養(yǎng)老金“并軌”改革：還要等多久

陳宜成

目前國內(nèi)養(yǎng)老金“雙軌制”的改革,是近年來“兩會(huì)”最為熱門的提案和議案。實(shí)際上養(yǎng)老金“雙軌制”本質(zhì)上是一種納稅不公平的分配政策，也是一種制度安排下的分配不公，這種制度造成了社會(huì)群體退休待遇的懸殊差距，一直以來廣受詬病。在2013年，人民網(wǎng)所作的“兩會(huì)”調(diào)查顯示，98%的網(wǎng)民認(rèn)為我國目前具備了廢除企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金雙軌制的條件。同時(shí)，人力資源和社會(huì)保障部副部長胡曉義在接受記者采訪時(shí)說，養(yǎng)老金雙軌制等一系列問題正在進(jìn)行綜合研究和頂層設(shè)計(jì)，會(huì)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候和大家進(jìn)行更進(jìn)一步討論，有的已經(jīng)做出了決策原則和方向，有的還在深入研究。胡曉義這番話是不是表明養(yǎng)老金“并軌”的到來？雖然胡曉義的話表現(xiàn)出當(dāng)局者的改革態(tài)度，但卻沒有給出改革的具體時(shí)間及路線，這多少會(huì)讓公眾有點(diǎn)失望。養(yǎng)老金雙軌制這種“只聞樓梯響，不見人下來”的改革已經(jīng)讓民眾的耐心逐漸在消失了。

一、養(yǎng)老金“并軌”真的來了嗎

目前，國內(nèi)關(guān)于養(yǎng)老金“并軌制”改革的討論是愈演愈烈，甚至各大媒體、學(xué)術(shù)界等都在猜測頂層設(shè)計(jì)具體方案的時(shí)間表將在最近會(huì)出臺(tái)。這是不是表明“并軌制”真的要來臨？根據(jù)我國當(dāng)前的實(shí)際國情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及既得利益者們的相互博弈，現(xiàn)在說“并軌”改革措施的落實(shí)還為時(shí)尚早。

首先，早在2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議就通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》要求山西、上海、浙江、廣東和重慶5個(gè)試點(diǎn)省市進(jìn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。如今，方案下發(fā)已6年有余，然而這5個(gè)試點(diǎn)省市的養(yǎng)老金改革卻沒有取得任何實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，甚至效率反而下降。由此可見，依我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)國情來看，“并軌”改革在全國范圍內(nèi)實(shí)施還是有一定的難度，不僅受到各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不等的限制，也受到各方既得利益者們的阻礙。

其次，我國養(yǎng)老金制度的并軌還存在著較大的難題，而且這些難題在較短時(shí)間內(nèi)并不能解決。第一個(gè)難題是公務(wù)員養(yǎng)老金制度以及以公務(wù)員制度為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的事業(yè)單位養(yǎng)老金制度同城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金制度之間的并軌，這一難題的阻力主要來自于公務(wù)員的認(rèn)識(shí)障礙、資金的保障、并軌前后退休人員待遇的平衡銜接問題以及養(yǎng)老保險(xiǎn)立法不足等問題。另一個(gè)難題是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)同城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的并軌，這一難題主要是養(yǎng)老繳費(fèi)問題，目前，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中有20%是由其雇主單位繳納的，但農(nóng)村主要是個(gè)人繳納。所以，如果這兩種制度不能進(jìn)行很好的調(diào)節(jié)，則很難進(jìn)行對接，從而導(dǎo)致“并軌”改革并不能順利完成。

最后，我國當(dāng)前養(yǎng)老金出現(xiàn)了巨額缺口，政策制定者是想通過養(yǎng)老金改革來填補(bǔ)這個(gè)缺口，但是“并軌”只能緩解養(yǎng)老金巨額缺口，卻不能治本。根據(jù)社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2013》顯示：我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金個(gè)人賬戶缺口為5602億元，比2011年擴(kuò)大了240億元。而財(cái)政部公布的2013年全國社?；痤A(yù)算顯示這一問題更加嚴(yán)峻：2013年我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)收入15501億元，財(cái)政補(bǔ)貼收入2669億元，但支出達(dá)到16460億元，如剔除財(cái)政補(bǔ)貼則“虧空”959億元，而在2012年這還是個(gè)增值。雖然決策者們想通過改革養(yǎng)老金制度來彌補(bǔ)虧損，但很明顯養(yǎng)老金“并軌”并不能從根本上解決巨額缺口。因?yàn)椤安④墶焙髩|底支出的依然是財(cái)政，而政府本身并不能創(chuàng)造財(cái)富，錢來源仍然是個(gè)人，所以從長期觀點(diǎn)來看，養(yǎng)老金資金的來源是從個(gè)人再到個(gè)人。根據(jù)有關(guān)人士的測算，我國當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)是用三個(gè)人的投入來養(yǎng)一個(gè)人，若養(yǎng)老金待遇再確定和繳費(fèi)投入機(jī)制不變的情況下，那么可能將有兩個(gè)人要喝西北風(fēng)了。

二、養(yǎng)老金“并軌”會(huì)不會(huì)成為“普客”帶“專列”

前不久，國務(wù)院發(fā)布了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，其中明確指出：“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇?！边@一條例的推出對于推進(jìn)事業(yè)單位改革具有深遠(yuǎn)意義，但該條例對養(yǎng)老金改革方案表述很模糊。其實(shí)從現(xiàn)存的既定利益格局角度來看，這種模糊表述是必然的結(jié)果。比如某一項(xiàng)制度，把社會(huì)公眾劃分為不平等的兩類甚至更多類，其中一部分人因制度的存在而獲得更高的收入，而另一部分卻獲得較少的收入，甚至不獲得。那些獲得高收入的群體自然而然形成一個(gè)既得利益階層，而這一階層同時(shí)又是相關(guān)制度的設(shè)計(jì)者和制定者，那些低收入群體卻只能被動(dòng)地接受。在這樣不公平的利益格局下，養(yǎng)老金改革所面臨的“并軌”還會(huì)一路暢通嗎？

養(yǎng)老金“并軌”改革的實(shí)施則必然會(huì)損害相關(guān)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的利益，而且他們又屬于既得利益群體，可想而知，他們必然會(huì)成為改革路上的絆腳石。如果國內(nèi)養(yǎng)老金“并軌”改革到了一種勢在必行的地步時(shí)，那么相關(guān)利益者就會(huì)先以某種形式上的“并軌”來麻痹公眾，以應(yīng)對當(dāng)前社會(huì)公眾的呼聲，然后在表述模糊的相關(guān)政策中，去尋找空子繼續(xù)維護(hù)自己的利益，繼續(xù)保持社會(huì)的不公平性。對于這樣的情況，分配不公者們擔(dān)心“養(yǎng)老金并軌”會(huì)不會(huì)變成“普客”帶“專列”：雖然都在同一軌道上行駛，但“專列”的軟臥和“普客”的硬座，還是讓乘客“同車不同命”。

實(shí)際上養(yǎng)老金改革的目的在于消除社會(huì)不公，維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定，讓每一個(gè)公眾都老有所依、老有所養(yǎng)。如果養(yǎng)老金“并軌”改革并不能從根本上改變因制度形成的分配不公現(xiàn)狀，那么養(yǎng)老金“并軌”將不會(huì)有太大的改革意義，同時(shí)，由于現(xiàn)存的既得利益格局沒有被打破，那么“并軌”后的養(yǎng)老金制度看似都行駛在同一條軌道上，但只是“普客”帶“專列”，不同“車廂”里的乘客仍然是享受著不同的待遇。

三、養(yǎng)老金“并軌”難點(diǎn)及對策

難點(diǎn)一：國內(nèi)養(yǎng)老金覆蓋面仍較窄

與10年前相比，我國養(yǎng)老保障制度覆蓋面雖然有所擴(kuò)大，公眾的待遇水平有所提高，政府的支出規(guī)模也有所擴(kuò)大。但從全國來看，我國養(yǎng)老金覆蓋面仍然過窄，因?yàn)檫€有部分事業(yè)單位、集體單位、外資企業(yè)以及私營企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織人員的從業(yè)人員仍游離在養(yǎng)老保險(xiǎn)金以外；也有大部分公務(wù)人員因某些因素沒有真正進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)金的范圍之內(nèi)；此外我國大部分農(nóng)村人口的老年保障問題也沒有得到較好的解決。對此，政府應(yīng)從我國實(shí)際國情出發(fā)，研究并制定出恰當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險(xiǎn)金范圍、項(xiàng)目等政策，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相對等以及強(qiáng)制性原則、調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的部門力量，進(jìn)一步擴(kuò)大我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，保證每一個(gè)社會(huì)民眾都能分享到我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的勝利果實(shí)。

難點(diǎn)二：企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間的制度差異較大

我國現(xiàn)行的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是以“統(tǒng)賬結(jié)合”為特點(diǎn)的，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則是：養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用完全由財(cái)政或單位統(tǒng)包，縣市一級基本實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)制度，但養(yǎng)老金不與繳費(fèi)掛鉤，實(shí)行待遇確定型養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。這種繳費(fèi)和待遇的差距則形成了廣受詬病的“雙軌制”。對此，建議政府應(yīng)重新審視我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將現(xiàn)有的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金拆分為國民養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金兩大模塊，對于前者則實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌和并軌，重點(diǎn)保障基本收入底線；對于后者做實(shí)個(gè)人賬戶，與職業(yè)年金合并后獨(dú)立運(yùn)行，重點(diǎn)改善收入。調(diào)整后，將養(yǎng)老金“并軌”集中在國民養(yǎng)老金這一模塊上，從理論上來說這樣更科學(xué)，也減少了財(cái)務(wù)成本，同時(shí)還能推動(dòng)職業(yè)年金的發(fā)展。比如在文化部門，文化事業(yè)那一塊的可以歸屬于國民養(yǎng)老金部分；而文化產(chǎn)業(yè)這一塊可以歸屬于職業(yè)養(yǎng)老金。另外，由于長時(shí)間的積累，這兩種制度的差異較大和障礙較復(fù)雜，要實(shí)現(xiàn)兩種制度全面并軌并非易事，因此當(dāng)局者既不能急功近利，也不能畏首畏尾，舉步不前，應(yīng)放眼全局，站在科學(xué)發(fā)展的高度上，一步一個(gè)腳印地落實(shí)改革步驟。

難點(diǎn)三：社會(huì)群體間的利益壁壘中

養(yǎng)老金“并軌”最大難點(diǎn)在于破除社會(huì)群體間的利益壁壘。“并軌”改革將勢必會(huì)影響機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的保障水平，觸動(dòng)既得利益者的相關(guān)利益，并遭受他們的阻力，以至于使改革的步伐停滯不前?！安④墶备母锊荒軌蛞誀奚F(xiàn)有公平為代價(jià)，防止在公平的呼聲中走出不公平的老路乃至錯(cuò)路。政府應(yīng)該繼續(xù)完善養(yǎng)老金增長機(jī)制，提高企業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，提高個(gè)人賬戶的記賬比例，由8%逐步提高到11%的原定目標(biāo)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)漲幅來提高個(gè)人賬戶的比例，同時(shí)要加大機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的繳費(fèi)比例。此外，要防范繳費(fèi)懶惰性和投機(jī)性，在實(shí)現(xiàn)全民共享果實(shí)的臺(tái)階上，拉開多繳費(fèi)和少繳費(fèi)之間的檔次，讓繳費(fèi)高的人養(yǎng)老金接近或超過機(jī)關(guān)事業(yè)人員，繳費(fèi)少者則相應(yīng)少得養(yǎng)老金，進(jìn)一步體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平原則。但養(yǎng)老金的公平問題不可能是所謂的泛公平化，這也是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可能做到的，因?yàn)樵谑袌鲆?guī)則的作用下，個(gè)人工資的差距及養(yǎng)老收入的多元化都必然會(huì)使最終的養(yǎng)老金產(chǎn)生差距，唯有規(guī)則的公平公正及透明，才有可能也會(huì)被大多數(shù)人接受。若在“并軌”改革過程中，以“平均主義”偷換“社會(huì)公平”則會(huì)形成新的社會(huì)不公，將會(huì)對國家的各項(xiàng)改革產(chǎn)生不利的影響。

難點(diǎn)四：養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次偏低

到目前為止，我國基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的統(tǒng)籌層次仍然以地(市)縣為主，真正達(dá)到省級統(tǒng)籌要求的還為數(shù)不多，更不用說全國統(tǒng)籌了。落實(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌關(guān)鍵在于堅(jiān)持“養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)相對等”原則，確保職工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利不受損害。一是將部分單位繳費(fèi)比例劃至個(gè)人賬戶。黨的十八大報(bào)告在“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”中就提出了堅(jiān)持“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的方針。要順利實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，在宏觀上必須通過“保基本”來推動(dòng)“全覆蓋”，降低全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)養(yǎng)老金繳費(fèi)比例；在微觀上強(qiáng)化“養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)對應(yīng)”的原則，積極推進(jìn)各地“做實(shí)做大做強(qiáng)”個(gè)人賬戶。二是建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接和轉(zhuǎn)移續(xù)接制度，保證城鄉(xiāng)勞動(dòng)者流動(dòng)就業(yè)后的養(yǎng)老權(quán)益。三是將基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)納入全國職工平均工資標(biāo)準(zhǔn)，必須建立全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金指數(shù)化計(jì)發(fā)辦法，即用全國職工月平均工資取代現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金指數(shù)計(jì)發(fā)辦法。

難點(diǎn)五：養(yǎng)老金并軌后涉及的籌資機(jī)制問題

養(yǎng)老金并軌所涉及的籌資問題主要是：一是由財(cái)政統(tǒng)一全額撥款的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，將會(huì)增加財(cái)政支出；二是由于歷史條件的原因，在20世紀(jì)90年代改革的部分事業(yè)單位，因以前進(jìn)行了繳費(fèi)，于是與“從零開始”的單位不太相同，這將會(huì)增加改革成本；三是如果“并軌”改革實(shí)施，那些差額或零撥款的事業(yè)單位人員將要繳費(fèi)，那么他們的收入肯定要降低，這必然會(huì)使改革遭受到抵制。對此，建議首先要實(shí)行統(tǒng)一的保險(xiǎn)制度，然后制定統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，把單位繳費(fèi)比例統(tǒng)一到職工上一年度標(biāo)準(zhǔn)工資的20%，個(gè)人繳費(fèi)比例統(tǒng)一到8%；等達(dá)到一定的統(tǒng)籌后，再實(shí)現(xiàn)“并軌”，這樣也許能降低改革的風(fēng)險(xiǎn)和成本。此外，應(yīng)該通過允許部分養(yǎng)老金進(jìn)行多元化組合投資、成立養(yǎng)老基金管理公司、允許其進(jìn)行債券等投資，來實(shí)現(xiàn)我國養(yǎng)老基金的保值和增值。甚至可以學(xué)習(xí)智利的經(jīng)驗(yàn)，把養(yǎng)老基金交給部分非政府部門進(jìn)行經(jīng)營管理并引入競爭機(jī)制，委托符合營運(yùn)條件的銀行、信托投資公司、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)進(jìn)行保值增值營運(yùn)。

四、結(jié)束語

我國實(shí)行的養(yǎng)老金“雙軌制”是完全違背公平的政策，但是這種不公平政策改革的腳步卻依舊在蹣跚，多年來都沒有將改革的措施落實(shí)到位，在最能聚集和體現(xiàn)民意的議題和方案上，政策制定者本應(yīng)該給予最大的關(guān)注下定最大的改革決心，但遺憾的是，我們看到的卻是既得利益者們的相互博弈，都不想使自己的利益受到損害，以至于使改革在博弈過程中不斷退讓?，F(xiàn)在我們看到的仍舊是不同群體退休待遇之間差距的不斷加大，在生活成本和時(shí)間成本方面，這些都是國民合法利益的流失與損耗，只有“雙軌”被改革，養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)“并軌”才能消除社會(huì)群體之間的不公。但按照當(dāng)前頂層設(shè)計(jì)者表述的模糊，以及時(shí)間表的不確定來看，“并軌”的改革措施不會(huì)那么快落實(shí)，這將需要公眾再度付出更加無比的耐心去等待，只是不知道還有多少公眾擁有這種耐心？只是不知道這種在博弈中不斷退讓的改革還將會(huì)讓公眾等多久？