論東南亞七國的立法權(quán)司法權(quán)及其與行政權(quán)之關(guān)系

尤樂

摘 要：東南亞七國議會體制之組成、權(quán)力重心的配置和議員的產(chǎn)生以及與行政權(quán)的關(guān)系各異，其中一院制已全部或部分實現(xiàn)普選，由其他政治力量對其制衡；二院制以眾議院(下院)為優(yōu)，與參議院(上院)互有制衡。以委任議員使立法結(jié)合經(jīng)驗與民主、融合代表性與理性，為基本權(quán)利提供雙重保障；議會與政府之間以倒閣權(quán)、解散權(quán)和否決權(quán)相互抗衡。各國司法體系均按審級制設(shè)立法院，但審理特殊案件的宗教法院和蘇丹法庭的作用因國而異。各國之憲法或政治現(xiàn)實均確立司法獨立的憲制地位，提供法官身份保障和法院經(jīng)濟保障。法院與政府之間的制衡不僅僅體現(xiàn)在司法審查方面，同樣重要的是，在組織方面政府或?qū)ｉT機關(guān)對司法的任命權(quán)能夠割斷它與其他政治力量的聯(lián)系并抵御議會和政府的侵蝕。通過內(nèi)部性和具體性的解構(gòu)分析，表明除文萊外，為避免再現(xiàn)威權(quán)主義國家危機，立憲主義的權(quán)力分立和制衡已經(jīng)深入其余六國權(quán)力組織和配置體系中。

關(guān)鍵詞：議會體制； 司法體系； 行政權(quán)力； 權(quán)力配置

中圖分類號：DF2(33)文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1006-1398（2014） 02-0119-10

20世紀(jì)后半葉，東南亞地區(qū)的政治與社會環(huán)境先后經(jīng)歷徹底和顯著的變化，其中立國已久的泰國、柬埔寨和新生的菲律賓(1898年)、印度尼西亞(1949年)、馬來西亞(1957年)、新加坡(1965年)和文萊(1984年)七國除上述七國外，東南亞還有越南、老撾、緬甸和東帝汶四國。越南和老撾實行社會主義憲法，即經(jīng)濟體制以生產(chǎn)資料公有制為主體，體現(xiàn)工人階級和廣大勞動人民意志和利益，兩國權(quán)力譜系與上述七國截然不同，與我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)類似并具有同質(zhì)性；緬甸憲法雖自稱為社會主義憲法，但該國軍人長期把持國政、壓制非軍隊背景的政黨、人民議會形同虛設(shè)，既與本國憲法相悖，也與社會主義民主南轅北轍；東帝汶立國時日尚短，雖建立了一院制的議會和法院體系以及相應(yīng)的多黨派普選體制，但作為世界上極貧窮落后的國家之一，該國仍處于經(jīng)濟重建和社會發(fā)展階段。因此，上述四國未納入本研究范圍。受到立憲主義持續(xù)和不同程度的影響，分別建立起不同形制的具有形式意義(如文萊)或?qū)嵸|(zhì)意義的三權(quán)分立體系。鑒于國家政權(quán)組織形式源自于人民為社會控制而進行的單向授權(quán)，其正當(dāng)性體現(xiàn)在“好的國家制度應(yīng)當(dāng)是以透明和高效的方式為其顧客(國家的公民)的需要服務(wù)”［1］26，故而立法權(quán)和司法權(quán)的設(shè)置不僅為制衡行政權(quán)體系，而且是以立法機關(guān)的民主性和理性以及司法機關(guān)的獨立和正義，實現(xiàn)國家的治理、控權(quán)和服務(wù)等目標(biāo)，為此立法權(quán)和司法權(quán)均應(yīng)建立起相應(yīng)的融合本國自身背景和特點的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，并與行

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收稿日期：2013-12-05基金項目：廣東省普通高校人文社會科學(xué)研究項目“東亞憲政主義發(fā)展路徑與模式的比較研究”

作者簡介： 尤 樂（1971-），男，陜西西安人，法學(xué)博士，講師，主要從事憲法學(xué)與行政法研究。政權(quán)互有滲透，各個結(jié)構(gòu)要素彼此關(guān)聯(lián)。本文所為之內(nèi)部性、具體性和相關(guān)性的結(jié)構(gòu)分析，在于表明權(quán)力分立和制衡思想已經(jīng)逐漸由表及里地沁入東南亞七國橫向分權(quán)(horizontal separation of powers)的組織和權(quán)力配置體系中。

一 立法權(quán)的體制及其與行政權(quán)之關(guān)系

近代議會因人民主權(quán)原則成為立法機關(guān)，制定“法律來把權(quán)利與義務(wù)結(jié)合在一起，并使正義能符合于它的目的”［2］45，立法權(quán)成為議會最重要的職權(quán)和存在價值；為了使之具有適合社會結(jié)構(gòu)的治理功能，議會應(yīng)“把負(fù)責(zé)任和職業(yè)化和專門技能結(jié)合起來。它能結(jié)合官僚制政府的長處而避其短處。這種短處被民主注入政府的活力所抵消”［3］137，故議會應(yīng)在設(shè)置、運作和組成方面融合法律和政策的技術(shù)性考慮因素，在控制政府事務(wù)時注重防止因效率低下造成對人民利益的損害。在短時間內(nèi)需要完成民主轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展和提高民生任務(wù)的各國，議會體制之組成、權(quán)力重心的配置、議員的產(chǎn)生以及與行政權(quán)之間的關(guān)系方面呈現(xiàn)各異樣態(tài)。

1.議會組成

東南亞七國議會的組成(組織)分為一院制和兩院制，前者如文萊文萊1959憲法設(shè)立由33名蘇丹任命議員組成的立法議會，無民意代表性，對君主無約束力，職責(zé)僅限于國家稅法和預(yù)算的制定，不是具有實質(zhì)意義和功能的議會，1984年后立法議會曾停止運作20年。2004年修憲后，立法議會由15個民選議員和最多30個官委議員組成，官委議員包括內(nèi)閣全體部長9人和博爾基亞蘇丹本人，一個被王室牢牢控制的議事機構(gòu)仍不能被稱為具有廣泛代表性的一院制議會。、新加坡、印尼；后者如菲律賓、馬來西亞、柬埔寨和泰國。

(1)一院制。一院制指由民選的議員組成一個團體，單獨行使國家最高立法權(quán)，避免主權(quán)分割、兩院沖突和隨之帶來的對社會改革和進步的妨礙。

首先，新加坡立國即行一院制國會，后為制約立法機關(guān)另設(shè)總統(tǒng)少數(shù)民族權(quán)利保障委員會，審查并向總統(tǒng)報告那些涉及種族或宗教利益的政策或帶有種族歧視內(nèi)容的國會立法或附屬立法。

其次，印尼自1945年憲法即確立一院制國會。雖然國會包含在人民協(xié)商會議(簡稱“人協(xié)”)中，但是各地區(qū)、各階層等其他代表未組成一院，“人協(xié)”的意義在于宣示主權(quán)在民(第1條)，權(quán)力限于制定憲法與國家基本國策(第2條)，只有國會有權(quán)提出法律草案并批準(zhǔn)(第20、21條)，故其國會非兩院制構(gòu)成。

綜上，一院制可見于三國憲法中議會組成之規(guī)定，但有涵義模糊，凡未載明國會分兩會或兩院者，皆為一院制。

(2)兩院制。兩院制系由民選或其他方式產(chǎn)生的議員組成兩個議院，分別行使國家最高立法權(quán)，兩個議院決議一致才能發(fā)生法律效力，其意義在于不受制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，防止議會專制的可能及帶來的腐化、減少法律案或政策的粗疏和草率；緩和一院制下議會與行政之間可能產(chǎn)生的劇烈沖突或僵局，保護地方利益。馬泰柬菲四國上院型制相異，但下院均由普選產(chǎn)生。

第一，民主的第二院型［4］262，兩院均由民選，但計票方法不同。菲律賓憲法第6章第2條規(guī)定參議員由菲律賓合格選民依照法律規(guī)定選舉產(chǎn)生。部分眾議員由按人口劃分的選區(qū)中選出；另一部分按政黨名單代表制選出，以此使不同社會利益都獲得代表。

第二，聯(lián)邦制型(仿效美國)，兼顧職業(yè)、族裔等特殊利益。馬來西亞聯(lián)邦議會由參議院(Senate)和眾議院(House of representatives)組成，各有代表基礎(chǔ)。眾議院由各州人民按照憲法第46規(guī)定的各州名額選出，代表民意；參議院中的26個席位分別由13州平均選出，代表各州的利益，原由各州立法議會推派，后改為各州選民直接投票選出(憲法第45條)；其余43名議員由最高元首根據(jù)總理的建議任命，人選包括對公共事業(yè)有特殊貢獻(xiàn)者，在各行業(yè)(商業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、文化活動)或社會服務(wù)方面有卓越成就者，少數(shù)民族代表或能代表原住民利益之人。參議院不受眾議院解散的影響。

第三，貴族院型(仿效英國)，代表特權(quán)階級。泰國參議員由國王任命(第100條)，成員大多為軍人和警察軍警成為議員與泰國長期存在的特權(quán)階級和軍人干政的傳統(tǒng)有關(guān)。泰國的政治結(jié)構(gòu)中，軍隊長期游離于國家體系之外，形成獨立的權(quán)力體系。如果能夠?qū)崿F(xiàn)國家化并以文官統(tǒng)軍，則軍隊不會成為民主化選舉的干涉者。隨著民主時代的來臨，威權(quán)主義體制逐漸衰落，軍方已經(jīng)不能完全左右政壇運作，政治作用和影響已經(jīng)大大減弱。2006年軍方政變，雖然初始順利，市民歡呼、獻(xiàn)花，但政變的玫瑰色彩很快消退，聯(lián)合國及西方各國大加譴責(zé)，國內(nèi)的支持也迅速減少。雖然他信的泰愛泰黨被解散，但其成員組成的人民力量黨仍然贏得了2007年12月大選，2008年1月28日，他信的盟友沙馬當(dāng)選新的總理，2011年為泰黨以他信妹妹英拉為候選人贏得大選。今后一旦軍隊被民選政府馴服，則泰國國會體制將會發(fā)生變化，軍人控制參議院的局面應(yīng)該得到改觀，且有可能應(yīng)文人政府之要求而取消參議院。。眾議員由選民普選產(chǎn)生(第105條)，在軍隊或政府供職的任何常務(wù)官員不得競選眾議員，以使兩院代表利益涇渭分明，維護民主。柬埔寨憲法設(shè)有國會和參議院，皆為立法機關(guān)。國會議員由選舉產(chǎn)生(第90條)，參議院成員由任命和公開投票選舉產(chǎn)生(第99條)，國王有權(quán)任命兩名參議院成員，國會依據(jù)相對多數(shù)意見推薦兩名參議院成員（第100條）。

綜上，一般小國不會面臨嚴(yán)重的政治權(quán)力制衡的問題，為謀求迅速、有效之國會運作，采用一院制國會有其合理之處，并由院外政治力量對其制衡。兩院制則不僅樹立民主政治，兼顧地方和特殊階層的利益，更在于互相制衡使“立法系統(tǒng)健全…使人民的自由與權(quán)利，獲得雙重制保障。”［5］72

2.議會權(quán)力中心的配置

兩院制國家議會運作體制的核心在于參眾(上下)兩院之間的相互關(guān)系，“為使相互抑制的機能充分發(fā)揮，應(yīng)使兩院的機能對等，但相反的，為了使議會即使在兩院對立時亦能做成意思決定，有必要承認(rèn)一院的優(yōu)越于他院。”［6］226菲馬泰柬憲法都在權(quán)能的范圍和議決兩方面使眾議院(或下院)具有法律上的優(yōu)越性。

菲律賓參眾兩院均有立法權(quán)，但所有有關(guān)財政預(yù)算、稅收、關(guān)稅稅率、地方請愿法案和其他有關(guān)公民權(quán)利的法案以及對現(xiàn)有法律的修改均由眾議院起草并提案。馬來西亞眾議院為主要立法機構(gòu)，法案獲得眾議院通過后，須交參議院審議通過，然后呈送最高元首批準(zhǔn)。如果參議院要對其進行修改，應(yīng)將法案交回眾議院重新討論。如果眾議院不接受該修改意見，可以不再經(jīng)過參議院而直接呈交最高元首批準(zhǔn)，參議院對此法案無否決權(quán)。泰國的參眾兩院共同權(quán)力包括：修改憲法，制定法律和法令，審議預(yù)算，批準(zhǔn)國際條約，決定攝政人選和有關(guān)王位繼承的事宜，監(jiān)督行政。但是眾議院還有權(quán)對失職或瀆職的內(nèi)閣成員提出彈劾，否決政府提出的預(yù)算案，對內(nèi)閣提出不信任案，不信任案一旦被眾議院通過，內(nèi)閣應(yīng)當(dāng)辭職。柬埔寨參議院雖亦為立法機關(guān)，但只有國會制定法律的審議權(quán)，其議員只有倡議立法權(quán)(國會議員和總理均享有)，立法權(quán)仍在國會。

綜上，兩院制中民選議員坐擁強勢權(quán)力，在于其民主性和“下議院能夠滿足的那個比較非正式的功能：它是一個各種意見得以交換、形成，并且展示在媒體與大眾目光之前的論壇；也是壓力團體、運動推手、以及各行各業(yè)的其他種人士，將自己的訴求投入其中，或是博取更高關(guān)注的場域?！保?］577立法權(quán)分立兩院在于用經(jīng)驗制衡民主。

3.議員的產(chǎn)生

雖然選舉是完成公法上的委托的唯一路徑，普遍、直接和平等的方式(普選)產(chǎn)生的議會具有最廣泛的代表性并成為一國代議制民主的象征，但是由于議會組成和立法權(quán)的配置需要，代議制民主并不排斥委任議員的存在，因為“在每一種政體里應(yīng)該有一個反抗憲法上優(yōu)勢力量的中心——從而在民主政體中應(yīng)該有一個反抗民主的核心?！保?］184選舉和委任議員的并存更能創(chuàng)制平等、公正、促使政府走向“善治”的法律。六國均已實現(xiàn)普選，但是兩種議會組成中議員的產(chǎn)生卻各有變數(shù)。

首先，一院制國家中分普選和兼有委任兩種情況。新加坡議員均由普選產(chǎn)生，其憲法第28條規(guī)定“議會議員應(yīng)是依照本憲法各項規(guī)定具有當(dāng)選資格并依照或根據(jù)新加坡現(xiàn)行法律規(guī)定方式選舉產(chǎn)生的人?！?998年蘇哈托時代結(jié)束前印尼“人協(xié)”(含國會)由政黨和地方代表(選舉)、軍警和行業(yè)(任命)組成，之后印尼通過四次修憲以及《大選法》(2008年3月修訂)確立“人協(xié)”由全民直選的國會議員和地方代表理事會成員組成。2004年后成立的文萊立法議會包含15個民選議員和最多30個官委議員。

其次，兩院制國家打破了“下院普選泰國、菲律賓、柬埔寨、馬來西亞等兩院制國家中確已實現(xiàn)。、上院任命”的通例，上院(參議院)議員產(chǎn)生分三種情況。全部任命者為泰國，參議員由國王任命(第100條)，多為軍警，系為照顧軍人這一由于軍隊非國家化并長期干政而形成的特權(quán)階級，此情況已得到遏制；部分任命者為柬埔寨和馬來西亞。柬埔寨參議院成員中2名為國王任命，2名由國會依據(jù)相對多數(shù)意見推薦，其他成員由公開投票選舉產(chǎn)生(第99、100條)。馬來西亞參議院中的26個席位分別由13州平均選出，代表各州的利益，原由各州立法議會推派，后改為各州選民直接投票選出(憲法第45條)；其余43名議員由最高元首根據(jù)總理的建議任命。一般是對公共事業(yè)有特殊貢獻(xiàn)者，或在各行業(yè)，如商業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、文化活動或社會服務(wù)方面有卓越成就者，或系少數(shù)民族代表，或能代表原住民利益之人；全部選舉者為菲律賓，其憲法第2章第2、6條分別規(guī)定了參眾兩院的普遍和直接選舉。

綜上，雖然議會的組成必須以“選舉的功能現(xiàn)在是平民院最為重要的功能”［9］102為主線，但是委任議員可監(jiān)察民主過程可能產(chǎn)生的好亂成性的政治領(lǐng)袖，兩種議員的意見融洽固可保障治國措施的正當(dāng)，亦通過對民主的理性裁剪和利益均衡，體現(xiàn)立憲主義下民主形式的制約性、包容性和多樣性。

4.與行政權(quán)之間的關(guān)系

議會立法固然是政府行為合法化的基礎(chǔ)，但政體決定立法權(quán)與行政權(quán)之間的權(quán)力關(guān)系。東南亞七國中，除二元君主制的文萊外文萊是東南亞唯一的二元君主制國家，集立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)于一身的世襲蘇丹是權(quán)力不受制約的國家權(quán)力中心和最高的實際統(tǒng)治者，只對蘇丹負(fù)責(zé)的政府（內(nèi)閣）與議會只是向蘇丹提供協(xié)助和咨詢(功能)的機構(gòu)。一者，立法議會只有15位民選議員，其余由蘇丹任命，職責(zé)限于負(fù)責(zé)國家稅法和預(yù)算制定；二者，政府(內(nèi)閣)并非獨立的行政機構(gòu)(由原內(nèi)閣委員會改組而來)，只是協(xié)助蘇丹理政(職責(zé))的行政工具，閣員十二人，均為蘇丹任命的其家族成員或親信，不對議會負(fù)責(zé)。，實行議會內(nèi)閣制的泰柬馬新與實行總統(tǒng)制的菲印，分別采取不同的權(quán)力制衡體制(關(guān)系)。

首先，議會內(nèi)閣制中“內(nèi)閣的解散和政治責(zé)任是兩個組織機構(gòu)互相施加影響最主要的兩個方法”［10］162。無論實行議會君主制的泰柬馬三國，還是實行共和議會制的新加坡，一方面，政府既擁有立法參與權(quán)(創(chuàng)議立法)和委任立法權(quán)，即有權(quán)提出法律草案和被議會授予制定各類行政管理法規(guī)的權(quán)力，也可以在認(rèn)為國會奉行的政策違反國家意志時解散之，起到以行政之專業(yè)性和技術(shù)性考量反對立法專制、防止民選機關(guān)濫用主權(quán)(非理性)的作用，如柬埔寨憲法第78條規(guī)定總理經(jīng)由國會主席同意和國王批準(zhǔn)可命令國會解散；另一方面，因政府(內(nèi)閣)政策失當(dāng)?shù)男袨椋h會可對其全體或個人追究政治責(zé)任，提出不信任案并或提請國家元首促其去職，體現(xiàn)政府的存在以議會的信任為條件的主旨，如泰國憲法第150條規(guī)定下議院議員有權(quán)對內(nèi)閣提出不信任案，該案被通過時內(nèi)閣應(yīng)該辭職(第168條)。

其次，總統(tǒng)制國家中，議會的立法權(quán)與政府的否決(延緩批準(zhǔn))權(quán)的相對應(yīng)。由于議會和總統(tǒng)均因由普選而直接產(chǎn)生于“人民的寵愛”［11］7而互不負(fù)責(zé)，故雙方的相互制衡作用只能圍繞立法展開。一方面，菲律賓和印尼議會擁有一般總統(tǒng)制國家議會都擁有的立法權(quán)、預(yù)算權(quán)和監(jiān)督權(quán)(包括質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)和對行政政策和人士任免的同意權(quán))；另一方面，統(tǒng)領(lǐng)政府的總統(tǒng)的否決權(quán)在于避免“國會易于通過與總統(tǒng)政策觀點不同之法律，導(dǎo)致捍格難行之窘境，甚至引發(fā)政爭?！保?2］43但是菲律賓總統(tǒng)的否決權(quán)只具有延緩批準(zhǔn)的作用，該國議會的立法權(quán)最終仍處于相對優(yōu)位，如菲律賓憲法第27條規(guī)定總統(tǒng)可否決其不認(rèn)可的法案，但如該法案又經(jīng)參眾兩院復(fù)議通過即成法律；印尼總統(tǒng)的否決權(quán)則具有決定性的作用，如印尼憲法第21條規(guī)定國會通過的法案如未能獲得總統(tǒng)批準(zhǔn)，則該法案在應(yīng)屆國會中不得再行提出，具有大多數(shù)第三世界國家總統(tǒng)權(quán)力較大的特點。

綜上，文萊以外之六國政體相異，但都基于建立穩(wěn)定的憲政制度而在立法與行政之間作權(quán)力調(diào)適。一方面，不同議會制間并無本質(zhì)差別，倒閣權(quán)與解散權(quán)的配置“既防止了一些第三世界國家民主政治軟弱無力的弊端，也避免了某些國家的專橫獨裁和濫用職權(quán)”［13］97；另一方面，菲印的總統(tǒng)制有世襲蘇丹統(tǒng)治在西方進入后被廢除的共同基礎(chǔ)，也都有模仿美國的印跡，但即使印尼總統(tǒng)因否決權(quán)不具有延緩作用而顯得更為集權(quán)，立法權(quán)與行政權(quán)的分權(quán)制約狀態(tài)仍然印證了兩國業(yè)已穩(wěn)定的民主政治格局。

二 司法權(quán)的體制及其與行政權(quán)的關(guān)系

法院行使司法權(quán)，使法律發(fā)揮防止不法行為的發(fā)生和傷害、促進人類文明的行為互動的作用，它需要建立相應(yīng)的能起到社會控制作用的司法體系(組織體制)；法院解釋、適用法律、審判訴訟和裁判案件中，“法官是法律秩序的一部分，法律秩序是社會的一部分，在此，人類的行為由規(guī)則統(tǒng)治。理想而言，規(guī)則使得社會運轉(zhuǎn)順利而有效。然而，沖突不斷。法官遂成為制度性管道之一，社會借此解決這些沖突?！保?4］503法官如無獨立判斷精神，自不能維護自由與法秩序，司法權(quán)僅具空殼、無從制衡，故而獨立司法的培育要求憲制系統(tǒng)明確司法體系的組織結(jié)構(gòu)、相應(yīng)地位、保障措施以及與行政權(quán)之間的關(guān)系。

1.司法的組織體系泰國和印尼另設(shè)有憲法法院，本處不做論述。

文萊的法院體系包括最高法院、地方法院、土著法院及宗教法院文萊之宗教法院，也稱伊斯蘭法庭，與最高法院并存，適用伊斯蘭法律，審理穆斯林的宗教案件，由國家宗教委員會擔(dān)任上訴審。。柬埔寨法院體系包括最高法院和各級法院(第128條)。泰國法院體系包括最高法院、上訴法院和初級法院和行政法院。并不得為個別案件或某項罪名設(shè)立專門法院或制定某項法律并修改法院組織法和程序法(第188、189條)。馬來西亞法院體系包括兩個高級法院,馬來西亞高級法院(東馬)和婆羅洲高級法院(西馬)；各州設(shè)立的地方法院和推事廳；特別軍事法庭；伊斯蘭教法庭；蘇丹法庭(專門審理涉及蘇丹的民事和刑事案件)。印尼的法院分普通法院、宗教法院、軍事法院和行政法院四類。菲律賓法院體系包括最高法院和各級地方法院。新加坡法院系統(tǒng)包括最高法院和初級法院。最高法院由高級法庭、上訴法庭、刑事上訴法庭組成，初級法院包括地方法庭、區(qū)法庭、未成年人法庭等。七國法院均按審級制設(shè)立，但文馬二國針對特殊案件設(shè)立宗教法院和蘇丹法庭。

首先，文萊和馬來西亞的宗教法院在政教分離和宗教平等兩方面作用相異。憲法對國教的承認(rèn)是設(shè)立宗教法院的依據(jù)，體現(xiàn)立憲主義尊重宗教信仰方面的歷史傳統(tǒng)泰國和柬埔寨憲法均規(guī)定佛教為國教，也具有信奉佛教的悠久傳統(tǒng)，但未設(shè)立宗教法院。，用于審理那些觸犯處于主流地位宗教的地位并傷害教眾感情的案件。一者，文萊憲法規(guī)定蘇丹兼有國家元首(擁有全部最高行政權(quán)力和頒布法律的權(quán)力)和宗教領(lǐng)袖雙重身份，政府政策推行伊斯蘭化，包括禁止其他宗教、教派(非薩菲伊派)傳教和宗教有關(guān)的教學(xué)和科研活動，監(jiān)視其他宗教和教派的活動，政教合一之文萊宗教法院扮演著侵害信仰自由和宗教平等的角色，重復(fù)著“極力企圖將人們對宇宙神秘的意見造成完全的一致，并采取一種切實的壓迫思想的政策。”［15］25這一中世紀(jì)基督教裁判所曾做過的禁錮理性的行為；二者，馬來西亞之宗教法院未打破宗教與世俗分別治理的國家體制，立憲主義也不排斥以尊重信仰自由為前提的政教合作。一方面，該國憲法保障信仰自由；另一方面，國家基于對歷史傳統(tǒng)和多數(shù)人信仰的尊重而特別保護某一宗教，懲罰某些觸犯特別宗教或教派的行為，通過承認(rèn)“宗教確實具有社會維度，證明能夠找到創(chuàng)造性的方式將宗教和政府結(jié)合在一起”［16］218，達(dá)成國家的良好治理符合憲政目的。故而只要宗教法院不會使小教派或其他宗教被視為異端而遭迫害，且侵犯那些“非主流”宗教的行為在其他法庭同樣會平等地受到法律的制裁，則不信奉國教的公民的信仰自由“已經(jīng)不再取決于某一個階級施舍的寬容，乃是所有人與生俱來的權(quán)利?！保?7］54

其次，馬來西亞的“蘇丹法庭”的產(chǎn)生是民主增進和推行法治的結(jié)果。1987年依斯干達(dá)蘇丹打死高爾夫球童，1992年柔佛州蘇丹毆打新山蘇丹阿布巴卡鉤球隊教練道格拉斯（Douglas Gomez），兩個事件引發(fā)軒然大波，促使時任首相馬哈迪推動修憲以撤銷統(tǒng)治者豁免權(quán)。1992年12月10日下議院以歷史性的96票對0票，通過嘉化巴巴（Ghafar Baba）(時任副首相)提案，“議決柔佛蘇丹毆人事件是違反馬來西亞憲法精神和以君主立憲、議會民主制度為基礎(chǔ)的國家法律之濫權(quán)行為”。1993 年1月19日，國會通過一系列限制統(tǒng)治者權(quán)力的修憲，包括取消元首的法律免責(zé)權(quán)；限制元首和各州統(tǒng)治者及其子女的特別上訴權(quán)和得到特赦的權(quán)利；取消憲法內(nèi)有關(guān)國會議員批評統(tǒng)治者的限制。為此設(shè)立專門審理涉及蘇丹的民事和刑事案件法庭。

綜上，七國法院組織體系已臻完備，但法院的公平性體現(xiàn)在“當(dāng)我們關(guān)注的不是個人的行為，而是個人組成的基層被對待的方式時，以及當(dāng)某種負(fù)擔(dān)或利益在他們中間分配時”［18］156，成為制造宗教不平等和宗教迫害的文萊宗教法院不應(yīng)被視為符合憲政主義的產(chǎn)物；基于信仰自由、宗教平等保護特別宗教和信仰人群的馬來西亞宗教法院符合自由主義憲政中蘊含的對主流傳統(tǒng)的尊重和保守；該國專設(shè)之“蘇丹法庭”是將歷史傳統(tǒng)中遺留的特權(quán)階層置于法律之下的特殊的司法權(quán)設(shè)置行為，與憲政主義追尋的法治目的和平等理念重合，是為正義。

2.司法的獨立地位

除文萊文萊亦繼受普通法傳統(tǒng)，在不涉及宗教的刑民事案件中應(yīng)能秉承此精神，但由于政教合一和宗教政策，宗教法院能否貫徹司法獨立尚是疑問，由于資料所限，留待進一步研究。外，六國的憲制體系均明確司法權(quán)的獨立地位。

第一，憲法文本直接載明“法官獨立”者為泰國，“法官依法獨立審判”(第190條)；第二，憲法文本直接載明“司法獨立”者為柬埔寨，“司法權(quán)是獨立權(quán)”(第128條)，“沒有任何一個立法機關(guān)或執(zhí)法機關(guān)能擁有司法權(quán)”(第130條)；第三，經(jīng)體系解釋可顯見司法獨立的規(guī)范涵義且為政治現(xiàn)實所印證者為印尼、菲律賓和新加坡。印尼憲法第24條規(guī)定“最高法院及其其他司法機關(guān)根據(jù)法律行使司法權(quán)?！?菲律賓憲法第八章規(guī)定法院的財政自主權(quán)，以及國會不得剝奪最高法院對于本章第五條所列舉的案件的管轄權(quán)，不得通過任何損害法官和其他司法人員職位保障的改組法院系統(tǒng)的法律，表達(dá)出憲法對司法獨立的保障；新加坡繼承普通法傳統(tǒng)(第91條)——“法院執(zhí)行法律而且所執(zhí)行的是理性之法，那么，它就不僅僅約束一切私人和政府官員，也對真正的王權(quán)本身加以約束”［19］43，《法院法》規(guī)定法官享有“終身任職”下級法院法官可以調(diào)派轉(zhuǎn)往行政機關(guān)任職。的權(quán)利，法官除非本人身體原因或犯法并經(jīng)嚴(yán)格的法律程序不得撤換；司法豁免權(quán)，不可因其審判行為被民事起訴；國會不可審議法官的司法行為，除非1/4以上的國會議員請求審議，故新加坡司法獨立為其憲制體系應(yīng)有的旨趣。

綜上，司法獨立精神已不同程度地植于文萊以外之六國，成為制衡之基礎(chǔ)。司法權(quán)服從法律的前提是法官保持判斷的獨立性。如果法官審理案件時被某種命令所干擾，而且這種命令的違背會使法官處于政治上或法律上的不利地位，難免不為立法權(quán)或行政權(quán)所操縱，當(dāng)司法不能成為維護法律的保證時，其自身的獨立性也處于其他權(quán)力和公眾信任的雙重威脅之中。

3.司法獨立的保障

雖然“法官不是政治家”［20］299，但是司法關(guān)聯(lián)立法和行政。一方面，法院和法官以及訴訟程序等都是通過組織法和程序法等相應(yīng)法律由立法創(chuàng)制，法官人事通常也由行政權(quán)安排，或會減弱制衡；另一方面，司法權(quán)反而被要求割斷與其他政治力量之間的聯(lián)系并抵御議會和政府的侵蝕。正如美國學(xué)者普郎克(Thans E.Plank)指出，司法獨立指“制度性的獨立(Institutional Independence)，即需要靠一系列制度予以保障和落實。包括法官的終身制和退休者、固定和充足的收入、任職資格的要求，有限的司法豁免。缺乏任何一制度，司法的獨立都是難以實現(xiàn)的。”［21］10為此，立憲主義的制度安排反對法院與議會和政府之間保持或存在明顯或潛在的組織型關(guān)系(任免除外)。七國均行憲未久(文萊是否在行憲尚是疑問)，更為重視國家政治生活和結(jié)構(gòu)中的穩(wěn)定，對司法獨立的保障則通過對法官的身份保障和對法院的經(jīng)濟保障來實現(xiàn)。

(1)身份保障

身份保障，即“專任的法官以及按常規(guī)得以終身任職的法官，在其任期結(jié)束之前，只能經(jīng)由法律的判決，并且只能由于特定的法律原因，而且也只能以法律的形式，受到違背其自身一直地解職、持續(xù)性地或在一定時期內(nèi)被停職、被調(diào)任他處或者被勒令退休?！保?2］427文萊由于普通法傳統(tǒng)的影響，蘇丹出于對司法獨立的尊重而較為慎重地進行任免，為法官提供一定程度身份保障；其他六國均以憲法和法律形式確定法官的終身任職制，同時制定相應(yīng)的罷免(或免職)的明確和嚴(yán)格的條件和程序，為法官提供確保公正、獨立評判的外部條件。如泰國憲法第193條規(guī)定司法委員會批準(zhǔn)法官之晉升、加薪和懲處；柬埔寨的法官依據(jù)法官最高理事會主席的提議，國王予以委任、撤換或革除(憲法第21條)，法官理事會不能將法官撤職，但有權(quán)對犯有錯誤的法官給以處罰(憲法第133條)；馬來西亞憲法第125條規(guī)定法官因行為不檢、或身體精神欠佳、或其他事由不能適應(yīng)執(zhí)行其職務(wù)而必須加以罷免時，只能由最高元首成立的特別法庭，并根據(jù)其建議罷免之。菲律賓的國會“不得通過任何損害法官和其他司法人員職位保障的改組法院系統(tǒng)的法律”(第2條)，“最高法院和各下級法院法官在優(yōu)良服務(wù)的情況下應(yīng)繼續(xù)任職直至七十歲或無能力繼續(xù)任職時為止。最高法院全體法官會議有權(quán)對下級法院法官作出紀(jì)律處分的決定”（第11條），優(yōu)良服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)為“司法機關(guān)的法官必須被證明是適任、廉潔、誠實和獨立的人”(第7條第3款)。借助法律上對法官罷免情形的嚴(yán)格限定，強化法官的身份保障。

(2)經(jīng)濟保障

司法權(quán)的恒定需要獨立和不偏私的法官，但是資源的掌握影響政治導(dǎo)向，權(quán)力的侵蝕伴隨利益收買，無論是立法或者行政都有欲望和能力控制司法干擾公正，來自政治權(quán)力的“賄賂可以被視為破壞政制均衡的一種手段，一種將本應(yīng)分割的權(quán)力統(tǒng)一起來并將政府的在理論上的同等權(quán)力部門削減為實踐上的從屬權(quán)力部門的手段?！保?3］67因此，各國在立憲過程中都注意通過對法院經(jīng)費(含法官薪俸)的立法和其他保障，使法院預(yù)算中立和國家財政得以兼顧。如馬來西亞憲法第98條規(guī)定國家統(tǒng)一基金支付法院經(jīng)費，第125條規(guī)定“國會應(yīng)立法規(guī)定聯(lián)邦法院法官之薪俸，而依此規(guī)定之薪俸歸由統(tǒng)一基金直接負(fù)擔(dān)?！鼻曳ü僦劫杭捌渌温殫l件(包括養(yǎng)老權(quán)利)不應(yīng)在其委任后作出對他不利之更改。菲律賓憲法第3條規(guī)定各級法院享有財政自主權(quán)。不得以立法程序減少對各級法院的撥款，使之低于上一年度的撥款額，此項撥款經(jīng)批準(zhǔn)后應(yīng)自動、定期撥付。第10條規(guī)定最高法院首席法官和陪席法官以及下級法院法官的薪俸由法律規(guī)定，并在其任職期間不得減少。新加坡憲法第88條規(guī)定“任何為履行法院或法庭對政府所作的判決、決定或裁判所必需的金額”應(yīng)記入統(tǒng)一基金的賬目。其他各國憲法雖無類似明文，但實際運作中均有執(zhí)行。

綜上，除文萊的司法獨立程度仍有待觀察外，其他六國在先后完成民主轉(zhuǎn)型的過程中都已充分認(rèn)識“如果司法權(quán)不與立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不復(fù)存在”［24］153，為此它們對已確立的司法獨立給予充分的身份保障和經(jīng)濟保障以彰其制衡作用，即法官任職終身制和嚴(yán)格的罷免制以及設(shè)立國家統(tǒng)一基金支付司法成本，強調(diào)法官地位的穩(wěn)定。

4．與行政權(quán)之間的關(guān)系

司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系固然在于“只有證明行政機關(guān)已違反了法律時，法院才能干預(yù)行政機關(guān)的行為”［25］287(司法審查)，但是二者之間的關(guān)系也在于行政權(quán)對法官(人事)任命的作用力程度。

第一，完全作用力，指由擔(dān)任國家元首的行政首腦直接任命法官，如文萊和菲律賓。文萊蘇丹在各級法官中任命各級法院的司法委員會成員，再由各級司法委員會按照自己的要求任命法院法官，則蘇丹全權(quán)任免法官，其他機關(guān)只有建議權(quán)。根據(jù)菲律賓憲法第8章第9條，最高法院和下級法院的法官均由總統(tǒng)根據(jù)司法和律師理事會所提供的名單(建議性)遴選任命，無須其他機關(guān)確認(rèn)。

第二，強作用力，指法官任命的重心在于行政首腦的提名權(quán)，其他機關(guān)的意旨對提名只具有較強的程序性或事實性作用而非法律效力。根據(jù)馬來西亞憲法第122條之二，聯(lián)邦法院院長、各高等法院大法官及聯(lián)邦法院和高等法院馬來西亞設(shè)兩個高等法院，各設(shè)院長1人，馬來亞高等法院法官不超過47人，婆羅洲高等法院法官不超過10人，見該國憲法第122條1-1。之其他法官，應(yīng)由最高元首與統(tǒng)治者會議商議后，依首相之獻(xiàn)議加以委任。一方面，最高元首依據(jù)該國憲法第39條“聯(lián)邦之行政權(quán)操在最高元首…”為行政首腦；另一方面，即使統(tǒng)治者會議和內(nèi)閣首相不同意該提名，最高元首仍有可能任命被提名者。

第三，弱作用力，指法官任命的重心在于受到一定限制的行政首腦的提名權(quán)，國家元首的任命權(quán)具有形式意義，如新加坡最高法院的首席大法官、其他法官及司法委員(視同法官)均由總理提名，總統(tǒng)新加坡的總統(tǒng)雖由直選產(chǎn)生并被賦予一定的實權(quán)，但在議會內(nèi)閣制國家中，總統(tǒng)仍只是在某些事務(wù)上行使象征性權(quán)力的虛位國家元首，不能被視作行政首腦.任命；但是總理對于最高法院其他法官和司法委員的提名受到最高法院首席大法官的建議權(quán)的限制，如無其建議，總理無權(quán)提名(憲法第95條和第97條)。

第四，無作用力，指法官任命的重心在于專門機關(guān)，如印泰柬三國。根據(jù)印尼憲法和法律，最高法院法官由國會司法委員會和司法部提名，總統(tǒng)批準(zhǔn)印尼的宗教法院的法官由宗教事務(wù)部任命.。柬埔寨法官由法官理事會任命，法官理事會可以就任命征求君主意見(憲法第134條第3款)并請君主簽署任命(憲法第21條第2款)；泰國法官由司法委員會向國王提請任免(憲法第192、193條)。

綜上，鑒于司法是法官基于規(guī)范體系對各種法律材料和實際因素進行邏輯性應(yīng)用和處理的過程，法官因?qū)I(yè)性而不直接受到民主制度的影響并經(jīng)由任命產(chǎn)生。各國法官任命過程具有缺乏議會影響、尊重司法自治的特點，而無論任命權(quán)集中一人或分散行政內(nèi)部或?qū)ｉT機關(guān)，均為使任命可在專心致志中進行，以外部作用使委任趨于審慎和理性并排除個人私利和愛好。

三 結(jié) 語

東南亞七國在不同程度地走向或已經(jīng)完成的民主化轉(zhuǎn)變過程中，無論其是否已經(jīng)構(gòu)建具有實質(zhì)意義的三權(quán)分立架構(gòu)，對立法權(quán)和司法權(quán)的結(jié)構(gòu)分析不僅在于院際和審級的搭配和組合，更在于議員、法官和行政官員(含國家元首)等各種因素之間相互聯(lián)系和作用的方式，以及權(quán)力體系的組織化和有序化過程，故有三個研究維度。第一，七國的立法權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系無非在于，如果存在既有的確定基本行為規(guī)則的法律規(guī)范，則“法律保障功能是司法的典型職能”［26］377；第二，二者與行政權(quán)之間的制衡關(guān)系穩(wěn)定了文萊以外六國業(yè)已形成的民主政治格局。一方面，無論議會制中倒閣權(quán)與解散權(quán)的配置，還是總統(tǒng)制中的法案否決(延緩批準(zhǔn))權(quán)，立法權(quán)與行政權(quán)形成相互制衡的狀態(tài)；另一方面，在議會對法官人事無權(quán)施加影響的情況下，行政機關(guān)或?qū)ｉT機關(guān)仍然能夠使法官任命符合立憲主義下民主的要求并滿足司法獨立的需要；第三，二者內(nèi)部的關(guān)系。七國立法權(quán)結(jié)構(gòu)中，一院制的新加坡和印尼已實現(xiàn)議員普選，文萊普選部分議員為民主進步；兩院制的菲律賓、馬來西亞、泰國和柬埔寨，在眾議院(下院)普選產(chǎn)生的基礎(chǔ)上，參議院(上院)或由普選或兼有委任議員組成，使民主得以兼顧職業(yè)、地區(qū)和暫存的特權(quán)階層，更因廣泛的代表性而使眾議院(下院)在兩院的權(quán)力配置上居于優(yōu)勢地位。司法權(quán)結(jié)構(gòu)中，七國法院組織體系已臻完備，但在政教合一的政治氛圍中文萊的宗教法院不能似馬來西亞宗教法院般起到尊重傳統(tǒng)、保護信仰自由、宗教平等的作用，而馬來西亞專設(shè)之“蘇丹法庭”乃是法治進步的標(biāo)志。鑒于司法權(quán)侵害其他權(quán)力的可能性要遠(yuǎn)小于其他權(quán)力腐蝕它的可能性，“…司法部門必須與政治部門并列為支撐‘公共性的空間的頂梁柱”［27］432，各國憲制已不同程度和方式地植入司法獨立精神，并為之提供法官的身份保障和法院的經(jīng)濟保障。

深究1945年太平洋戰(zhàn)爭結(jié)束后東南亞國家經(jīng)歷的政治和社會變遷的本質(zhì)，與其說是西方的經(jīng)濟和文化影響使然，不如說是立憲主義信仰本身所具有并為過往事件所驗證的全球性的推動力和穿透力的結(jié)果，它促使傳統(tǒng)性較強的東南亞七國人民愿意與一種世界性的民主化生活方式相協(xié)調(diào)，通過近現(xiàn)代化的改造使“民族、宗教和國王”的歷史性的身份認(rèn)同觀念被現(xiàn)代政治意識形態(tài)所汲?。恢螄砟畛尸F(xiàn)的憲政主義轉(zhuǎn)變，作為一種共同的文明也加速了該地區(qū)一體化進程。東南亞七國構(gòu)建和調(diào)適三權(quán)結(jié)構(gòu)的過程是它們對立憲主義全球化浪潮的共同回應(yīng)，雖然各自文化傳統(tǒng)不同，但這種反應(yīng)恰恰表現(xiàn)出混合固有文化元素的特征，而“該地區(qū)漸進式而非革命式的民主化步調(diào)”［28］23為立憲主義全球化貢獻(xiàn)了新的路徑選擇?？傊?，權(quán)力分立原則作為憲政主義理論的拱頂石已經(jīng)被架構(gòu)在文萊以外六國的民主大廈頂層。鑒于“在限權(quán)、立憲的政府體制中，決策制度安排的組織要求有為限制所有公共當(dāng)局行使的自由裁量權(quán)而采取集體行動的途徑和方法”［29］137，所以上述之結(jié)構(gòu)性安排不僅旨在防止以增進社會秩序和經(jīng)濟發(fā)展之名，再度出現(xiàn)蘇哈托、馬科斯之類專制或獨裁的政治強人以及威權(quán)主義國家危機，更為發(fā)揮權(quán)力制衡之作用，推行憲政、弘揚法治。

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