礦村自治：現(xiàn)實(shí)困境、影響因素與路徑選擇

盧志文，曾凡麗，袁秋菊

摘 要：礦村自治是為實(shí)現(xiàn)礦村村民民主訴求，促進(jìn)礦村民主建設(shè)所實(shí)施的民主政治制度。這種獨(dú)特的基層社區(qū)自治形式因礦村利益矛盾的尖銳化和多種社會(huì)力量的利益博弈面臨著諸多挑戰(zhàn)：行政制度侵權(quán)“草根民主”，傳統(tǒng)家族“綁架”礦村自治和人口流動(dòng)沖擊民主管理。為走出礦村的困境，我們需要堅(jiān)持依法治村，深化行政放權(quán)，加強(qiáng)制度建設(shè)和完善社會(huì)監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：礦村自治；依法治村；行政放權(quán)；完善監(jiān)督

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）09-0063-02

礦村自治是我國基層社區(qū)自治的一種獨(dú)特形態(tài)，它是依托礦產(chǎn)資源而興建的礦村對(duì)當(dāng)?shù)卮迕駥?shí)施的以實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)為目的的民主自治制度。圍繞礦村資源和利益的分配，礦村往往紛爭不斷從而對(duì)礦產(chǎn)自治產(chǎn)生了巨大影響。那么，礦村自治又存在哪些突出問題？影響礦村自治的因素又有哪些？如何優(yōu)化礦村自治？為回答上述問題，筆者于2013年1月至12月采用問卷調(diào)查、結(jié)構(gòu)性訪談、實(shí)地觀察和統(tǒng)計(jì)分析的手段對(duì)具有“石墨之都”稱號(hào)的湘南魯鎮(zhèn)11個(gè)行政礦村開展了實(shí)證調(diào)查。在此基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前礦村村民自治所面臨的困境，并結(jié)合實(shí)際對(duì)此提出建議和思考。

一、礦村自治的困境

1.民主選舉“亂象叢生”。選舉是民主的基石。民主選舉村委會(huì)成員不僅有利于實(shí)現(xiàn)村民民主權(quán)利，而且也是當(dāng)前農(nóng)村基層民主的關(guān)鍵。但是，在實(shí)踐中礦村利益矛盾的尖銳性和多種社會(huì)力量之間的博弈，對(duì)民主選舉造成了巨大破壞，出現(xiàn)了行政侵權(quán)村民民主、宗族勢(shì)力干涉選舉正義，暴力、威脅、賄選等選舉“亂象”。因選舉問題發(fā)生流血事件和進(jìn)行上訪的問題在礦村中表現(xiàn)得十分嚴(yán)重。當(dāng)問及“您認(rèn)為當(dāng)選上村干部主要是依靠什么？”，74.2%的認(rèn)為是依靠“有錢，賄選”，71.4%的選擇“家族勢(shì)力大”， 69.7%的被訪者認(rèn)為當(dāng)選村干部要依靠“與政府領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)系好”，分別只有20.3%、18.9%、13.3%的認(rèn)為依靠“人緣好”、“能力強(qiáng)，有威信”、“能代表和維護(hù)群眾利益”。

2.民主決策“流于形式”。民主決策是實(shí)現(xiàn)基層民主的核心環(huán)節(jié)。村民通過村民會(huì)議和村民代表會(huì)議進(jìn)行有序的政治參與，并且對(duì)涉及自身利益的公共事務(wù)進(jìn)行民主決策，借此來維護(hù)自身權(quán)利，實(shí)現(xiàn)基層民主自治?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村組法》）第二十四條規(guī)定：涉及村民利益的事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理?？墒窃趯?shí)踐過程中我們卻發(fā)現(xiàn)因?yàn)槎喾N原因村民會(huì)議和村民代表會(huì)議難以召開，村民代表的“被選出”，使民主決策最終淪為“走形式”，對(duì)民主決策造成了極大阻礙。當(dāng)問及“您是否參加過您所在村重大事項(xiàng)（本村開礦征山、征地補(bǔ)償費(fèi)處理）決策的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議？”，有98.4%的表示沒有參與過。對(duì)2012年村公共事務(wù)決策情況的考察發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)被訪者認(rèn)為村民利益事項(xiàng)都是由村干部決定而不是由法律規(guī)定的村民會(huì)議討論決定。

3.民主管理“運(yùn)行異化”。民主管理是村民自治的具體表現(xiàn)形式，即在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下、在村委會(huì)的運(yùn)動(dòng)和組織下，依托農(nóng)村社會(huì)組織所開展的自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的活動(dòng)，它是以“民主、公平、公開”為原則，重視村民的主體作用進(jìn)行對(duì)村務(wù)的集體管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的民主啟蒙和價(jià)值覺醒的制度[1]。但在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，民主管理存在“運(yùn)行異化”。一方面，由于基層政府和村委會(huì)民主管理理念和方式的落后，民主制度落實(shí)不到位，導(dǎo)致村民自治活動(dòng)形式單一、村民自治組織結(jié)構(gòu)不合理和覆蓋率較低。根據(jù)由11個(gè)行政村村委會(huì)負(fù)責(zé)人填寫的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表顯示，只有兩個(gè)行政村有腰鼓隊(duì)和村民樂隊(duì)這樣的群團(tuán)組織，而其他如服務(wù)類、公益慈善類、互助性和群眾性文體組織則一個(gè)都沒有，村民自治組織化低，民主管理沒有落到實(shí)處。另一方面“由于民主管理內(nèi)容上的過于原則化和粗略化，導(dǎo)致村級(jí)組織制度供給不足和制度空隙過大[2]。村委會(huì)和鄉(xiāng)政府利用自己在政治、組織、經(jīng)濟(jì)資源上的優(yōu)勢(shì)時(shí)常做出利己解釋，損害村民集體利益，破壞民主管理，最終導(dǎo)致民主管理運(yùn)行異化。

4.民主監(jiān)督“形同虛設(shè)”。民主監(jiān)督是村民自治的重要保障，只有做到對(duì)村委會(huì)和基層政府權(quán)力的監(jiān)督，“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，才能真正保障村民民主權(quán)利。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》規(guī)定，對(duì)民主監(jiān)督的重點(diǎn)是要建立健全“三務(wù)”（村務(wù)、財(cái)務(wù)、政務(wù)）以及群眾在參與基層公共事務(wù)和公共事業(yè)中更廣泛監(jiān)督客體范圍的體制和制度?？墒?，當(dāng)前的真實(shí)情況卻是村內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)錯(cuò)位，村民無法真正參與對(duì)村務(wù)的監(jiān)督。當(dāng)問及“目前您所在的村是否建立了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)（包括村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村務(wù)公開監(jiān)督小組、村民清賬小組等）？”，有40.0%表示建有村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，多數(shù)村民稱之為“清賬小組”，但存在嚴(yán)重的錯(cuò)位問題，這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員大多是由政府和村委會(huì)“暗地”選出，任期更是長達(dá)十幾年。同時(shí)，村“三務(wù)”難公開，公開不具體，不及時(shí)，這些也大大阻礙了村民對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。在村務(wù)公開的內(nèi)容上，除“國家計(jì)劃生育政策的落實(shí)方案”能及時(shí)公布外，其他涉及村民切身利益的公共事務(wù)都不能及時(shí)公開，例如礦村開礦征山，征地補(bǔ)償費(fèi)用、分配方案及村集體煤礦的收入和分配等等。

二、礦村自治的影響因素

1.行政制度侵權(quán)“草根民主”?！爸袊拇迕褡灾尉哂袊屹x權(quán)的特點(diǎn)，民主自治的立法精神能否落實(shí)取決于行政放權(quán)所提供的體制空間”[3]。針對(duì)當(dāng)前礦村民主困境，我們需要解決的便是當(dāng)前“行政末梢”對(duì)“草根民主”的制度侵蝕。根據(jù)公共選擇理論，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)在政治領(lǐng)域依然具有適用性，人的自利性并不會(huì)因?yàn)樵谡晤I(lǐng)域而發(fā)生改變[4]。因此，當(dāng)前基層政府經(jīng)常根據(jù)個(gè)人偏好以最有利于自己的活動(dòng)追求利益的最大化。礦產(chǎn)在當(dāng)?shù)匾馕吨S富的經(jīng)濟(jì)資源，而這些礦產(chǎn)除部分屬于國有開發(fā)外有極大一部分是屬于村集體開發(fā)?；鶎诱鲇趥€(gè)人政績、當(dāng)?shù)囟愂帐杖牒屯瓿芍醒胫噶钚杂?jì)劃的需要，插手礦村公共事務(wù)的管理，通過實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”、對(duì)干部的“誡勉制”和暗中操縱選候選人，來達(dá)到對(duì)村委會(huì)的控制，再通過村委會(huì)進(jìn)行對(duì)村民的行政控制和侵占村集體資產(chǎn)。因此，礦村村委會(huì)也漸漸淪為“行政末梢”，村礦“草根民主”遭受行政壓迫。

2.傳統(tǒng)家族“綁架”礦村自治。農(nóng)村社區(qū)是由一個(gè)個(gè)家庭組成的，家庭的不斷擴(kuò)大便形成了一個(gè)個(gè)家族，礦村自治作為基層社區(qū)自治的獨(dú)特形態(tài)深受家族勢(shì)力的影響。在礦村巨大的經(jīng)濟(jì)利益和“靠山吃山，靠水吃水”的本地資源觀影響下，村民開始了自發(fā)的“結(jié)社革命”，進(jìn)行有組織的搶奪。傳統(tǒng)家族組織，這種以血緣關(guān)系為紐帶，由于天然的親緣關(guān)系，可以形成一個(gè)相互信任的“自家人”社會(huì)，更具有強(qiáng)大的凝聚力，成為早期私人開采礦產(chǎn)資源的重要形式。家族成員通過本家族勢(shì)力霸占礦產(chǎn)資源，該家族在得到礦產(chǎn)資源后也使得本家族勢(shì)力得到了擴(kuò)張。這種因?yàn)槔骊P(guān)系和血緣關(guān)系建立的牢固聯(lián)盟經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，便造就了礦村中的一個(gè)個(gè)“望族”，勢(shì)力盤根錯(cuò)節(jié)，十分強(qiáng)大。這些“望族”成為當(dāng)代礦村自治的一大重要障礙，據(jù)實(shí)地調(diào)查，在湘南魯鎮(zhèn)部分行政村，當(dāng)?shù)剡@些“望族”便把持了村委會(huì)權(quán)力十幾年之久，村公共權(quán)力進(jìn)行了家族式的“世襲”。

3.人口流動(dòng)沖擊民主管理。礦村自治還面臨著大規(guī)模村民流動(dòng)的挑戰(zhàn)。從村民自治制度本身目的來看，盧福營教授認(rèn)為，“國家的制度安排，是使村民根據(jù)國家法律精神和政策，在村級(jí)范圍內(nèi)實(shí)行自我管理、自我服務(wù)和自我教育”[5]。但是隨著改革開放以來，農(nóng)民流動(dòng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，礦村因?yàn)楠?dú)特的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，造成了更加快速的人口流動(dòng)，這就對(duì)當(dāng)?shù)氐拿裰鞴芾?，?shí)行村民自治造成了極大困擾。一方面，因?yàn)榈V村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、勞動(dòng)力缺乏、就業(yè)崗位多和國家對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)管理制度的不完善，造成了外來人口大規(guī)模的流入。其次，當(dāng)?shù)厝撕屯獾厝嗽谏鐣?huì)背景、教育程度、風(fēng)俗習(xí)慣方面的不同和農(nóng)村本土觀念的排外性造成了本地人和外地人的對(duì)立，產(chǎn)生了社會(huì)矛盾，破壞當(dāng)?shù)氐V村民主管理。另一方面，礦村本地人通過開礦致富，漸漸離開農(nóng)村，流向城市。因?yàn)闀r(shí)間和空間的原因，造成本村和外流人口信息溝通十分困難。外流村民難以了解本村公共事務(wù)，參與公共事務(wù)管理，行使自己正當(dāng)民主權(quán)利，本村也很難進(jìn)行對(duì)外流人口的村務(wù)信息傳達(dá)，實(shí)行民主管理，保護(hù)流出人口的權(quán)利。這樣就導(dǎo)致了當(dāng)?shù)孛裰鞴芾淼睦Ь场?/p>

三、礦村自治優(yōu)化的路徑選擇

針對(duì)當(dāng)前礦村自治面臨的困境，為完善民主管理制度，促進(jìn)基層民主的進(jìn)程，我們需要堅(jiān)持依法治村，深化行政放權(quán)，加強(qiáng)制度建設(shè)和完善社會(huì)監(jiān)督。

1.堅(jiān)持依法治村。依法治國是治國之邦，也是我們黨治理國家的基本方略。因此礦村民主自治也需要“依法自治”。首先，我們要大力宣傳法律思想，推動(dòng)“法律下鄉(xiāng)”，提高村民民主意識(shí)，樹立村民法治理念，促使村民從過去宗族性質(zhì)的“私力救濟(jì)”到現(xiàn)代法律的“公力救濟(jì)”的轉(zhuǎn)變，從而弱化宗族力量對(duì)個(gè)人的影響，削弱礦村“望族”勢(shì)力。其次，我們還需要重視法律法規(guī)在村民自治的落實(shí)，針對(duì)基層政府行政侵權(quán)“草根民主”的行為和礦村的違法犯罪事件進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，我們要做到有法可依，有法必依，違法必究，提高司法公信力，創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，為村民自治保駕護(hù)航。

2.深化行政放權(quán)。礦村自治的發(fā)展需要政府的行政放權(quán)。在歷史上，村民自治是建立在人民公社制度的廢除之后，其建立的目的在于通過村民自治達(dá)到基層社會(huì)的民主和穩(wěn)定。這就需要從行政體制上給予村民更大的民主自決空間。政府對(duì)于村莊的管理更應(yīng)該是處于宏觀方向指導(dǎo)，進(jìn)行中央大政方針的傳達(dá)。我們要嚴(yán)格界定政府對(duì)村民自治和礦產(chǎn)資源的管理邊界，在微觀上應(yīng)盡可能地減少政府對(duì)村務(wù)和礦產(chǎn)資源的干預(yù)。在礦產(chǎn)資源上發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的主體作用，杜絕政府以礦產(chǎn)資源管理為借口來干擾村民自治。

3.加強(qiáng)制度建設(shè)。民主的制度本身便孕育著民主，加強(qiáng)礦村民主建設(shè)的重點(diǎn)依然需要加強(qiáng)當(dāng)前制度的建設(shè)?！洞褰M法》內(nèi)容上的原則化和粗略性使得在制度上存在巨大的彈性，這就造成了其他權(quán)勢(shì)階層可以通過制度空隙進(jìn)行利己解釋。所以加強(qiáng)當(dāng)前的制度建設(shè)，我們首先需要加強(qiáng)村民自治內(nèi)容上的程序性制度建設(shè)，明確村民的權(quán)利和義務(wù)，劃分村務(wù)和政務(wù)的界限，特別是要豐富民主管理的內(nèi)涵，增加實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和條款。同時(shí)，還需要加強(qiáng)懲戒性制度建設(shè)。由于《村組法》過于程序性的制度內(nèi)容，缺乏對(duì)公共組織和干部的責(zé)任追究和過錯(cuò)懲罰體系，導(dǎo)致了公共權(quán)力無法得到有效制約。最后，還要進(jìn)行礦產(chǎn)資源管理制度的建設(shè)，規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)的經(jīng)營權(quán)和采礦權(quán)，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的有序開發(fā)，有效管理。通過實(shí)行礦產(chǎn)制度建設(shè)和村級(jí)組織制度的雙管齊下，最終實(shí)現(xiàn)礦村的民主自治。

4.完善社會(huì)監(jiān)督。一方面，在有效完善民主監(jiān)督制度的同時(shí)要落實(shí)村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能和作用，法律的生命在于實(shí)施，民主自治的生命也在于民主制度的落實(shí)，而民主制度的落實(shí)又有賴于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的民主監(jiān)督。落實(shí)民主監(jiān)督體系我們要促進(jìn)民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)落實(shí)到位，提高村民監(jiān)督意識(shí)和權(quán)利保護(hù)意識(shí)，使村民勇于維護(hù)自身權(quán)利。另一方面，我們要“讓村務(wù)在陽光下運(yùn)行”，建立一個(gè)更具透明的村務(wù)公開制度，采用多種方式進(jìn)行對(duì)村務(wù)的公開和宣傳，例如廣播宣傳，公開欄宣傳等并適時(shí)引入現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技，建立村務(wù)的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)化保存和上傳，這樣不僅可以擴(kuò)大監(jiān)督范圍，也可以延長公開的時(shí)限，更好地對(duì)基層政府和村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。

總而言之，礦村自治作為我國基層社區(qū)自治的獨(dú)特形態(tài)，雖然因?yàn)樾姓?quán)力、家族勢(shì)力和人口流動(dòng)對(duì)民主自治帶來了諸多困境，但我們依然相信只要堅(jiān)定不移地推進(jìn)礦村自治制度改革的步伐，堅(jiān)持依法治村，加強(qiáng)制度建設(shè)，就能創(chuàng)造一個(gè)美好和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村。

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