我國目前政府間稅收劃分中的問題與改革對策

白恩來

一、我國政府間稅收劃分中存在的問題

（一）我國政府間稅收收入劃分的現狀

自1994年分稅制改革以來,在省、市之間的稅權劃分的形式上各地進行了不斷地的嘗試和改進，到現在已經發(fā)展成了相對穩(wěn)定的且彰顯各自特色的稅權劃分模式。目前我國稅收收入劃分主要采用分權模式，然而每個地方的情況不盡相同，主要呈現出下面三個特點:

1.各地區(qū)各具特色，沒有形成統一模式

我國的31個行政區(qū)對于地方政府稅權的劃分，并未形成一個統一模式，總的來說能分為下列三種模式:

（1）省、市一級政府具有比較獨立的稅收來源。目前只有北京采用這一模式，是把個人所得稅和契稅劃為市級固定收入。

（2）省委省政府擁有的比較獨立的稅收來源，地市級卻沒有?，F階段，只有上海采用這一模式，而且上海除了把城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅作為省級的固定收入以外，其他的屬于共享稅。

（3）城市的稅收相對獨立于省一級。這是地方政府目前稅收收益權采用的主流模式。除了北京和上海之外的其余的29個地區(qū)都屬于這一模式。

2.我國政府財權與事權制度安排的變遷

新中國成立至今，我國每次財政體制的改革都是對中央與地方政府財權和事權關系的變動，同時預示著中央與地方權力結構的重新分配?？v觀60多年來我國財政體制改革的歷史進程，政府財權與事權制度的變化過程就會清楚的呈現出來。

我國的財政體系在分稅制改革以前就已經進行了十余次的整改，表現為從高度集權漸漸地到分權體制變化的過程。通過對這十多次調整成效的概括和對比，得出了：政府的財權和事權呈“雙下放”，但是財權下放程度略高于事權下放程度的結果。

（1）從1951年起，我國將國家財權下放，漸漸地開始變革“統收統支”的財政制度。1953年起實行“一五”計劃，地方政府能否將結余自行留用決定權完全由中央掌握。1958年中央進一步下放地方財權，當面對“大躍進”、自然災害這些問題時，中央又實行了新的方針政策，最終將之前下放的權利逐步收回不斷增強中央集權。1966-1976這十年間，我國財政制度也一直介于放權與收權中。1976年以后的三年，國家又恢復了之前的財政制度，而且拓寬了地方政府的收支范圍以及管理權限。1985年，中央開始實行“劃分稅收、核定收入支出、分級包干”的體制，首次以稅種來劃分中央與地方財政收入，推行分稅制體制，推動了中央和地方財權和事權關系的深入改革。1988年之后的五年，中央為了杜絕“藏富于企業(yè)”的現象，改進了之前的包干辦法，變?yōu)椴煌牡貐^(qū)采用不同包干的方法。

（2）國家事權的下放。政府的職能范圍能決定政府間事權的劃分，事權劃分會隨著政府職能的改變而改變。事實上，不同級政府的事權就是政府職能在政府間具體劃分的結果。從新中國成立到1979年這三十年間，我國采用的是中央高度集權的行政與經濟管理體制，中央政府對所有重大事務進行決策。1980年以后的十三年，憲法修改之后，清楚的界定了了中央和地方的職權，在中央的帶領下，使地方的主動性和積極性充分體現出來。

分稅制改革后的分權是伴隨著經濟的市場化和自由化進行的，地方政府制定了很明確的行為目標。各種形式的財政包干制的出臺，其目的首先是為了減輕中央財政的負擔。財政包干制使地方政府的財力和財權大大增加，地方分權制有了前所未有的發(fā)展。

表1 分稅制下我國財政政策的變化過程

（二）現行政府間稅收收入劃分中存在的問題

1.中央政府和地方政府事權劃分與支出責任不清晰

盡管我國劃分了中央政府和地方政府的事權與支出范圍，但是方法不是很得當，而且中央及地方的事權劃分不清楚，主要表現在以下三個方面：

（1）事權劃分缺乏法律支持。分稅制改革打破了原有的計劃經濟體制，形成了分稅分級的中央與地方財權關系，但是事權的劃分卻進展緩慢。現有的事權劃分不僅內容模糊，而且沒有法律權威支持和約束，中央與地方財權、事權的劃分并不明確，這樣不利于規(guī)范各級政府事權。

（2）不合理的事權與支出責任劃分使得中央與地方事權混亂。在現有制度下雖然國防、武警部隊、外交外事支出、養(yǎng)老保險、優(yōu)撫安置劃為中央財政責任，可實際上這些本應該由中央政府承擔的支出地方政府也負責很大一部分。

（3）上級政府向下級政府下移事權。上級政府不斷地下移事權，出現了政府層級越低，事權反而增多的現象。

表2 2010年各級政府稅收收入占預算收支比重表計量 單位:%

以各地區(qū)預算收支對稅收收入的依存度為例，可以看出省級和地市級政府之間沒有明顯的差別，且經濟發(fā)達的地區(qū)其依存度較高。而從預算支出對稅收收入的依存度方面講，省一級普遍超過市一級，甚至某些地區(qū)的超過100%，如北京、上海、廣東；但是市一級政府預算支出對于稅收收入的依存度還不及100%，且受經濟發(fā)展狀況的影響，其依存度在經濟發(fā)達的地區(qū)表現的較高。

2.財權劃分不科學

地方的財權與事權不不匹配而且肩負著巨大的支出責任，事權的一再下放，這就要求地方政府不斷地加大財力。不過，地方政府在制度內得到的稅收收入少到無法完成事務管理與建設，地方財政困難重重，縣級基層政府更為嚴重，造成這個問題的原因主要有以下幾個方面：

（1）中央集中了主要的稅種。分稅制改革后中央留給地方的稅種分散，且沒有主體稅種。之后，企業(yè)所得稅和個人所得稅被列為共享稅，取消了個別應列為地方稅的稅種，還有像遺產稅等稅種本應該屬于地方稅，但是它們還沒有開征，導致地方稅收收入大大損失。

（2）地方缺乏稅收立法權。中央集中擁有稅收立法權。大部分地方稅權也都由中央政府掌管，如法規(guī)制定權等，而地方只擁有極個別權限。

（3）目前沒有對省以下政府的財政關系進行足夠的制度規(guī)范。地方政府也模仿了中央與省的做法會把收入逐步集中,縣及縣以下基層政府陷入了財政困難的泥沼,出現“財力——事權倒掛”現象。

3.政治集權與經濟分權的矛盾性

中央往往把地方官員的政績作為考查地方對中央政策實行的標準，過分的在意上級要求而對民眾需求的關注度明顯不夠，導致地方政府的自主性、責任感不足，財政效率低。

4.在進行稅種劃分時沒有按稅種的自身屬性來,最終產生的稅種劃分格局無益于落實科學發(fā)展觀

目前我國分稅制度的設置很大程度上沒有依照稅種的自身屬性,而是把收入規(guī)模大的幾個主要稅種設為共享稅。各級政府的稅收劃分中常常暴露出共享稅設置多且規(guī)模偏大的問題,導致了各級政府收入結構相似。

二、稅收劃分中問題存在的原因

（一）法律層面

1.財政法律體系不健全

目前中央與地方財政分權模式中，中央與地方權力實際界限劃分不清，中央與地方之間出現越權、錯位的現象，中央與地方政府矛盾沖突不斷加大。主要表現在以下三方面：

第一，目前我國法律對我國財政權力的規(guī)定不夠全面。憲法以及相關法律并未全面細致清晰的劃分中央政府和地方政府的權力和義務。

第二，缺少政府間財政基本關系的相關法律。目前相關財政基本法律沒有對財政法的原則、財權、事權界定做出一般適用性規(guī)定，我國財政法律的訂立、改革、廢除也沒有必須遵循的準則。我國現有的財政法體系中沒有對基本財政關系的規(guī)定。

第三，部門財政法律欠缺。財政法律的欠缺，容易造成政府間權責模糊，使財政分權的制約功能消失。

2.財政法律層次較低

長期以來，中央政府與地方政府財政關系只依靠相關零時政策來規(guī)定，因此財權、事權的劃分缺乏民主化、法制化和規(guī)范化。我國相關財政法規(guī)除了少部分在一些基本法律中有規(guī)定外，其大都出現在行政法規(guī)或規(guī)范性文件中。

（二）利益層面

從公共選擇理論中我們可以知道，政府是讓自己的利益達到最大的經濟人，這就一定會產生財政自利。中央與地方政府為了謀取各自的利益就產生稅收的競爭現象。中央與地方政府之間的稅收博弈關系體現在以下幾個方面:第一，中央政府與地方政府通過爭取更多可能的專屬的稅收收入，來滿足他們自身利益；第二，中央政府和地方政府作為兩個相對獨立的“經濟人”在博弈過程中，采用不同的策略和方法。第三，中央政府與地方政府在實現稅收利益最大化的過程中，導致經濟社會失衡、宏觀調控失效現象。

（三）權力層面

在處理中央政府和地方政府利益關系方面，權利的設計在于集權還是分權。同時集權與分權也是構建中央政府與地方財政分配關系的標準。

1.集權與分權反復造成了中央與地方權力關系失衡

一個國家的政治權利組織、政府的職能范圍、經濟水平、領土大小影響著這個國家在權利劃分時是選擇集權還是分權。中央與地方稅收劃分，實際上就是事權與財權的劃分，我國事權與財權在各歷史階段的劃分是不同的，我國一直在尋找合適的分權比例，集權與分權的不斷的調整實際上就是中央政府與地方政府稅收劃分的選擇過程。1994年分稅制改革，劃分了中央與地方稅收，促進了經濟的發(fā)展，增加了中央政府的財政收入，但是財力集中在中央政府，使得地方政府財力在一系列稅制改革中，比如取消農業(yè)四稅，營業(yè)稅改征增值稅等，日益捉襟見肘，使得地方政府在構建公共財政基本框架中，面對公共事務增加而可用財力縮水的窘境下，財政壓力空前，地方政府為了平衡財權與事權，采取了一些現在看來有些“飲鴆止渴”意味的地方政策，進而對國民經濟的健康發(fā)展造成了損害。

2.地方政府通過“變通”方法削弱了中央政府權力

這類“變通”的方法主要有濫用稅收征收權、“三亂”收人（亂收費、亂集資、亂罰款）、增設體制外收入等非規(guī)范的行為。產生這類行為的原因是各級政府的收入權力沒有明確，缺乏法律保證。在現有財政體制不完備的情況下，中央政府與地方政府會陷入相互競爭的尷尬境地，中央政府屢屢調整收支，而地方政府通過變通或是直接違反國家政策、法規(guī)“另辟蹊徑”。

三、發(fā)達國家稅收劃分的經驗及啟示

（一）發(fā)達國家的經驗

1.美國

美國是聯邦制國家，與聯邦、州、市縣鎮(zhèn)這三級國家政權結構向對應的是三級財政體系，不同級政府間擁有獨立的征稅權、稅收制度以及稅收體系。政府間財政體制在政府間分配特征有：

第一，美國實施的是公共財政體制，以立法方式替代行政干預建立中央與地方的財政關系，在財權、事權的劃分上有著明確的法律依據。在美國的財政管理中通過法律的形式明確列舉了聯邦政府的事權范圍，法律中沒有明確為聯邦政府的事權都默認為州和地方的責任。

第二，美國分稅制的特點是：分別立法、財源共享、至上而下的政府間轉移支付制度，美國的稅收制度是以自治為特點的三級稅收管理體制。聯邦政府的主要稅種是個人所得稅、公司所得稅、特種銷售稅、遺產贈與稅以及關稅；州政府的主要稅種是一般銷售稅（相當于我國的消費稅）、所得稅、貨物稅、使用費；州以下地方政府主要稅收有財產稅、所得稅、銷售稅。稅收和稅權在三級政府間的分配為：（1）聯邦與州政府都有征稅權；（2）為了保證市場競爭效率，間接稅率全國一致；（3）三級政府對某些財源都有征稅權；（4）三級政府都有專屬的稅收和主體稅種；（5）聯邦政府的稅收來源主要是各類所得稅，主要有個人所得稅、公司所得稅和社會保險稅；州政府主體稅種是銷售稅；州以下地方政府主體稅種財產稅；（6）各級政府間稅源共同享有稅收補繳、納稅扣除、稅收抵免、稅收分享、稅收豁免；（7）聯邦立法機構只能在憲法的約束下對本級稅收結構進行調整，而不能涉及州和地方一級稅收制度。

第三，美國地方政府財權是獨立的。聯邦制理論認為聯邦、州和地方政府具有獨立的財政自主權，地方政府享有一定的稅收立法權、征管權以及支配地權，在憲法法律允許的范圍內，通過地方議會自主決定地方稅費的種類標準。

2.日本

日本是單一制、中央集權型國家，他擁有嚴格的分級稅收體系，它的國家政權結構有三級，分別是中央、都道府縣和市町村。在日本，中央掌握著稅收立法權和征收權，而管理權和使用權則比較分散。財政分權體制特征：

（1）事權與支出責任劃分清晰。1949年日本開始實行財政分權體制，對上述三級體制間職責范圍做出了明確劃分。

（2）日本在處理中央與地方政府稅收關系時采用分稅制，稅收是它的主要收入。分稅制特點是七分集權、三分自治。中央政府和地方政府稅收收入劃分的特點：①中央政府財力的集中度高，中央政府的財力占全部稅收的比例為70%，地方政府為30%；②日本國會掌管稅收劃分權力，中央、都道府縣、市町村都有各自的主體稅種并且不主張實行共享稅或是同稅源分別征收。

（3）日本法律對各級政府的權限以及各級政府的財權與事權也作了明確規(guī)定。

3.法國

法國的國家政權結構有三級，分別為中央、省和市鎮(zhèn)，中央政府集中了大部分的稅收收入和稅收管理權限，而省和市鎮(zhèn)同一列入地方政府的共和制、中央集權的管理體制中。法國的政府間財政關系有以下特征：

第一，法國財權和事權劃分清晰。法國是中央集權傳統的國家，明確界定了各級政府的事權，每一級政府在法律范圍內行使財政權力。

第二，法國稅制特征：（1）法國實行的是完全的分稅制，中央政府和地方政府兩級財政管理體制；（2）稅收也分為國家稅收和地方稅收兩種，中央稅與地方稅的比例為8:2，不設共享稅；（3）中央稅收由財政部稅務總局在海關總署和公共會計總司的協助下征收。地方稅是由法國財政部派駐各地的公共會計師征收，地方的稅收收入統一繳納入國庫，然后再由中央政府還給地方政府；（4）由于中央政府掌握的財政收入多，中央政府采取了一系列補助形式彌補地方政府財力的不足，調節(jié)經濟的健康運行；（5）中央政府統一規(guī)定稅收課稅權、課稅范圍、稅收分配，在執(zhí)行國家稅收政策時，地方政府有一定的機動權力。

第三，法國有非常完備的財政監(jiān)督體系，各監(jiān)督體主體的分工明確。

（二）國外稅收劃分對我國的啟示

對以上國家政府間的稅收進行了解以后，值得我國借鑒的稅收方面的經驗主要有以下幾點：

1.合理的分配政府間事權

由于地方政府承擔較多的財政職能，地方政府因此也獲得了較多的財權，合理的根據中央政府和地方政府的事權來劃分財權，公平優(yōu)先兼顧效率。

2.政府間稅收收入的分配格局穩(wěn)定

國家體制制約著政府稅收在不同級政府間的分配，在單一制國家中，中央政府對稅收集中程度較高。大多數國家的地方政府都擁有一定的稅收管理權。

3.法制化稅收稅權

發(fā)達國家通過法律法規(guī)的形式明確界定了稅收立法權、稅收支配權、課稅稅收范圍以及各級政府的支出職能。如美國的分稅制非常徹底，稅種歸屬明晰，對稅源相同的稅種進行共享。

四、改革和完善我國稅收劃分的政策建議

（一）明確中央與地方政府事權劃分

1.明確界定事權劃分范圍

根據各級政府的職能以及政府的層級結構來劃分中央政府與地方政府事權。涉及宏觀經濟穩(wěn)定，全國統一市場，優(yōu)化經濟結構轉變經濟增長方式，國家安全，全國性的公共基礎設施的規(guī)劃和建設由中央政府負責；地方政府主要關注的是與本地發(fā)展相關的地方性基礎設施的建設，環(huán)境治理，教育，文化，衛(wèi)生，治安等地方公共物品的提供。

2.完善相關的法律制度明確界定各級政府事權

要從法律層次上明確界定中央政府和地方政府的事權，從各級政府的職能出發(fā)明確界定各級政府的行為及相關的財政支出,并據此建立健全相應的監(jiān)督檢查機制，對于不按照法律規(guī)定履行政府職能，行使財政權力的行為嚴格按照法律法規(guī)的相關規(guī)定予以嚴懲，為建立和完善民主、科學、法治的公共財政體制奠定堅實的法律基礎。

3.財權與事權的劃分應該透明和公開

為了保證財權和事權劃分的透明、公開，信息在確保真實的情況下應當及時披露。在我國，財權與事權不夠透明是導致財權與事權的不匹配的一個重要的因素。一些應該對民眾公開的信息卻沒有表露出來，如國家與地方有哪些財權，財權與事權是怎么組成的，都用到了什么地方等等。有的權力部門通常為了得到更多的“財”而夸大自己承擔的“事”。權力部門借著各種名義要錢花錢已經不足為奇。因此，應該采用公開的渠道來劃分財權與事權，讓大家知道中央與地方在財權、事權劃分時的確切根據，在為當地的公共利益斗爭的同時抑制機會主義思想。

（二）完善我國中央與地方政府稅種劃分

1.科學合理調整中央稅和地方稅的劃分

（1）科學劃分稅種。根據是每個稅種的功能和特性，明確劃分各級政府的所屬稅種，確保中央政府與地方政府財權與事權的統一。根據我國的國情，稅種劃分應遵循以下原則有：一是功能原則，稅種劃分時要充分考慮各個稅種在吸收財力和調節(jié)方面的功能的差異性。二是便利原則，以節(jié)約征收成本，提高征收效率原則劃分稅種，便于各級政府征收。三是效率原則，稅種劃分應以促進資源的合理流動，杜絕資源配置不合理為原則提高市場經濟的運行效率，促進國民經濟的健康發(fā)展。

（2）取消不適應進一步市場化的“老”稅種。對于那些與現有市場經濟體制不相適應，對經濟發(fā)展的促進作用不明顯的稅種，通過完善稅制加以改進；對于阻礙市場經濟發(fā)展的稅種應該適時取消；通過合并稅種的方式簡化稅制。

（3）開征新稅種。根據我國經濟社會的發(fā)展和變化要求開征新稅種，充分發(fā)揮稅收的宏觀調控效應。例如：為了兼顧社會、經濟的協調發(fā)展，合理的控制貧富差距，應適時開征社會保障稅和遺產贈與稅。

2.適當減少共享稅

共享稅應當明確中央政府與地方政府的權責劃分，防止出現政府間由于權責不分的稅收征管與合理的分權理論相背離。在現階段，由于我國還沒有完備的市場體制，政治體制改革還在完善的過程中，并且我國的分稅制經驗不足，可以考保留有一定數量共享稅，但伴隨著市場經濟體制的完善以及政治體制改革的不斷推進要逐步減少共享稅。

3.明確各級政府稅收征管權

為了改變我國目前所面臨問題的稅源交叉、重復管理、征收成本高的低效稅收劃分現狀，應加強完善稅務機關征管模式的分設、分征、分管，最重要的是理順稅收執(zhí)法權。主要表現在三個方面：一是通過立法的方式明確稅收征收管理體制的，明確國家稅務局和地方稅務局執(zhí)法權和部門權限；二是明確征收管理范圍明確的規(guī)定具體稅收的征管機關；三是簡化稅收征管流程，杜絕稅收征管交叉。

（三）合理確定各級政府稅收收入規(guī)模

1.根據各級政府間的事權范圍來確定各級政府的稅收收入規(guī)模

在保證中央政府和地方政府間事權合理劃分的前提下，對各級政府的財政支出范圍加以明確，以此來確定政府間稅收收入的規(guī)模。美國經濟學家馬斯格雷夫的稅收公平原則就是政府間稅收劃分的基本思想，把具有穩(wěn)定經濟的稅收、對流動性生產要素課征的稅收、稅基在各轄區(qū)間分布很均勻的稅收、累進性和再分配性質的稅收歸屬于中央政府；把完全不具有流動性的稅源所課征的稅收歸屬于地方政府。稅收劃分中眼科按照事權與財權相匹配相一致的原則，中央政府與地方政府在履行職能時保證財權、財力與事權相統一。

2.合理兼顧各級政府間利益的劃分

根據國情，我國的稅收劃分應采取中央集權為主導，地方適當分權的模式，保證中央財政在國家財政中的比重和在中央財政收入占GDP的比重。但要同時注意上述標準的合理選擇，避免由于中央財力過大，抑制地方的發(fā)展經濟的積極性，為地方政府構建合理的地方公共物品供給體制奠定良好的基礎。

3.合理集權，適度分權

根據我國國情并結合發(fā)達國家的經驗，在現代政府分級管理理論的指導前提下，要區(qū)分公共物品的層次性，進一步深化稅制改革，加強中央統一立法和監(jiān)督檢查機制的建立，并適當的下放地方政府的稅收立法權。

[1]馬金華.《外國財政史》[M]，北京：中國財政經濟出版社，2011.06.

[2]呂煒.《中國財政經濟理論前沿》[M]，社會科學文獻出版社,2011.04.

[3]武彥民.《財政學》[M]，北京：中國財政經濟出版社,2011.01.