簡論政府購買殘疾孤兒社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐邏輯與政策建構(gòu)*——以武漢、廣州模式為例

■方舒 唐瑜

引言

近年來，各級(jí)政府部門通過委托、購買等方式發(fā)動(dòng)社會(huì)組織，特別是社會(huì)工作的力量參與殘疾孤兒服務(wù)，是當(dāng)前我國殘疾人服務(wù)的重大創(chuàng)新舉措。這一做法是在借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國大力推進(jìn)政府購買殘疾人服務(wù)、社會(huì)工作發(fā)展迅猛的實(shí)際，進(jìn)而起到構(gòu)建新型殘疾孤兒服務(wù)體系、發(fā)展殘疾人社會(huì)工作及創(chuàng)新殘疾人福利制度等一系列作用。

需要指出的是，本文所稱“殘疾孤兒”是指生理、心理和精神方面存在某種功能缺損或者身患重大疾病的孤兒，學(xué)理上稱其為“多重障礙兒童”[1]。他們一般被安置在兒童福利機(jī)構(gòu)內(nèi)，在成長過程中可能會(huì)面對(duì)更多的教育問題、心理問題、就學(xué)問題、人際交往問題、社會(huì)適應(yīng)問題，需要政府、社會(huì)、機(jī)構(gòu)和他人更多的關(guān)愛和扶助。進(jìn)而，解決這些兒童的成長問題，促進(jìn)他們的健康成長和正常的社會(huì)化過程，是我國兒童社會(huì)工作領(lǐng)域的重要課題和重大使命[2]。

由南京市標(biāo)準(zhǔn)化研究院和中國人民大學(xué)共同組成的兒童福利機(jī)構(gòu)社會(huì)工作標(biāo)準(zhǔn)研究課題組，分別于2013年12月與2014年1月到廣州市社會(huì)（兒童）福利院和武漢市兒童福利院進(jìn)行調(diào)研，圍繞半結(jié)構(gòu)式訪談提綱，與院方主管院內(nèi)社會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)、一線社會(huì)工作者及相關(guān)人員進(jìn)行集中座談，了解福利院內(nèi)殘疾孤兒社會(huì)工作開展的情況，并對(duì)福利院的社會(huì)工作者以及社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的社會(huì)工作者分別進(jìn)行深度訪談，了解其對(duì)目前院內(nèi)社會(huì)工作開展情況的看法以及改進(jìn)建議。本文是該課題的階段性成果之一，根據(jù)廣州與武漢兩地福利院的實(shí)地調(diào)研資料，對(duì)目前我國政府購買殘疾孤兒社會(huì)工作服務(wù)的模式進(jìn)行分析和總結(jié)，并探求相關(guān)政策建議。

1 政府購買殘疾孤兒社會(huì)工作服務(wù)的理論涵意

1.1 政府購買殘疾人服務(wù)概述

政府購買社會(huì)工作服務(wù)是“政府購買服務(wù)”的一個(gè)類別和子概念。從社會(huì)政策角度理解，政府購買服務(wù)（Purchase of Services）是源于50多年前西方國家的一項(xiàng)社會(huì)福利制度方面的改革，是指政府在社會(huì)福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向社會(huì)各類提供社會(huì)公共服務(wù)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接撥款資助服務(wù)或公開招標(biāo)購買社會(huì)服務(wù)[3]。它具有資金來源的公共性、程序法定性，采購主體的特定性、政策性、透明性和有效性等特點(diǎn)，并以公開招標(biāo)作為主要方式。要完整地理解“政府購買服務(wù)”這一概念，需首先厘清“為何購買”“誰來購買”“向誰購買”“怎樣購買”和“購買什么”這幾個(gè)基本問題，大體涉及政府購買服務(wù)的主體、對(duì)象、程序與內(nèi)容等因素。

從近年來各地政府購買殘疾人服務(wù)的探索和實(shí)踐情況來看，以上幾大問題基本上已經(jīng)有了初步的回應(yīng)。目前政府尤其是殘聯(lián)組織是購買主體，各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是購買對(duì)象，公開競標(biāo)的項(xiàng)目化運(yùn)作是購買程序。

就購買內(nèi)容看，2012年11月民政部和財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出，實(shí)施老年人、殘疾人社會(huì)照顧計(jì)劃，為老年人和殘疾人提供生活照料、精神慰藉、社會(huì)參與、代際溝通等服務(wù)，構(gòu)建系統(tǒng)化、人性化、專業(yè)化的養(yǎng)老助殘服務(wù)機(jī)制[4]，初步限定政府購買的殘疾人社會(huì)工作服務(wù)內(nèi)容。財(cái)政部發(fā)布的《2014年中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》進(jìn)一步指出，其資助支持范圍包括社會(huì)救助服務(wù)、社會(huì)福利服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和專業(yè)社工服務(wù)。2014年4月23日，由中國殘聯(lián)等6部委發(fā)布的《關(guān)于做好政府購買殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見》，確定了購買的服務(wù)，其中與社會(huì)工作相關(guān)的有康復(fù)服務(wù)和托養(yǎng)服務(wù)。這一系列文件的規(guī)定可算作是對(duì)“購買什么”的回答。

1.2 政府購買殘疾孤兒社工服務(wù)分析

狹義的理解，兒童社會(huì)工作是以處于特殊困難境地的兒童為對(duì)象，多采取機(jī)構(gòu)服務(wù)的方式，救助和保護(hù)那些家庭或父母無力撫養(yǎng)的兒童或者有各種問題的兒童，如孤兒、殘疾兒、流浪兒、棄嬰、受虐待兒童、情緒或行為偏差兒童等[5]。因此，殘疾孤兒社會(huì)工作特指服務(wù)于沒有家人的殘疾兒童的社會(huì)工作，由于目前我國社會(huì)工作體系還不健全，社會(huì)工作尚未在社區(qū)中普及，殘疾孤兒社會(huì)工作的服務(wù)對(duì)象主要是兒童福利院中的殘疾孤兒。殘疾孤兒在福利院中是一個(gè)需要重點(diǎn)關(guān)心和照料的群體，他們比一般孤兒需要更多的醫(yī)療照顧以及基本日常生活服務(wù)的扶助。一般而言，孤兒們走出福利院都需要經(jīng)歷一個(gè)社會(huì)化過程，福利院通常通過家庭寄養(yǎng)、類家庭養(yǎng)育等方式幫助孤兒重新適應(yīng)社區(qū)生活。身體與智力健全的孤兒在福利院工作人員的幫助下適應(yīng)性都能得到不斷改善，但殘疾孤兒由于身心或智力上的失能，需要經(jīng)歷比健全孤兒更為艱難的正?；^程。

傳統(tǒng)兒童福利院對(duì)殘疾孤兒的照料主要在醫(yī)療與生活方面的照顧，對(duì)于殘疾孤兒心理的關(guān)懷較少。但由于身體或智力上的殘疾，殘疾孤兒實(shí)際上需要更多專業(yè)的心理輔導(dǎo)以幫助他們適應(yīng)社會(huì)，這就需要社會(huì)工作者的介入。隨著我國社會(huì)工作的發(fā)展，許多福利院也開始在院內(nèi)開展社會(huì)工作。一方面，福利院鼓勵(lì)老員工通過自己學(xué)習(xí)或組織學(xué)習(xí)的方式考取社會(huì)工作師資格證；另一方面，福利院向?qū)I(yè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)購買社會(huì)工作服務(wù)。2012年發(fā)布的《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，將政府購買社會(huì)工作服務(wù)正式進(jìn)行規(guī)范化，這也促進(jìn)了福利院中殘疾孤兒社會(huì)工作的發(fā)展。

1.3 新型殘疾孤兒服務(wù)體系的構(gòu)建

1.3.1 政府購買殘疾孤兒社工服務(wù)的意義。政府購買社會(huì)工作服務(wù)是一種有效推進(jìn)殘疾孤兒服務(wù)社會(huì)化的路徑，有多方面的原因。第一，政府購買服務(wù)可以實(shí)現(xiàn)政府殘疾人服務(wù)職能的轉(zhuǎn)化升級(jí)，從提供服務(wù)的“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)施監(jiān)管的“裁判員”，是一種服務(wù)理念的根本變化。第二，政府購買服務(wù)可實(shí)現(xiàn)殘疾人服務(wù)主體的多元化，殘聯(lián)部門通過購買服務(wù)，能有效發(fā)動(dòng)眾多社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等服務(wù)主體明確分工、聯(lián)動(dòng)銜接。第三，政府購買服務(wù)可實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的服務(wù)實(shí)效，由于各家社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)面向的服務(wù)人群、擅長的服務(wù)領(lǐng)域各有不同，因此能最大程度地為殘疾孤兒提供個(gè)性化服務(wù)?？傊?，政府購買社會(huì)工作服務(wù)是構(gòu)建新型殘疾孤兒服務(wù)體系比較合理的路徑。

1.3.2 新型殘疾孤兒服務(wù)體系詮釋。概而論之，新型殘疾孤兒服務(wù)體系就是，政府為其提供服務(wù)通過“委托-購買”的方式加以實(shí)現(xiàn)，即現(xiàn)階段，殘聯(lián)組織、民政部門等將自身服務(wù)殘疾孤兒的職責(zé)通過財(cái)政全額撥款的渠道，轉(zhuǎn)讓、分派給社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，后者通過申報(bào)、競標(biāo)等方式取得服務(wù)項(xiàng)目及資金支持，在社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施服務(wù)過程之中、之后，政府組織專家進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，判斷承包方是否準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地達(dá)成預(yù)定服務(wù)目標(biāo)與社會(huì)效益。

1.3.3 殘疾孤兒新型服務(wù)體系的形成。政府購買殘疾孤兒社會(huì)工作服務(wù)的框架，應(yīng)包含政府的指導(dǎo)和監(jiān)督、社會(huì)民間力量廣泛而充分的參與，以及市場機(jī)制在其中的“穿針引線”，這幾方面是相互參與、相互滲透、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。

(1)政府和殘聯(lián)組織應(yīng)提供政治的、經(jīng)濟(jì)的支持。政治上的支持包括從政策制定到立法保護(hù)的一系列過程，同時(shí)也承擔(dān)引領(lǐng)者和監(jiān)督者的角色?，F(xiàn)階段政府購買服務(wù)應(yīng)以政府財(cái)政投入為主，往后隨著民間力量的持續(xù)拓展，應(yīng)鼓勵(lì)更多企業(yè)、組織和個(gè)人投入其中。

(2)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是承包方，是真正的服務(wù)者，他們作為政府“委托-購買”服務(wù)模式的承接主體，直接對(duì)政府負(fù)責(zé)，提供專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，是新型殘疾孤兒服務(wù)體系的關(guān)鍵一環(huán)。

(3)市場化的運(yùn)作方式是整個(gè)殘疾孤兒服務(wù)體系的工作方式。滿足殘疾孤兒需求是政府的職責(zé)，殘聯(lián)以及公辦殘疾孤兒福利機(jī)構(gòu)原先并不具有社會(huì)工作服務(wù)能力，于是通過委托購買服務(wù)的方式，用財(cái)政資金支持社會(huì)工作服務(wù)，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)要想提升自身競爭力，在競標(biāo)中拔得頭籌，必須有不斷豐富專業(yè)知識(shí)、吸納專業(yè)人員、提升服務(wù)能力。

可見，構(gòu)建新型殘疾孤兒服務(wù)體系要通過政府、公辦福利機(jī)構(gòu)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者各方共同努力才能實(shí)現(xiàn)，各方在全新服務(wù)格局的構(gòu)建過程中都發(fā)揮著重要作用。

2 不同服務(wù)模式的比較

以實(shí)地調(diào)研為依據(jù)，本文認(rèn)為，目前政府購買社會(huì)工作服務(wù)主要有兩種模式，一種是以廣州社會(huì)（兒童）福利院為代表的購買模式，即政府將專項(xiàng)資金撥給福利院，福利院根據(jù)自身需要購買相關(guān)服務(wù)，社工機(jī)構(gòu)對(duì)福利院負(fù)責(zé)，由福利院對(duì)服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)估，并定期向政府有關(guān)部門匯報(bào)。另一種是以武漢兒童福利院為代表的購買模式，政府先對(duì)福利院內(nèi)殘疾孤兒的需求進(jìn)行評(píng)估，再向?qū)I(yè)社工機(jī)構(gòu)購買相關(guān)服務(wù)，經(jīng)費(fèi)按照項(xiàng)目類型以及社工數(shù)量按人頭撥付，社工以派駐的形式進(jìn)駐到福利院開展服務(wù)，社工機(jī)構(gòu)對(duì)政府負(fù)責(zé)。

2.1 廣州模式

廣州市社會(huì)（兒童）福利院主要承擔(dān)廣州市區(qū)失去雙親、無法定撫養(yǎng)人的孤兒，包括難以完全康復(fù)的智殘、肢殘和其他重殘兒童，以及在院長大的孤殘青年的養(yǎng)護(hù)、醫(yī)療、康復(fù)、教育等服務(wù)工作。截至2012年12月該院共有殘疾孤兒2100余人。其中，約1300名身體、智力條件較好的孤兒都被送到分布在廣州市各社區(qū)的類家庭中，通過家庭教育的方式幫助孤兒更好的社會(huì)化，院內(nèi)集中養(yǎng)育的主要是身體、智力殘疾程度較為嚴(yán)重的兒童，約800人。

截至2012年，福利院共有34人取得社工職業(yè)資格證書，有7人被聘為社會(huì)工作專業(yè)技術(shù)人員。2013年5月，福利院成立社工部，統(tǒng)籌院內(nèi)社會(huì)工作的開展。社工部編制3名，設(shè)部長1名，實(shí)務(wù)社工和行政社工各1名（見表1）。

目前，廣州市社會(huì)（兒童）福利院的社會(huì)工作基本已經(jīng)劃分為兩部分，院內(nèi)社工部社工更多負(fù)責(zé)社會(huì)工作行政，以及部分院內(nèi)的社會(huì)工作督導(dǎo)和一線社會(huì)工作；大部分的一線社會(huì)工作開展主要依靠福利院向?qū)I(yè)社工機(jī)構(gòu)購買服務(wù)。

從2009年起，廣州兒福院就與香港小童群益會(huì)合作，向其設(shè)立的附屬機(jī)構(gòu)——一家民辦非企業(yè)單位“廣州市成長動(dòng)力社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展與資源中心”購買“寄養(yǎng)兒童成長輔導(dǎo)服務(wù)”項(xiàng)目。成長動(dòng)力中心先后在5個(gè)服務(wù)點(diǎn)設(shè)立“兒童成長天地活動(dòng)中心”，12名專業(yè)社工為23戶類家庭、90余戶農(nóng)村自然寄養(yǎng)家庭的寄養(yǎng)家長及寄養(yǎng)兒童提供專業(yè)的社工服務(wù)。2012年6月，項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象延伸至院內(nèi)上學(xué)學(xué)童及院外青年公寓成年孤兒。目前，成長動(dòng)力中心提供的專業(yè)社工服務(wù)基本覆蓋了在院的除重度殘疾兒童（青少年）及嬰兒外的所有服務(wù)對(duì)象。

具體來說，成長中心在每個(gè)類家庭社區(qū)都設(shè)2名常駐社工，負(fù)責(zé)該社區(qū)4～5個(gè)家庭、20多名兒童的社會(huì)工作服務(wù)。常駐社工負(fù)責(zé)招募周邊高校的志愿者輔導(dǎo)兒童作業(yè)、協(xié)助組織出游，定期開展個(gè)案、小組活動(dòng)等，目的在于幫助兒童和家長發(fā)展自身潛能，提升解決問題的能力，最終讓這些兒童回歸社會(huì)。

對(duì)于院外的青年公寓項(xiàng)目也是如此，福利院逐漸以購買服務(wù)的方式交給了成長動(dòng)力中心。成長動(dòng)力中心從社會(huì)工作督導(dǎo)到行政以及實(shí)務(wù)都有一套經(jīng)驗(yàn)辦法，因此福利院不再需要為此投入人力。

由于院內(nèi)主要是中重度孤殘兒童，這些兒童對(duì)于護(hù)理、照顧的需求大于心理、情緒上的調(diào)節(jié)，并且當(dāng)社工部遇到不能解決的問題時(shí)，福利院可以向兒童成長動(dòng)力中心求助，因此院內(nèi)一線社會(huì)工作的壓力相對(duì)較小。福利院社會(huì)工作的重點(diǎn)在各方資源的整合協(xié)調(diào)上。

表1 廣州市社會(huì)（兒童）福利院社工部社工基本情況表

在廣州市社會(huì)（兒童）福利院向香港小童群益會(huì)購買社會(huì)工作服務(wù)的過程中，更多體現(xiàn)的是福利院與社工機(jī)構(gòu)的互動(dòng)。作為福利院上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的民政部門對(duì)于福利院主要是給予政策放寬、資金支持，以及對(duì)福利院整體工作效果的監(jiān)管。

在這一關(guān)系中，社會(huì)工作的需求方與供給方關(guān)系明確，責(zé)任清晰。通過這種外包加購買的服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，廣州兒福院殘疾孤兒的社會(huì)工作服務(wù)可以根據(jù)兒童福利院需求進(jìn)行，既節(jié)約了資源，也提高了效率。

2.2 武漢模式

武漢市兒童福利院是政府舉辦的武漢市唯一的兒童福利事業(yè)單位，院內(nèi)孤兒在670名左右，90%是殘疾兒童，正式職工有120人，合同工百余人。它也是武漢市中山特殊教育學(xué)校和武漢市傷殘兒童康復(fù)中心，屬于三塊牌子一套班子。該院相對(duì)開放，將院內(nèi)特殊教育、學(xué)前教育以及醫(yī)療康復(fù)設(shè)施向社區(qū)居民開放，每年約有300名社會(huì)兒童到武漢兒童福利院接受幼兒教育、特殊教育和醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。

武漢市兒童福利院目前擁有兩支社會(huì)工作者隊(duì)伍，一支是由老員工通過社工師資格考試轉(zhuǎn)化而來的，一支是通過政府購買服務(wù)的。截至2014年1月，武漢市兒童福利院共有11名兼職社工。

武漢兒童福利院從2010年開始推行政府購買專業(yè)社工服務(wù)試點(diǎn)。市民政局直接出資，統(tǒng)一購買“武漢楚馨社會(huì)工作服務(wù)中心”的多項(xiàng)兒童福利項(xiàng)目，主要是在兒福院開展“少兒工作坊”服務(wù)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的主旨是將社會(huì)工作與特殊教育相結(jié)合，對(duì)特殊兒童（主要是殘疾孤兒）進(jìn)行心理輔導(dǎo)、行為矯正和能力建設(shè)，同時(shí)還進(jìn)行團(tuán)體輔導(dǎo)和人際關(guān)系技巧訓(xùn)練。目前共有4名楚馨的社工在武漢兒童福利院服務(wù)，政府每年為每位社工支付48000元作為購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)。通過調(diào)研了解到，對(duì)專業(yè)社工的購買和引入收到了良好的工作效果。

2.3 兩種模式的對(duì)比研究

2.3.1 政府的角色與定位方面。武漢市的運(yùn)行模式中，由于是政府出資直接向社會(huì)工作機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，社工機(jī)構(gòu)對(duì)政府負(fù)責(zé)，福利院作為受益主體，卻無法在社會(huì)工作實(shí)施過程中提出太多要求，有時(shí)院方的工作要求沒辦法得到回應(yīng)和落實(shí)。此外，為了把握社會(huì)工作服務(wù)質(zhì)量，政府會(huì)要求社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供大量的工作記錄以及相關(guān)資料，給社工機(jī)構(gòu)增加了大量的行政成本。廣州市的運(yùn)行模式中，政府更多地扮演幕后服務(wù)的角色，在將經(jīng)費(fèi)撥給福利院后并不直接干涉服務(wù)的購買，福利院作為消費(fèi)者直接向社工組織提出要求、對(duì)其監(jiān)督，福利院負(fù)責(zé)人定期向政府匯報(bào)社會(huì)工作開展情況，政府根據(jù)開展效果決定下一階段在購買服務(wù)上的投入。

2.3.2 社工的待遇與壓力方面。社工積極性受到工作壓力以及物質(zhì)回報(bào)兩方面的影響。首先從物質(zhì)回報(bào)方面看，武漢社工機(jī)構(gòu)的社工一年能有48000元的購買服務(wù)費(fèi)用，如果全部撥付給社工，則月均收入4000元左右，與城市普通工薪階層相當(dāng)；廣州兒童成長動(dòng)力發(fā)展中心的社工工資由香港小童群益會(huì)撥付，月工資水平也與城市普通工薪階層相當(dāng)。從工作壓力看，在兩地的調(diào)研中，都看到了厚厚的社會(huì)工作記錄資料，這都是由社會(huì)工作者抽出業(yè)余時(shí)間來完成的，而為了向服務(wù)購買方提供檢查資料，社工還需要填寫各種各樣的匯報(bào)材料和檢查材料，這種“案牘主義”消耗了社工大量的時(shí)間與精力，不能不影響其服務(wù)質(zhì)量。

2.3.3 資金來源持續(xù)性方面。政府購買社會(huì)工作服務(wù)的武漢模式，是由政府出資向社會(huì)工作機(jī)構(gòu)購買社工崗位，根據(jù)購買項(xiàng)目，以社會(huì)工作者為單位，每年支付社會(huì)工作者一定數(shù)額的資金作為全部社會(huì)工作的開展費(fèi)用，福利院并不直接參與。而廣州模式則是由政府將錢撥付給福利院，福利院根據(jù)院內(nèi)需要決定購買何種社會(huì)工作服務(wù)，再與相關(guān)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂合同，按服務(wù)項(xiàng)目支付款項(xiàng)，具體社會(huì)工作開展的費(fèi)用以及社會(huì)工作者的工資則由機(jī)構(gòu)去分配。

2.3.4 不足方面。調(diào)研了解到，武漢市兒福院購買服務(wù)模式的社工服務(wù)存在的問題是，社工機(jī)構(gòu)的社工很難融入院內(nèi)社工隊(duì)伍，對(duì)福利院工作不熟，與生活區(qū)、康復(fù)區(qū)的員工聯(lián)系不夠緊密，無法更深入了解服務(wù)對(duì)象需求。而廣州市兒福院的社會(huì)工作已基本實(shí)現(xiàn)全部外包，能夠有效實(shí)現(xiàn)殘疾孤兒機(jī)構(gòu)托養(yǎng)的社區(qū)化與正?；痆6]，院內(nèi)社工只起到資源協(xié)調(diào)以及院內(nèi)社會(huì)工作行政的作用。但院內(nèi)社工對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的過度依賴，也是廣州兒福院必須正視的問題。

3 完善政府購買殘疾孤兒社工服務(wù)的政策建議

3.1 明確政府角色與定位

現(xiàn)階段，我國政府正在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，即政府與社會(huì)的關(guān)系向服務(wù)供給者與消費(fèi)者轉(zhuǎn)變，減少政府對(duì)社會(huì)的管制，增加其服務(wù)的功能。在政府購買殘疾孤兒社會(huì)工作服務(wù)中也是一樣，政府并不是殘疾孤兒社會(huì)工作的直接參與者，因此必須減少對(duì)其的直接干預(yù)，而給服務(wù)相關(guān)主體即兒童福利院以及社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供足夠的空間，充分發(fā)揮他們的自主性、能動(dòng)性。所以，本文認(rèn)為，政府予以資金上的支持、政策上的指導(dǎo)和工作上的監(jiān)督，是比較合理的角色定位。

3.2 科學(xué)規(guī)劃政策推進(jìn)策略

目前我國孤殘兒童福利機(jī)構(gòu)社會(huì)工作標(biāo)準(zhǔn)尚處于制定過程中，各地都有自己的經(jīng)驗(yàn)，而不同地方的福利院都有著不同的運(yùn)行情況，因此政府在制定相關(guān)購買服務(wù)政策時(shí)必須因地制宜，充分考慮各地福利院的特殊性，使政府購買的社會(huì)工作服務(wù)能夠真正為福利院的殘疾孤兒提供服務(wù)。與此同時(shí)，政府購買服務(wù)可以先試點(diǎn)，再推行，研究和推廣其他地區(qū)好的經(jīng)驗(yàn)，在探索中逐步完善相關(guān)政策。

3.3 穩(wěn)步推進(jìn)配套制度建設(shè)

我國社會(huì)工作的相關(guān)制度尚不健全。首先，督導(dǎo)是保持社會(huì)工作者工作質(zhì)量的一個(gè)重要途徑，但目前我國政府在購買服務(wù)的過程中往往只購買了社會(huì)工作服務(wù)，而并沒有購買社會(huì)工作督導(dǎo)。督導(dǎo)的缺乏將會(huì)直接影響到社會(huì)工作質(zhì)量。其次，福利院以及許多社工機(jī)構(gòu)都在反映，招募進(jìn)來的專業(yè)社工較為書本化、校園化，專業(yè)實(shí)踐能力差，而通過自學(xué)考試的院內(nèi)社工雖有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，但理論功底不足，這些都制約了福利院社會(huì)工作的開展與發(fā)展。再次，社工薪資待遇從社會(huì)整體水平來看還不高，且增長空間有限，這也使得我國出現(xiàn)了社會(huì)工作領(lǐng)域人才不足、人才流失的窘境，還需大力推進(jìn)專業(yè)社會(huì)工作者隊(duì)伍的培養(yǎng)[7]。因此，為了保證和提高政府購買殘疾孤兒社會(huì)工作服務(wù)的質(zhì)量，對(duì)于社會(huì)工作相關(guān)的制度化建設(shè)也亟待跟進(jìn)。

3.4 積極構(gòu)建第三方評(píng)估機(jī)制

在政府購買服務(wù)過程中，評(píng)估是一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)，不能出現(xiàn)“一買了之”的不作為現(xiàn)象[8]，這就提出了評(píng)估主體由誰來做的問題。政府本身并不具備社會(huì)工作的專業(yè)知識(shí)，在做殘疾孤兒社會(huì)工作的相關(guān)評(píng)估時(shí)很難客觀、建設(shè)性地對(duì)工作效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。福利院作為受益方之一，雖然對(duì)院內(nèi)社會(huì)工作開展效果最具發(fā)言權(quán)，但是其作為資金使用主體又對(duì)影響資金撥付、使用的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，難免有失客觀。因此，引入、完善第三方評(píng)估機(jī)制十分必要。目前已有一些地方政府采取第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，但是缺乏制度化與規(guī)范化，主觀性太強(qiáng)，需要有關(guān)機(jī)構(gòu)制定相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)第三方評(píng)估機(jī)制進(jìn)行規(guī)范化。

[1]王雪梅，曲正. 多重障礙兒童成長發(fā)展小組案例分析——基于寧夏兒童福利院的特色小組案例. 社會(huì)工作，2010，2：18-20.

[2]張柳清. 關(guān)于福利院兒童社會(huì)化問題的研究. 社會(huì)福利，2004，7：19-23.

[3]羅觀翠，王軍芳. 政府購買服務(wù)的香港經(jīng)驗(yàn)和內(nèi)地發(fā)展探討. 學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008，9：125-130.

[4]關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見（民發(fā)〔2012〕196號(hào)）.

[5]陸士楨，任偉，常晶晶. 兒童社會(huì)工作. 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003.18.

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[7]朱眉華. 政府購買服務(wù)——一項(xiàng)社會(huì)福利制度的創(chuàng)新.社會(huì)工作，2004，8：8-11.

[8]楊永恒. 防止一“買”了之——政府購買服務(wù)試水中的問題. 北京日報(bào)，2014-1-27，018.