從公共選擇視角思考我國農(nóng)村公共物品供給

中圖分類號：F06216 文獻標識碼：A

摘要：十八大報告中再次提出保障和改善民生、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標要求，要實現(xiàn)之必須要更加重視我國農(nóng)村的建設(shè)，必須完善農(nóng)村公共物品的有效供給。然而，在現(xiàn)行自上而下的單一供給體制中，農(nóng)村公共物品供給不足，農(nóng)村公共事物的民眾參與積極性也不高。本文主要從公共選擇的角度分析我國農(nóng)村公共物品供給中存在的問題，并嘗試性提出一些建議和方案。

關(guān)鍵詞：公共物品；公共選擇；多中心理論

一、公共物品理論及農(nóng)村公共物品的特殊性

（一）公共物品理論

公共物品是與私人物品相對應(yīng)的概念。薩繆爾森在1954年發(fā)表的經(jīng)典論文《公共支出的純粹理論》中界定了公共物品的含義，即：每個人對這種產(chǎn)品的消費，都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少。可通過其三大特性來把握公共物品的概念，即：效用的不可分割性，消費的非競爭性和受益的非排他性。事實上，薩繆爾森定義的公共物品是純公共物品，而在現(xiàn)實生活中符合純公共物品定義和特征的少之又少，本文所分析的公共物品既包括純公共物品，也包括準公共物品。

（二）農(nóng)村公共物品理論

在經(jīng)典定義的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村地域等特點，“農(nóng)村公共物品”即：在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)生活中共同需要的，在農(nóng)村地域范疇內(nèi)具有非排他性、非競爭性的社會產(chǎn)品或服務(wù)。如基層政府行政服務(wù)、農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生等。

農(nóng)村公共物品除一般公共物品本質(zhì)特征外還具有以下三個特性：一是地域性，指包含了大量的為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品；二是差異性，這是由我國農(nóng)村人口多，各地自然、經(jīng)濟和文化條件差異較大等決定的；三是多層次性，特定范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品既體現(xiàn)了本區(qū)域內(nèi)部的共同需要，又體現(xiàn)了與其它區(qū)域的共同需要。

二、政府主導(dǎo)下的農(nóng)村公共物品供給

（一）公共物品提供方式

私人物品由于其需求可以通過價格（市場）機制顯示，其供給可以通過市場交易實現(xiàn)，使私人部門有足夠的激勵來提供和生產(chǎn)私人物品，且更有效率。然而公共物品的非競爭性和非排他性特征下，若其由私人部門提供會因公眾的“搭便車”行為而導(dǎo)致市場失靈，因此需由政府以財政為后盾實行公共部門提供。但公共物品的公共提供并不意味著也必定由公共部門生產(chǎn)。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)允許民間企業(yè)介人，能降低成本、緩解政府財力不足、提高公共資金使用效率和增加公共產(chǎn)品供給。

（二）政府主導(dǎo)下農(nóng)村公共物品供給的兩種主要思路

目前我國在政府主導(dǎo)下的農(nóng)村公共物品供給問題上的研究主要有兩個思路，即公共財政與公共選擇。前者的思想以傳統(tǒng)的政府為主體，后者以新興的公共選擇理論為指導(dǎo)。具體分析就是，公共財政路徑認為應(yīng)加大公共財政的投入力度，并改革包括分稅制、轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的基層財政體制。此觀點認為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的缺失和結(jié)構(gòu)偏差起因于市場化過程中財政體制的設(shè)計不當，應(yīng)將農(nóng)村社會導(dǎo)向一種政府控制取向的制度均衡。由于制定及實施相關(guān)公共政策的主體是地方或基層政府，因此這是一種自上而下的解決思路。而公共選擇路徑認為主要應(yīng)通過培育和發(fā)展農(nóng)村自治組織來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。認為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的缺失和結(jié)構(gòu)偏差起因于計劃經(jīng)濟消滅了內(nèi)生型的民間合作組織，形成集體行動的制度“真空”。因此政府應(yīng)該放松其在土地流轉(zhuǎn)、人口流動等方面的不當管制，把農(nóng)村社會導(dǎo)向一種自治型取向的制度均衡。由于主張制定與執(zhí)行集體決策的主體是自愿聯(lián)合的個人，故這是一種自下而上的解決思路。本文主要基于后一種思路，即從公共選擇理論角度探索完善我國農(nóng)村公共物品供給的方案。

三、基于公共選擇理論分析我國農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀

（一）“單中心 ”模式下財權(quán)、事權(quán)不匹配，嚴重導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給不足

“多中心理論”的開創(chuàng)者奧斯特羅姆認為在“單中心”模式下，最高決策者往往會力不從心，從而最高決策者要么超負荷工作，造成重大決策失誤，要么將事權(quán)大量下移，把負擔過度轉(zhuǎn)嫁給下屬。在我國，第二種情況比較突出，中央政府把財權(quán)放的過高過緊，而事權(quán)則放的過多過低，本來應(yīng)由上級政府提供的公共物品卻交給下級政府提供。一旦地方政府財力缺失，就只能任其荒廢，造成供給缺位，損害農(nóng)民利益。

（二）“自上而下”的決策與供給機制下農(nóng)村公共物品配置結(jié)構(gòu)不合理

“官僚經(jīng)濟理論“的代表人物尼斯坎南認為，官僚和普通人一樣，都具有“經(jīng)濟人”理性。為滿足自身的個人最大利益，政府官員總是千方百計的追求 “政績”、“利益”等，這就造成了很多農(nóng)村公共品的提供不是根據(jù)農(nóng)民的真正需求而是根據(jù)地方各級政府部門決策者為實現(xiàn)自身的最大利益需要，農(nóng)村公共品配置結(jié)構(gòu)不合理的問題十分突出，且農(nóng)民往往被排斥在公共項目決策、運作和監(jiān)督之外，很難表達其對公共品的真正需求。

（三） 農(nóng)民“理性無知”以及農(nóng)村自治組織的不作為造成農(nóng)村公共事物參與率低

唐斯的“成本—收益”模型分析了選民的“理性無知”原因有三：第一、選民認為自己的選擇無法影響民主決策的結(jié)果，投票獲益的可能性太??；第二、民主決策的結(jié)果未必代表自己的意愿，也難以保證官員會信守該決策的內(nèi)容；第三、有關(guān)信息太過昂貴。而且在中國農(nóng)村，長期的“官本位”思想和計劃經(jīng)濟體制使農(nóng)民的民主意識淡薄。其次，個別地區(qū)出現(xiàn)的村干部不按協(xié)商結(jié)果辦事的現(xiàn)象常有發(fā)生，農(nóng)村自治組織形同虛設(shè)。

四、基于公共選擇視角探索完善我國農(nóng)村公共物品供給的解決方案

（一）建構(gòu)農(nóng)村公共物品供給的“多中心”體制

公共經(jīng)濟并不是一個排他性的政府壟斷經(jīng)濟，當前要走出我國農(nóng)村公共物品的供給困境，就必須建構(gòu)農(nóng)村公共物品供給的多中心體制， 在充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用的同時允許消費者、提供者和生產(chǎn)單位在不同的綜合層次混合和搭配運作，實現(xiàn)農(nóng)村公共物品在供給主體、資金安排及供給決策機制等方面的多中心運行。同時也要合理劃分中央和地方的財政、稅收權(quán)限，上級政府要適度平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的事權(quán)、財權(quán)， 真正實現(xiàn)一級事權(quán)，一級財權(quán)。

（二）建立農(nóng)村公共物品“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的良性決策機制

讓外生變量即農(nóng)村外部的各種因素決定公共產(chǎn)品的供給方式，并不能反映農(nóng)民的真實需求和偏好，反而易造成有限的公共資源的浪費，或是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的低效供給。然而由農(nóng)民自己決定公共品生產(chǎn)的內(nèi)容、順序和結(jié)構(gòu)等同樣存在非理性的一面，無法實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。因此需將 “政府集中決策——民主表達需求意愿”的“自下而上”和“自上而下” 的決策機制相結(jié)合。

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作者簡介：徐婉（1990.6-），女，民族漢，江蘇徐州人，現(xiàn)就讀于西安財經(jīng)學(xué)院財政學(xué)專業(yè)碩士學(xué)位，研究方向為財稅理論與政策。