社區(qū)財(cái)務(wù)模式的設(shè)計(jì)及其選擇研究

申 健 于 浩

（1.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，山西太原030006；2.太原市委黨校，山西太原030012）

隨著我國(guó)社區(qū)建設(shè)的不斷擴(kuò)大，社區(qū)管理水平不斷提高。社區(qū)化的管理模式正在不斷形成與發(fā)展，并且將會(huì)成為我國(guó)城市管理的主要模式。但到目前為止社區(qū)化管理的發(fā)展?fàn)顩r不一，水平層次不齊。因此，我們有必要對(duì)其加以分析與探討，努力設(shè)計(jì)出一套與我國(guó)社區(qū)相適應(yīng)的、科學(xué)的、合理的社區(qū)財(cái)務(wù)管理模式。

一、我國(guó)社區(qū)管理模式發(fā)展情況概述

我國(guó)進(jìn)行社區(qū)建設(shè)比較晚，但發(fā)展速度卻很快，隨之產(chǎn)生了社區(qū)管理模式的多元化。經(jīng)過(guò)時(shí)間的錘煉與雕琢，我們根據(jù)社區(qū)行政化程度進(jìn)行劃分總結(jié)，可以把社區(qū)管理模式分成三種：行政型社區(qū)、半行政半自治型社區(qū)（又稱(chēng)過(guò)渡型社區(qū)）和自治型社區(qū)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)社區(qū)建設(shè)剛剛起步，主要以街道居委會(huì)的形式存在。街道居委會(huì)服從上級(jí)統(tǒng)一管理，執(zhí)行政府派發(fā)的任務(wù)，主要是行使行政職能。無(wú)論是居民的物質(zhì)生活還是精神生活，都受到上級(jí)統(tǒng)一安排，街道居委會(huì)處理管理事務(wù)較少，主要是執(zhí)行上級(jí)委派任務(wù)。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的推進(jìn)，城市社區(qū)管理模式更加多元化。尤其在戶籍制度改革之后，大量外來(lái)人口紛紛涌入城市，伴隨著居民生活水平的不斷提高，生活方式出現(xiàn)多樣性，造成社區(qū)管理的形式和內(nèi)容呈現(xiàn)多元化。這時(shí)，政府開(kāi)始出面指導(dǎo)和干預(yù)社區(qū)建設(shè)，為社區(qū)管理制定相應(yīng)的政策，同時(shí)也開(kāi)始放手，讓社區(qū)試著管理本區(qū)域內(nèi)的一些事務(wù)。

隨著城市管理改革的不斷深化，政府對(duì)城市的管理重心不斷下移，居民對(duì)社區(qū)的依賴(lài)性越來(lái)越大。同時(shí)，居民的思想文化水平不斷提高，社會(huì)屬性認(rèn)識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，社區(qū)自治化的要求也隨之產(chǎn)生。為了充分激發(fā)居民自治的積極性，我國(guó)開(kāi)始加大居民自治建設(shè)，這樣我國(guó)的社區(qū)自治型管理模式基本形成。

二、社區(qū)財(cái)務(wù)模式設(shè)計(jì)

（一）“街道集權(quán)式”財(cái)務(wù)模式

街道辦事處作為社區(qū)的上級(jí)部門(mén)，對(duì)社區(qū)的財(cái)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理。財(cái)務(wù)管理的決策權(quán)高度集中于街道辦事處，社區(qū)只享有小部分的支配權(quán)。各項(xiàng)財(cái)務(wù)的收入支出等都要經(jīng)過(guò)街道辦事處的統(tǒng)一管理，社區(qū)作為街道辦事處的下屬行政機(jī)構(gòu)，要執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，服從上級(jí)的統(tǒng)一管理。

“街道集權(quán)式”財(cái)務(wù)管理模式，優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在：（1）統(tǒng)一與上級(jí)安排管理，有利于降低行政管理成本；（2）有利于發(fā)揮街道辦事處的調(diào)劑功能，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；（3）有利于統(tǒng)一調(diào)控政府資金，完成財(cái)務(wù)計(jì)劃和目標(biāo)。缺點(diǎn)主要有：（1）財(cái)務(wù)管理高度集中，容易挫傷基層管理的積極性；（2）財(cái)務(wù)管理統(tǒng)一于街道辦事處，抑制了社區(qū)管理的靈活性和創(chuàng)造性；（3）雖然財(cái)務(wù)管理高度統(tǒng)一有利于降低風(fēng)險(xiǎn)，但一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，所有責(zé)任將由街道辦事處全權(quán)負(fù)責(zé)，容易造成財(cái)務(wù)巨大損失。

（二）“街道主導(dǎo)型”財(cái)務(wù)模式

這種模式的財(cái)務(wù)管理權(quán)進(jìn)行了分權(quán)，社區(qū)享有一定的財(cái)務(wù)管理權(quán)，但絕大部分和在重大事項(xiàng)下，還是由街道辦事處行使決策權(quán)。與之前的管理模式相比，社區(qū)的財(cái)務(wù)管理權(quán)有所擴(kuò)張，但仍然受到上級(jí)部門(mén)的控制，在實(shí)際操作中會(huì)有局限性，阻礙社區(qū)財(cái)務(wù)管理的發(fā)展。

（三）“街道指導(dǎo)型”財(cái)務(wù)模式

本模式下的財(cái)務(wù)管理與街道主導(dǎo)型財(cái)務(wù)模式相比而言，社區(qū)享有更多的財(cái)務(wù)管理權(quán)。街道辦事處指導(dǎo)下的分散管理并強(qiáng)調(diào)分權(quán)下的集權(quán)，這樣既能發(fā)揮社區(qū)管理的積極性和創(chuàng)造性，滿足在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下的管理的靈活應(yīng)對(duì)；又可以在街道辦事處的指導(dǎo)下進(jìn)行有效控制，降低社區(qū)管理的風(fēng)險(xiǎn)。充分發(fā)揮集權(quán)與分權(quán)的各自優(yōu)勢(shì)，使社區(qū)財(cái)務(wù)管理得到有效的保障。

（四）“社區(qū)獨(dú)立型”財(cái)務(wù)模式

此種模式與街道集權(quán)式正好相反，社區(qū)完全獨(dú)立管理所有的社區(qū)財(cái)務(wù)，擁有充分的財(cái)務(wù)決策權(quán)。而街道辦事處只是進(jìn)行間接的管理和有效監(jiān)督，不再對(duì)社區(qū)財(cái)務(wù)直接干涉。這種分權(quán)式的財(cái)務(wù)管理模式與集權(quán)式的利弊恰恰相反?！吧鐓^(qū)獨(dú)立性”財(cái)務(wù)管理模式的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在：（1）可以充分發(fā)揮社區(qū)管理的積極性，辦理事務(wù)高效快捷；（2）可以充分發(fā)揮社區(qū)管理的創(chuàng)造性，并且可以靈活應(yīng)對(duì)突發(fā)問(wèn)題等。其缺點(diǎn)主要體現(xiàn)在：（1）分散性的管理容易造成有些社區(qū)謀取私利，而忽視政府的整體利益，造成公共財(cái)產(chǎn)“私有化”；（2）缺少街道辦事處的統(tǒng)一管理，不容易發(fā)現(xiàn)潛在問(wèn)題，并及時(shí)制定調(diào)整政策；（3）在遇到重大問(wèn)題后，有些社區(qū)一貫推卸責(zé)任，造成社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力低。

三、社區(qū)財(cái)務(wù)管理模式的選擇

（一）“具體問(wèn)題具體分析”原則。上述的四種財(cái)務(wù)管理模式各有千秋、利弊兼有。我們需要從考慮社區(qū)自身的具體情況出發(fā)去選擇不同的管理模式，以適應(yīng)財(cái)務(wù)管理的發(fā)展。一般情況下，我們需要考慮社區(qū)的發(fā)展歷史、當(dāng)前社區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r、社區(qū)居民的整體素質(zhì)、政府對(duì)社區(qū)管理方面的政策制度等因素，選擇一個(gè)符合本社區(qū)發(fā)展的財(cái)務(wù)管理模式。比如，一個(gè)社會(huì)化理念較高、自治愿望較強(qiáng)的社區(qū)，如果采用了“街道集權(quán)型”或者“街道主導(dǎo)型”財(cái)務(wù)管理模式，就阻礙了社區(qū)管理積極性的發(fā)揮，降低了管理效率。因此，在社區(qū)財(cái)務(wù)管理模式選擇前，要做好具體問(wèn)題具體分析，這樣才能保證選擇的科學(xué)性。

（二）公平與效率優(yōu)先原則。隨著政府對(duì)社區(qū)經(jīng)費(fèi)的下?lián)?，社區(qū)也擁有了自己的財(cái)產(chǎn)，利用這些財(cái)產(chǎn)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提高社區(qū)的服務(wù)水平。在社區(qū)財(cái)產(chǎn)不斷增加的基礎(chǔ)上，我們要兼顧公平與效率，讓每個(gè)居民都享受發(fā)展的成果。比如，社區(qū)在向居民定期收取電梯使用費(fèi)時(shí)，選擇按戶還是按人頭的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，我們既要考慮公平問(wèn)題也要兼顧效率優(yōu)先。而一個(gè)行政型的社區(qū)若采取了“社區(qū)獨(dú)立型”財(cái)務(wù)管理模式，就很難得到有效的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)，進(jìn)而難以執(zhí)行行政指令，更談不上公平與效率的問(wèn)題。

通過(guò)上述分析，我們根據(jù)社區(qū)的自治程度把社區(qū)分為：行政型社區(qū)、半行政半自治型社區(qū)（過(guò)渡型社區(qū)）以及自治型社區(qū)。根據(jù)社區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，我們所設(shè)計(jì)的財(cái)務(wù)管理模型有：“街道集權(quán)型”、“街道主導(dǎo)型”、“街道指導(dǎo)型”、“社區(qū)獨(dú)立型”。在搭配社區(qū)財(cái)務(wù)管理模型時(shí)，要根據(jù)社區(qū)的自治程度來(lái)選擇相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理模型。其參考搭配方式有，行政型社區(qū)選擇“街道集權(quán)型”或“街道主導(dǎo)型”模式，過(guò)渡型社區(qū)搭配“街道主導(dǎo)型”或“街道指導(dǎo)型”模式，而自治型社區(qū)可以選擇“社區(qū)獨(dú)立型”的財(cái)務(wù)管理模式。根據(jù)各自特點(diǎn)，選擇適合的模型，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，這樣才能最大程度地做好社區(qū)財(cái)務(wù)管理工作。

四、社區(qū)財(cái)務(wù)自治理論和策略

（一）社區(qū)財(cái)務(wù)自治理論

隨著社會(huì)體制的改革以及政府職能的轉(zhuǎn)變，我國(guó)社區(qū)財(cái)務(wù)管理模式也由集權(quán)式向獨(dú)立形式轉(zhuǎn)變。先前的社區(qū)居委會(huì)長(zhǎng)期承擔(dān)行政事務(wù)工作，主要是執(zhí)行街道辦事處的指令，形成了為政府辦事的思想。而實(shí)際上，社區(qū)的財(cái)政收入來(lái)自于稅收，政府工作能夠得到正常運(yùn)轉(zhuǎn)，全靠納稅人所繳納稅款支撐，因此，政府為納稅人服務(wù)是理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖虑椤Ｔ谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，廣大居民急需一個(gè)功能完善的社區(qū)自治組織來(lái)協(xié)調(diào)、管理社區(qū)事務(wù)，因此政府向社區(qū)自治管理投入資金，也是應(yīng)居民所需，適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的要求。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，政府應(yīng)加大對(duì)社區(qū)管理的資金支持，努力培育社區(qū)經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)，給予社區(qū)建設(shè)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐，改變傳統(tǒng)社區(qū)管理方式，加大放權(quán)力度，讓社區(qū)處理屬于自己的事務(wù)。同樣，社區(qū)在實(shí)現(xiàn)自治的基礎(chǔ)上，也要盡力協(xié)助政府開(kāi)展各項(xiàng)工作并堅(jiān)持對(duì)居民負(fù)責(zé)，管理好居民的各項(xiàng)大小事務(wù)。

（二）加強(qiáng)社區(qū)財(cái)務(wù)自治的策略

1.社區(qū)單獨(dú)開(kāi)立銀行賬戶，進(jìn)行財(cái)務(wù)自主管理。社區(qū)可以以組織的名義在銀行開(kāi)立一個(gè)基本存款賬戶，基本存款賬戶要遵循四個(gè)一原則，即：一個(gè)組織在一家銀行的一個(gè)營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)立一個(gè)存款賬戶。這就防止了開(kāi)立多個(gè)賬戶，無(wú)法統(tǒng)一管理的隱患。也防止一些人以個(gè)人名義開(kāi)戶，進(jìn)行公款私存。社區(qū)居委會(huì)要制定集體理財(cái)制度并嚴(yán)格執(zhí)行，按照正規(guī)審批手續(xù)進(jìn)行財(cái)務(wù)收支管理，以確保專(zhuān)款專(zhuān)用。在支取現(xiàn)金時(shí)，要用正式發(fā)票，不得套用現(xiàn)金。社區(qū)居委會(huì)的一切財(cái)務(wù)收支都要納入財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理當(dāng)中以確保社區(qū)財(cái)務(wù)的安全、合法運(yùn)行。

2.建立社區(qū)財(cái)務(wù)管理中心，保證財(cái)務(wù)工作及管理工作的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。財(cái)務(wù)管理中心要為每個(gè)社區(qū)設(shè)立單獨(dú)賬簿，按照一個(gè)社區(qū)一本賬簿。街道辦事處要向財(cái)務(wù)管理中心委派會(huì)計(jì)專(zhuān)員，做好日常會(huì)計(jì)工作，做好記賬和監(jiān)督工作。社區(qū)財(cái)務(wù)管理中心在每個(gè)會(huì)計(jì)年度終了時(shí)，都要向街道辦事處和居民編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，并公布其財(cái)務(wù)收支、資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況，自覺(jué)地接受政府和居民們的監(jiān)督。社區(qū)財(cái)務(wù)管理中心的建立，使從前的分散管理變?yōu)榧薪y(tǒng)一管理，降低了管理成本，提高了管理效率。

3.做好社區(qū)財(cái)務(wù)預(yù)算和資金收支工作，降低社區(qū)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。社區(qū)居委會(huì)每年都要做好資金預(yù)算，制定財(cái)務(wù)計(jì)劃。這些計(jì)劃都要經(jīng)過(guò)社區(qū)居民會(huì)議的一致通過(guò)方可執(zhí)行。如果其中有不贊同的，要權(quán)衡利弊，根據(jù)實(shí)際情況做好調(diào)整，并向居民解釋并公布修改后的計(jì)劃。計(jì)劃制定好之后，在實(shí)行過(guò)程中要嚴(yán)格執(zhí)行，并做好及時(shí)調(diào)整。每年年終時(shí)，也要做好財(cái)務(wù)計(jì)劃執(zhí)行情況總結(jié)，并向社區(qū)居委會(huì)公布。社區(qū)財(cái)務(wù)要根據(jù)往年的執(zhí)行情況，作為下一年制定計(jì)劃的參考，以提高計(jì)劃制定的科學(xué)性和可行性。

綜上所述，在加強(qiáng)社區(qū)財(cái)務(wù)自治建設(shè)過(guò)程中每個(gè)社區(qū)要根據(jù)自己的發(fā)展情況、特點(diǎn)，去相對(duì)應(yīng)地選擇適合自己的社區(qū)財(cái)務(wù)管理模式，培養(yǎng)一批社區(qū)財(cái)務(wù)專(zhuān)職人員。

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