(lái)自民間，其成立、管理、運(yùn)作獨(dú)立于政府和殘聯(lián)而依靠自身的能力與資源。其業(yè)務(wù)既有通過(guò)政府和殘聯(lián)購(gòu)買(mǎi)承接的服務(wù)項(xiàng)目，也有的依靠自有資金及服務(wù)性收費(fèi)來(lái)維持的服務(wù)。對(duì)于政府和殘聯(lián)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)項(xiàng)目，這些社會(huì)組織均被要求按照協(xié)議接受督察以及第三方機(jī)構(gòu)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行的考核評(píng)估，優(yōu)勝劣汰；對(duì)于自行運(yùn)作的助殘業(yè)務(wù)，政府的監(jiān)管基本僅限于工商、稅務(wù)、消防、衛(wèi)生等方面檢查和社團(tuán)年審。因此，從總體上看，這些組織與政府和殘聯(lián)的關(guān)系，屬于合作伙伴型，即政府與社會(huì)組織之間最為穩(wěn)定和成熟的關(guān)系類(lèi)型。

這些獨(dú)立于體制外的社會(huì)組織，大多經(jīng)歷過(guò)初創(chuàng)時(shí)的艱辛和坎坷，已經(jīng)具備了較強(qiáng)的生存能力和自我發(fā)展能力，組織目標(biāo)明確，理念清晰，架構(gòu)合理，管理規(guī)范，發(fā)展穩(wěn)健，前景樂(lè)觀。

2.2 體制孵化成功的助殘社會(huì)組織

這類(lèi)社會(huì)組織的誕生，大多是政府和殘聯(lián)在轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)換角色的政策驅(qū)動(dòng)下，刻意培養(yǎng)的未來(lái)的合作伙伴和服務(wù)承擔(dān)者。所以，在成立初期得到了政府或者殘聯(lián)的全力扶持，如提供場(chǎng)地、指定項(xiàng)目、資金托底、工作指導(dǎo)、財(cái)務(wù)人事代管等等。但是，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的成長(zhǎng)磨練，這些組織當(dāng)中的一部分佼佼者業(yè)已長(zhǎng)成，不僅勝任政府和殘聯(lián)委托的服務(wù)事項(xiàng)，而且走上了社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，參加殘疾人服務(wù)項(xiàng)目的公開(kāi)招標(biāo)并獲中標(biāo)，甚至已開(kāi)始擴(kuò)充機(jī)構(gòu)、招聘人員，以滿(mǎn)足業(yè)務(wù)拓展的需要。他們已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)膶?shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)資源，也具備了脫離體制、獨(dú)立運(yùn)作的能力，正躊躇滿(mǎn)志，欲大展宏圖。

這些孵化成功的助殘組織，與現(xiàn)有體制的關(guān)系極其微妙甚至尷尬。政府過(guò)多的指教和代辦，無(wú)疑已成為他們走向更高目標(biāo)、更大天地的無(wú)形束縛。反之，如果政府及時(shí)放手，他們將得到更大的發(fā)展空間，真正成為公共服務(wù)領(lǐng)域政府忠實(shí)的合作者，而且將帶動(dòng)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。

2.3 依附于體制的助殘社會(huì)組織

這類(lèi)社會(huì)組織大多是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下由政府或殘聯(lián)一手創(chuàng)辦，然后以下達(dá)任務(wù)、直接撥款、安置場(chǎng)地、委派專(zhuān)人管理的方式，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)殘疾人公共服務(wù)的直接供給。這些機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)完全圍繞上級(jí)部門(mén)的中心任務(wù)，日常運(yùn)作離不開(kāi)主管行政單位的指導(dǎo)，甚至業(yè)績(jī)考核也由主管單位執(zhí)行。他們名義上是非政府的社會(huì)組織，但實(shí)質(zhì)上基本等同于體制內(nèi)的下級(jí)執(zhí)行部門(mén)。據(jù)調(diào)查，目前上海各區(qū)縣的絕大多數(shù)街鎮(zhèn)的陽(yáng)光之家、陽(yáng)光心園及陽(yáng)光基地，都是這類(lèi)運(yùn)行模式。

與前兩類(lèi)助殘社會(huì)組織相比，這些體制內(nèi)的社會(huì)組織多數(shù)存在著行政色彩濃厚、對(duì)行政嚴(yán)重依賴(lài)、人員老化、活力不足、服務(wù)質(zhì)量和效率不高等問(wèn)題。隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的推進(jìn)，可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)這些組織將面臨分化，一部分可能轉(zhuǎn)化為事業(yè)單位繼續(xù)保留在體制內(nèi)，協(xié)助政府承擔(dān)必須直接提供的相關(guān)公共服務(wù)；其余的將脫離體制，逐步朝著社會(huì)或者市場(chǎng)方向轉(zhuǎn)型。

3 政府購(gòu)買(mǎi)助殘社會(huì)組織服務(wù)所面臨的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著上海殘疾人公共服務(wù)的發(fā)展加快，社會(huì)組織參與其中的深度與廣度也在不斷加大，與此同時(shí)，發(fā)展中的問(wèn)題與矛盾也更加凸顯。

3.1 來(lái)自體制內(nèi)的阻力依然存在

一方面，一部分職權(quán)部門(mén)仍習(xí)慣于政府大包大攬的做法，習(xí)慣于體制內(nèi)原有的制度安排，對(duì)社會(huì)組織不信任，缺乏主動(dòng)的引導(dǎo)和扶持。因此，很多社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)不得已聘請(qǐng)民政、殘聯(lián)、勞動(dòng)、衛(wèi)生等行政部門(mén)的離退休人員，希望以他們的“老面孔”、“老關(guān)系”得到相關(guān)部門(mén)的信任和支持。

另一方面，一些職權(quán)部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)直接參與殘疾人公共服務(wù)的供給，甚至使由公共財(cái)政支撐的某些服務(wù)事務(wù)，變相成為部門(mén)利益的重要來(lái)源。實(shí)行向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，將殘疾人公共服務(wù)的供給公開(kāi)化、透明化，勢(shì)必打破原有的利益格局，迫使這些部門(mén)作出利益轉(zhuǎn)讓?zhuān)锌赡艹霈F(xiàn)抵觸和反對(duì)。

3.2 頂層設(shè)計(jì)滯后導(dǎo)致基層操作無(wú)章可循

目前，助殘社會(huì)組織絕大多數(shù)項(xiàng)目和資金的來(lái)源是依靠政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。但我國(guó)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面尚無(wú)具體的法律規(guī)范，2002年出臺(tái)的《政府采購(gòu)法》并未將包括養(yǎng)老、助殘?jiān)趦?nèi)的基本公共服務(wù)納入其中，而上海市級(jí)層面也沒(méi)有對(duì)應(yīng)的地方性法規(guī)和實(shí)施辦法出臺(tái)，頂層的制度缺失很大程度上制約了基層工作的深入推進(jìn)。

目前，全市缺乏統(tǒng)一的殘障服務(wù)購(gòu)買(mǎi)定價(jià)機(jī)制、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)操作規(guī)范等指導(dǎo)性準(zhǔn)則，各區(qū)縣自行其是，影響行業(yè)的有序發(fā)展；一些區(qū)縣設(shè)立的購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目不切合殘疾人的實(shí)際需求，導(dǎo)致受益者寥寥，飽受詬??；有的部門(mén)在承接單位的審核與篩選中，過(guò)多行使職權(quán)強(qiáng)勢(shì)介入；也有部門(mén)將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)當(dāng)作“卸包袱”的手段，將應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)也推出去，未能正確履行職能。

3.3 碎片化的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為導(dǎo)致服務(wù)斷流

由于各區(qū)縣每年用于購(gòu)買(mǎi)殘障服務(wù)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)存在很大的不確定性，而且購(gòu)買(mǎi)比例有限，購(gòu)買(mǎi)對(duì)象范圍狹窄，往往是項(xiàng)目制和碎片化，而非制度化和成體系的。絕大多數(shù)殘障服務(wù)項(xiàng)目以一年為一個(gè)周期，一個(gè)周期結(jié)束后，若沒(méi)有后續(xù)支持，常常是項(xiàng)目終止服務(wù)斷流，服務(wù)機(jī)構(gòu)不得不轉(zhuǎn)去迎合新的項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃，甚至不惜放棄原有的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)和服務(wù)宗旨。對(duì)于那些需要長(zhǎng)期跟蹤服務(wù)的項(xiàng)目，例如，肢體殘疾人的假肢裝配及功能訓(xùn)練需要根據(jù)年齡增長(zhǎng)跟蹤進(jìn)行，中重度智力殘疾人的技能培養(yǎng)需要長(zhǎng)期和大量的重復(fù)訓(xùn)練才能達(dá)到效果等等，一旦這類(lèi)服務(wù)終止，后果可想而知。

3.4 社會(huì)組織待遇低下嚴(yán)重危及今后發(fā)展

目前，上海助殘社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)人才嚴(yán)重緊缺，如康復(fù)治療師、社工師、心理咨詢(xún)師、崗位開(kāi)發(fā)人員等，而兼具專(zhuān)業(yè)技能、服務(wù)意識(shí)和管理能力的復(fù)合型人才，更是一將難求。以上海某高校為例，2012年該校社工專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生中有近40人加入各類(lèi)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，而到了2013年，同一專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生幾乎無(wú)人選擇進(jìn)入社會(huì)工作領(lǐng)域。

目前，我國(guó)對(duì)于社會(huì)組織的設(shè)立、性質(zhì)、地位、作用及職能等沒(méi)有實(shí)體性的規(guī)范界定，同時(shí)在人員編制、職稱(chēng)評(píng)定、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、稅收減免等方面也沒(méi)有配套的法規(guī)與政策。據(jù)調(diào)查，2013年上海助殘社會(huì)組織中，本科以上學(xué)歷的中層骨干月平均收入在2500～3500元之間；而根據(jù)上海市人力資源及社會(huì)保障局發(fā)布的文件（滬人社綜（2013）151號(hào)），上海全市職工月平均工資在2012年就已經(jīng)達(dá)到了4692元，二者差距明顯。因此，一些仍然堅(jiān)持在助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)的青年骨干表示，他們最為困擾的有三個(gè)問(wèn)題：收入及待遇、個(gè)人發(fā)展空間、職業(yè)的社會(huì)聲望。

3.5 社會(huì)組織直接登記政策仍需完善

2014年4月，上海市民政局出臺(tái)了《上海市社會(huì)組織直接登記管理若干規(guī)定》 ，對(duì)四類(lèi)社會(huì)組織實(shí)行直接登記制，這是促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的重要舉措，但與此相應(yīng)的配套措施還有待跟進(jìn)完善。比如，“規(guī)定”中對(duì)教育培訓(xùn)、醫(yī)療、勞動(dòng)技能培訓(xùn)、養(yǎng)老等部分行業(yè)的社會(huì)組織仍設(shè)立了資質(zhì)許可要求，而許多助殘組織均涉及這些行業(yè)，如何幫助他們便捷地獲得資質(zhì)，亟需進(jìn)一步的政策引導(dǎo)。

此外，“規(guī)定”對(duì)涉外社會(huì)組織的登記仍實(shí)行業(yè)務(wù)主管單位和民政部門(mén)雙重管理，這對(duì)于那些海外助殘機(jī)構(gòu)無(wú)疑仍是政策關(guān)卡。一些海外包括港臺(tái)的助殘公益機(jī)構(gòu)，擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、人才和資源，有意參與上海的各類(lèi)助殘服務(wù)事業(yè)；同時(shí)，上海一些區(qū)縣也非常希望學(xué)習(xí)和利用海外先進(jìn)的助殘理念和資金技術(shù)，有意在殘疾人康復(fù)治療、輔助器具、教育培訓(xùn)等領(lǐng)域與境外機(jī)構(gòu)合作。但現(xiàn)有的登記管理政策對(duì)此沒(méi)有關(guān)照與突破，以至于這部分社會(huì)力量難以發(fā)揮作用。

4 促進(jìn)發(fā)展的對(duì)策建議

目前，從中央到地方都在致力推進(jìn)激發(fā)社會(huì)活力、加大社會(huì)組織參與公共服務(wù)的改革力度。2013年12月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 出臺(tái)，明確提出以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)帶動(dòng)社會(huì)組織的健康發(fā)展，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，激發(fā)社會(huì)活力，推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。2014年4月30日，民政部等國(guó)家多部委發(fā)布了《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出到2020年，力爭(zhēng)在全國(guó)基本建立比較完善的政府購(gòu)買(mǎi)殘疾人服務(wù)機(jī)制，形成殘疾人公共服務(wù)資源高效配置的服務(wù)體系和供給體系，顯著提高殘疾人公共服務(wù)水平和質(zhì)量。

為此，建議上海市結(jié)合本地實(shí)際，在殘疾人公共服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)先采取以下措施。

4.1 先行出臺(tái)《上海市購(gòu)買(mǎi)殘疾人公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)及辦法》

上海市可在殘疾人公共服務(wù)領(lǐng)域先行先試，由上海市人民政府殘疾人工作委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，財(cái)政局、民政局、殘疾人聯(lián)合會(huì)等單位共同參與，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)與殘疾人事業(yè)發(fā)展水平，研究出臺(tái)《上海市購(gòu)買(mǎi)殘疾人公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)及辦法》。此舉的目的，一是將購(gòu)買(mǎi)殘疾人公共服務(wù)的資金納入公共財(cái)政預(yù)算編制，確保社會(huì)力量參與殘疾人公共服務(wù)的制度化和連續(xù)性，為將來(lái)擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍和規(guī)模，建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度體系打好基礎(chǔ)；二是規(guī)范購(gòu)買(mǎi)殘疾人公共服務(wù)的政府行為，尤其是項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目評(píng)審、組織采購(gòu)、資質(zhì)審核、合同簽訂、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估、經(jīng)費(fèi)兌付等購(gòu)買(mǎi)流程，形成對(duì)基層工作的政策指導(dǎo)和管理監(jiān)督，同時(shí)預(yù)防違規(guī)違法及腐敗行為發(fā)生[4]。

4.2 盡快制定《上海市購(gòu)買(mǎi)殘疾人公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄》

根據(jù)國(guó)家剛剛出臺(tái)的《政府購(gòu)買(mǎi)殘疾人服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目目錄》的范圍，結(jié)合上海地區(qū)實(shí)際，全面梳理、細(xì)化購(gòu)買(mǎi)殘障服務(wù)的內(nèi)容和事項(xiàng)，科學(xué)界定購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)種類(lèi)、性質(zhì)和內(nèi)容，研究制定《上海市購(gòu)買(mǎi)殘疾人公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，并實(shí)時(shí)公開(kāi)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。此舉重在突出殘疾人服務(wù)的公共性和公益性，指導(dǎo)各區(qū)縣優(yōu)先設(shè)立受益面廣、受益對(duì)象直接的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮出最大的服務(wù)效率。

4.3 加快對(duì)助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人才薪酬標(biāo)準(zhǔn)的政策指導(dǎo)

建議參考上海城鎮(zhèn)職工平均工資水平，設(shè)定助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)基本薪酬政策，用以指導(dǎo)助殘社會(huì)組織建立一套適合自身發(fā)展特點(diǎn)、科學(xué)合理、對(duì)內(nèi)公平對(duì)外具有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬體系，以此縮小社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人才的薪資水平與上海社會(huì)平均水平的差距，同時(shí)為政府購(gòu)買(mǎi)助殘服務(wù)中的人員成本核算提供必要的指導(dǎo)和參照。此外，可先行推出助殘社會(huì)組織的崗位補(bǔ)貼制度，對(duì)助殘社會(huì)組織中一線(xiàn)社工、項(xiàng)目督導(dǎo)、行政管理等緊缺崗位進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，切實(shí)提高這些崗位的待遇，穩(wěn)住骨干人員與核心團(tuán)隊(duì)，緩解目前助殘機(jī)構(gòu)人才流失的嚴(yán)峻局面[5]。

4.4 研究制定《上海市殘疾人公共服務(wù)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》

由上海市殘疾人聯(lián)合會(huì)會(huì)同政府殘疾人工作委員會(huì)各成員單位，根據(jù)上海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和殘疾人公共服務(wù)現(xiàn)狀，結(jié)合黨的十一屆三中全會(huì)關(guān)于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的改革精神，研究制定《上海市殘疾人公共服務(wù)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，將發(fā)展地區(qū)助殘社會(huì)力量納入殘疾人工作的總體布局之中。尤其要重點(diǎn)扶持和優(yōu)先發(fā)展那些貼近基層社區(qū)、對(duì)接殘疾人需求的助殘社會(huì)組織，鼓勵(lì)他們開(kāi)展康復(fù)、養(yǎng)護(hù)、教育、就業(yè)、培訓(xùn)等服務(wù)工作。

4.5 鼓勵(lì)上海各區(qū)縣成立助殘社會(huì)組織孵化園

當(dāng)前我國(guó)助殘社會(huì)組織的整體發(fā)育處于初生狀態(tài)，法律空間和政策支持有限，上海的助殘機(jī)構(gòu)在服務(wù)能力及服務(wù)水平方面也有待提升，因此特別需要來(lái)自政府或者殘聯(lián)的培育、引導(dǎo)和扶持。建議成立上海各區(qū)縣的助殘社會(huì)組織孵化園暨助殘社會(huì)組織服務(wù)交流中心，一是承擔(dān)促進(jìn)和培育助殘社會(huì)組織的發(fā)展工作，在提供資金、場(chǎng)所、設(shè)備、技術(shù)的基礎(chǔ)上，為成長(zhǎng)中的助殘社會(huì)組織提供能力支持；二是接受殘聯(lián)委托，全面協(xié)助殘聯(lián)實(shí)施購(gòu)買(mǎi)殘疾人公共服務(wù)的管理工作，包括項(xiàng)目發(fā)布、評(píng)審定標(biāo)、合同管理、監(jiān)督檢查、經(jīng)濟(jì)核算、績(jī)效評(píng)估等；三是促進(jìn)各助殘社會(huì)組織之間、助殘社會(huì)組織與社會(huì)公眾之間的溝通支持、資源共享、信息披露和行業(yè)自律等。

5 結(jié)語(yǔ)

從以上分析可以看出，現(xiàn)階段我國(guó)助殘社會(huì)組織無(wú)論在數(shù)量上還是規(guī)模上都進(jìn)入了快速發(fā)展期，其服務(wù)的多元化和專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)也日趨明顯。

助殘社會(huì)組織的成長(zhǎng)關(guān)鍵是他們與體制（政府或殘聯(lián)）的關(guān)系。那些獨(dú)立于體制外的助殘社會(huì)組織，與政府和殘聯(lián)形成了合作伙伴型的關(guān)系，這樣的關(guān)系順應(yīng)了今后我國(guó)社會(huì)治理的改革趨勢(shì)，必然擁有良好的生存與發(fā)展前景。而由體制孵化成功的助殘社會(huì)組織，與政府和殘聯(lián)的關(guān)系大多走到了拐點(diǎn)，政府是繼續(xù)干預(yù)還是適時(shí)松手，無(wú)疑將成為他們何去何從的最大判據(jù)。那些仍然依附于體制的助殘社會(huì)組織，其實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于政府和殘聯(lián)的下級(jí)部門(mén)，未來(lái)他們將不得不面臨重新定位與轉(zhuǎn)型發(fā)展的挑戰(zhàn)。

在政府購(gòu)買(mǎi)助殘社會(huì)組織的服務(wù)方面，還存在著諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。來(lái)自體制內(nèi)的阻力依然存在，頂層政策的滯后也導(dǎo)致了基層操作的盲目和無(wú)序，政府碎片化的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為常造成助殘服務(wù)的中斷，助殘社會(huì)組織待遇低下嚴(yán)重影響了人才的聚集，現(xiàn)有的社會(huì)組織登記政策仍然限制了一些社會(huì)力量發(fā)揮作用。

根據(jù)上海的實(shí)際，本文認(rèn)為，在促進(jìn)助殘社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面，可先行出臺(tái)《上海市購(gòu)買(mǎi)殘疾人公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)及辦法》，制定《上海市購(gòu)買(mǎi)殘疾人公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，加快對(duì)助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人才薪酬標(biāo)準(zhǔn)的政策指導(dǎo)，鼓勵(lì)上海各區(qū)縣成立助殘社會(huì)組織孵化園。

[1]王建軍.用國(guó)家治理理念謀劃社會(huì)組織改革發(fā)展.社會(huì)組織政策理論成果選編（5）.中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng). http://www.chinanpo.gov.cn/6047/72989/index.html.2013-12-16.

[2]肖春平,曾永和.上海：探索完善政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制. 中國(guó)社會(huì)組織.2013,10.

[3]劉金良,姚云云.社會(huì)組織的發(fā)展路徑選擇: 基于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào). 2011,5.

[4]任新建,李浩.上海政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展方向：獨(dú)立性購(gòu)買(mǎi).東方早報(bào).2012-12-04.

[5]王名,孫偉林.社會(huì)組織管理體制:內(nèi)在邏輯與發(fā)展趨勢(shì).中國(guó)行政管理.2011(7).