公路產(chǎn)權(quán)的界定與保護(hù)

陳魯

摘 要：在我國(guó)公路事業(yè)的發(fā)展過程中，重建設(shè)輕保護(hù)的現(xiàn)象比較普遍，這嚴(yán)重阻礙了我國(guó)公路事業(yè)的健康發(fā)展。因此，加強(qiáng)公路產(chǎn)權(quán)的保護(hù)實(shí)有必要?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》自2010年7月頒布實(shí)施以來，對(duì)物權(quán)的保護(hù)起到了重要作用。根據(jù)物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定和制度，對(duì)公路產(chǎn)權(quán)的范圍、歸屬以及公路產(chǎn)權(quán)的保護(hù)進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：物權(quán)法；公路產(chǎn)權(quán)；物權(quán)法定；公示公信

中圖分類號(hào)：DF4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）09-0086-02

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)公路事業(yè)取得的成績(jī)令世界矚目。截止到2011年底，全國(guó)公路總里程達(dá)410.64萬公里，等級(jí)公路里程345.36萬公里，占公路總里程的84.1%，其中高速公路達(dá)8.49萬公里，已經(jīng)多年穩(wěn)居世界第二。①但是，伴隨公路事業(yè)的飛速發(fā)展，我國(guó)公路法制建設(shè)的步伐相對(duì)滯后，公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度更有待完善。

近年來，損害公路產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象層出不窮，這不僅嚴(yán)重阻礙了我國(guó)公路事業(yè)的健康發(fā)展，造成了國(guó)有資產(chǎn)流失，甚至?xí)＜肮姷某鲂邪踩?，頻頻引發(fā)交通事故。因此，加強(qiáng)公路產(chǎn)權(quán)的保護(hù)工作實(shí)有必要?！吨腥A人民共和國(guó)公路法》（以下簡(jiǎn)稱《公路法》）85條規(guī)定：“違反本法有關(guān)規(guī)定，對(duì)公路造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！笨梢?，我國(guó)公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，既具有行政內(nèi)涵，又具有民事意義。在公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)的實(shí)踐中，一直重視公路產(chǎn)權(quán)的行政保護(hù)，忽視了公路產(chǎn)權(quán)的民事保護(hù)，在理論界對(duì)公路產(chǎn)權(quán)的民事保護(hù)的研究同樣是少之又少。因此，從民事方面，特別是物權(quán)法的方面，研究公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度成為現(xiàn)實(shí)需要。

一、公路產(chǎn)權(quán)的界定

產(chǎn)權(quán)起源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，后引入法學(xué)。產(chǎn)權(quán)，就是人權(quán)，是人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[1]。通常包含以下兩層含義：（1）財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，即所有人依法對(duì)屬于他的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；（2）與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，即非所有人對(duì)他人的財(cái)產(chǎn)享有的占有、使用、收益以及一定程度上處分的權(quán)利。

公路產(chǎn)權(quán)，就是指權(quán)利主體對(duì)公路路產(chǎn)所享的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括對(duì)公路路產(chǎn)的所有權(quán)和與路產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。從《物權(quán)法》、《公路法》及《公路保護(hù)條例》等法律的相關(guān)規(guī)定中，可以得出公路路產(chǎn)的范圍包括：（1）公路，其范圍包括公路路基、路面、橋梁、隧道、渡口等；（2）公路用地，指由縣級(jí)以上的地方人民政府確定的公路兩側(cè)邊溝外緣起不少于一米的公路用地；（3）公路附屬設(shè)施，指為養(yǎng)護(hù)公路和保障公路安全暢通所設(shè)置的公路養(yǎng)護(hù)、排水、服務(wù)、通信等設(shè)備、設(shè)施以及專用的建筑物、構(gòu)筑物、公路綠化樹木等。與公路所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)可簡(jiǎn)稱為公路路權(quán)，是指公路的非所有者對(duì)公路享有的占有、使用和收益的權(quán)利，如收費(fèi)權(quán)等。鑒于論文篇幅的關(guān)系，本文著重探討第一層面，即實(shí)物意義層面上的公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

對(duì)于公路產(chǎn)權(quán)的歸屬問題，我國(guó)《公路法》并未明確規(guī)定。實(shí)踐中，主要從《物權(quán)法》、《公路保護(hù)條例》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定中，來推斷公路產(chǎn)權(quán)的歸屬?！段餀?quán)法》第52條第2款規(guī)定：“鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國(guó)家所有的，屬于國(guó)家所有。”所以，在我國(guó)，法律規(guī)定為國(guó)家所有的公路，才屬于國(guó)家所有。

二、物權(quán)法定原則下的公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)

（一）物權(quán)法定原則界說

物權(quán)法定原則又稱物權(quán)法定主義，是指物權(quán)的種類和內(nèi)容等均由法律明確規(guī)定，當(dāng)事人不得任意創(chuàng)設(shè)新物權(quán)或物權(quán)的法定內(nèi)容[2]208。種類法定，指物權(quán)的種類有法律明確規(guī)定，當(dāng)事人不得以協(xié)議的方式創(chuàng)設(shè)法律所不認(rèn)可的新型物權(quán)[2]208人們?cè)诮?jīng)濟(jì)交往當(dāng)中只能按照現(xiàn)行法律規(guī)定的物權(quán)種類進(jìn)行交易，不得創(chuàng)設(shè)新名詞，因?yàn)榧词箘?chuàng)設(shè)新權(quán)利，也只是在他們雙方之間生效，不可能產(chǎn)生對(duì)世效力。內(nèi)容法定，指物權(quán)的內(nèi)容由法律規(guī)定，當(dāng)事人不得創(chuàng)設(shè)與法定內(nèi)容不容的物權(quán)[2]209。這要求：其一，相對(duì)人在交易當(dāng)中，不得隨意創(chuàng)設(shè)法律沒有規(guī)定物權(quán)或者是改變法定物權(quán)的內(nèi)容；其二，相對(duì)人必須按照法律規(guī)定的方式創(chuàng)設(shè)或者變更物權(quán)，才能取得與法律規(guī)定內(nèi)容相一致的物權(quán)。

（二）物權(quán)法定原則對(duì)公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)的借鑒意義

在公路保護(hù)中，對(duì)公路產(chǎn)權(quán)的設(shè)定、歸屬、變更、登記應(yīng)堅(jiān)持物權(quán)法定原則[3]。通過上文對(duì)物權(quán)法定原則的剖析，筆者認(rèn)為，在公路產(chǎn)權(quán)的管路與保護(hù)中應(yīng)該遵守此項(xiàng)原則。在現(xiàn)代社會(huì)中，大陸法系各國(guó)之所以采取物權(quán)法定原則，是因?yàn)槲餀?quán)，特別是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)與公民、法人，及國(guó)家的關(guān)系重大，是其生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。其次，物權(quán)法定也是界定物權(quán)、定紛止?fàn)帯⒕S護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的前提。在民法學(xué)理論中，公路屬于不動(dòng)產(chǎn)，它的所有權(quán)由國(guó)家或集體享有。所以，公路產(chǎn)權(quán)設(shè)定、變更與消滅必須嚴(yán)格貫徹物權(quán)法定原則。

上文中已經(jīng)對(duì)公路產(chǎn)權(quán)的范圍做出了界定，包括公路、公路用地、公路附屬設(shè)施?！段餀?quán)法》、《公路法》及《公路保護(hù)條例》等法律法規(guī)，對(duì)公路產(chǎn)權(quán)的范圍及其內(nèi)容做出了一定的規(guī)定，公路管理機(jī)關(guān)在公路產(chǎn)權(quán)的管理與保護(hù)過程中，應(yīng)該嚴(yán)格按照法律的規(guī)定的范圍及內(nèi)容進(jìn)行，既不能為了保護(hù)公路而任意擴(kuò)大公路產(chǎn)權(quán)的種類和范圍侵害相對(duì)人的利益，更不更任意縮小公路產(chǎn)權(quán)的種類和范圍而害及公路產(chǎn)權(quán)。

三、公示公信原則下的公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)

（一）公示公信原則界說

物權(quán)公示原則是指但是人必須以法定的公示方法展示物權(quán)變動(dòng)的事實(shí)，否則，不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力[2]221。物權(quán)的變動(dòng)之所以要公示也是由物權(quán)的性質(zhì)所決定的。物權(quán)是對(duì)世權(quán)，具有排他效力、優(yōu)先效力及物上請(qǐng)求權(quán)的效力，直接關(guān)系到第三人的利益和社會(huì)穩(wěn)定。如果物權(quán)的變動(dòng)不采用公示原則，物權(quán)人外的其他主體是難以清楚物權(quán)的真正歸屬情況的，而物權(quán)仍人向第三人主張物權(quán)時(shí)，必然會(huì)損害第三人的利益，破壞交易安全，導(dǎo)致交易秩序陷入無序狀態(tài)。可見，物權(quán)公示原則對(duì)于維護(hù)物的占有秩序和交易安全，確實(shí)具有重要的意義。

物權(quán)公信原則是指一旦當(dāng)事人變更權(quán)時(shí)依據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行了公示，即使依公示方法表現(xiàn)出來的物權(quán)不存在或存在瑕疵，但對(duì)于信賴該物權(quán)的存在并已從事了物權(quán)交易的人，法律仍然承認(rèn)其具有真實(shí)的物權(quán)存在的相同法律效果，以保護(hù)交易安全[4]。公信原則是一項(xiàng)與公示原則密切聯(lián)系的物權(quán)原則，實(shí)際上是賦予公示的內(nèi)容具有公信力。凡是，信賴公示原則所表露的權(quán)利狀態(tài)而與“權(quán)利人”進(jìn)行交易的，無論其是否是真正的權(quán)利人，都應(yīng)受到法律保護(hù)的。有了公信原則，交易人可以不必?fù)?dān)心處分人是否是真正的權(quán)利人，也不必花費(fèi)更多的時(shí)間和精力去調(diào)查了解誰是真正的權(quán)利人，從而更好地保護(hù)第三人的利益，節(jié)約交易成本，提高物的利用效率。

（二）公示公信對(duì)公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)的借鑒意義

就我國(guó)目前的情況來看，很多公路產(chǎn)權(quán)狀況十分不明確。如沒有登記建立檔案，很多公路設(shè)置標(biāo)樁、界樁的數(shù)量不夠、分布不夠合理，甚至部分農(nóng)村公路沒有設(shè)置標(biāo)樁、界樁。這對(duì)公路產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是非常不利的，主要表現(xiàn)為公路管轄和保護(hù)主體及其職責(zé)不明確、公路路產(chǎn)受到損害得不到及時(shí)的賠償與補(bǔ)償?shù)?。因此，將公路的?quán)屬狀況通過一定的公示方法向社會(huì)公開，明晰公路產(chǎn)權(quán)狀況，有利于公眾了解公路路產(chǎn)的權(quán)力狀態(tài)，明確主管部門掌握路產(chǎn)總量及分布情況，為公路產(chǎn)權(quán)的保護(hù)奠定基礎(chǔ)。

公路產(chǎn)權(quán)的公示方法主要有兩種方式：（1）公路產(chǎn)權(quán)登記、歸檔；（2）設(shè)置公路標(biāo)志。

《物權(quán)法》第6條第1款規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記?！薄豆钒踩Ｗo(hù)條例》第10條規(guī)定：“公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全公路管理檔案，對(duì)公路、公路用地和公路附屬設(shè)施調(diào)查核實(shí)、登記造冊(cè)?！彼詰?yīng)該嚴(yán)格按照《物權(quán)法》、《公路法》等法律法規(guī)的規(guī)定，重點(diǎn)做好以下工作：（1）采用強(qiáng)制登記原則，公路產(chǎn)權(quán)的設(shè)立、變更和消滅，必須履行法定的登記程序才能發(fā)生法律效力；（2）采用實(shí)質(zhì)審查原則，公路登記機(jī)關(guān)在對(duì)公路產(chǎn)權(quán)登記時(shí)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，確保公路產(chǎn)權(quán)的登記與公路產(chǎn)權(quán)的實(shí)際狀態(tài)相一致；（3）制作登記證書，證書中應(yīng)當(dāng)對(duì)公路的等級(jí)、名稱、邊界等予以明確記載；（4）規(guī)范檔案的格式和內(nèi)容，即對(duì)檔案的格式、種類做出統(tǒng)一規(guī)定，并且要按照公路的管轄和級(jí)別編制目錄、裝訂成冊(cè)，以便查閱；（5）分類管理，既然公路路產(chǎn)包括公路、公路用地、公路附屬設(shè)施，相應(yīng)的公路產(chǎn)權(quán)檔案應(yīng)當(dāng)包括：公路檔案、公路用地檔案、公路附屬設(shè)施檔案。

但是，實(shí)踐表明，僅僅是登記、建立檔案對(duì)于公路路權(quán)的保護(hù)還是不夠的，因?yàn)楣返牡怯浀臓顩r，大多公眾是難以了解的。《公路法》第56條第3款規(guī)定：“建筑控制區(qū)范圍經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府依照前款規(guī)定劃定后，由縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門設(shè)置標(biāo)樁、界樁。任何單位和個(gè)人不得損壞、擅自挪動(dòng)該標(biāo)樁、界樁?！彼砸凑找?guī)定設(shè)置標(biāo)樁、界樁等標(biāo)志。此外在設(shè)置標(biāo)樁、界樁等標(biāo)志的時(shí)候，根據(jù)公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)的實(shí)際需要，在公路產(chǎn)權(quán)經(jīng)常遭受破壞的地方，可以多設(shè)一些置標(biāo)樁、界樁。筆者還建議公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)部門在部分標(biāo)樁上明確寫明“公路用地嚴(yán)禁挖掘、堆放物品”、“公路橋梁上（下）游x米嚴(yán)禁采砂、取水”、“公路附屬設(shè)施嚴(yán)禁移動(dòng)、遮擋”等。這樣可以使公路路產(chǎn)的權(quán)利狀態(tài)一目了然，避免因?yàn)闊o知而破壞公路產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象。

既然進(jìn)行了公示就要賦予其公信力，在因公路登記、歸檔、標(biāo)樁標(biāo)線錯(cuò)誤，造成公路產(chǎn)權(quán)的實(shí)際狀況與公示出來的狀況不一致時(shí)，公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)不利的后果。比如公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)部門在設(shè)置標(biāo)樁的時(shí)候因?yàn)槭韬霭巡糠止酚玫禺?dāng)成了非公路用地，他人在此范圍內(nèi)堆放物品、采石、種植作物。在這種情況下公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)部門就不能對(duì)他人做出處罰。而且，在要求他人采取恢復(fù)原狀等措施時(shí)，要給予他人適當(dāng)補(bǔ)償。

四、結(jié)語

公路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也是國(guó)家綜合交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分。公路事業(yè)的繁榮極大促進(jìn)和保障了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，與此同時(shí)，依法保障公路完好、安全和暢通的任務(wù)也日益繁重。從民法，特別是物權(quán)法的視角來探討公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，即有利于明確公路的管理、養(yǎng)護(hù)和經(jīng)營(yíng)主體的職責(zé)，也可以提高用路者的法律意識(shí)，從而促進(jìn)我國(guó)公路保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展。加強(qiáng)公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)的理論研究，完善公路保護(hù)的立法和執(zhí)法行為，是實(shí)現(xiàn)公路產(chǎn)權(quán)保護(hù)事業(yè)制度化、規(guī)范化、法律化的必經(jīng)之路。

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