以人為本理念下的城市公共服務(wù)體系建設(shè)

楊劉軍

摘 要：中國城市社區(qū)傳統(tǒng)的政府——企業(yè)包攬式的公共服務(wù)體系，在改革開放深入推進階段，越來越不適應(yīng)社會的快速發(fā)展和人民群眾日益增長的服務(wù)需求。然而，20世紀(jì)80年代推進的城市公共服務(wù)體制改革過于市場化，使得原本具有公益性的城市公共服務(wù)體系向效益和利潤傾斜，“為人民服務(wù)”的口號流于形式。當(dāng)前，以人為本理念深入人心，但市場化和公益性的矛盾卻是中國城市公共服務(wù)體系的癥結(jié)，而只有“政府購買服務(wù)”新模式才能從根本導(dǎo)航解決上述問題。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府購買；以人為本；體系建設(shè)

中圖分類號：F29 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）08-0060-02

一、當(dāng)前中國城市公共服務(wù)體系的癥結(jié)

（一）城市公共服務(wù)體系的公益性傳統(tǒng)

20世紀(jì)五六十年代，出于對蘇聯(lián)模式的借鑒，中國基本建立了社會主義計劃經(jīng)濟體制下的城市公共服務(wù)體系，本文稱為“傳統(tǒng)城市公共服務(wù)體系”。這一體系有三方面的特點：其一，傳統(tǒng)城市公共服務(wù)體系的主體是政府。計劃經(jīng)濟時期，絕大多數(shù)城市人口，只要具有勞動能力，就會被安排一定的工作，政府通過各種類型的企業(yè)將公共物品和公共服務(wù)輸送到普通民眾手中。其二，傳統(tǒng)體系的供給途徑是企業(yè)。因為當(dāng)時，中國在勞動就業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭小暗托匠?、廣就業(yè)”政策，當(dāng)時城市居民享受公共服務(wù)主要通過企業(yè)和崗位來實現(xiàn)，公共服務(wù)的大部分資源在當(dāng)時是政府來配置的，政府將這些資源分配附屬在具體崗位上，所以，城市居民首先就是“單位人”。其三，傳統(tǒng)體系的理念是“為人民服務(wù)”，其價值基石是集體主義和社會主義的理想信念。因此，當(dāng)時人們能夠在實踐中真真切切地為了集體而做出犧牲，城市居民之間，特別是一個企業(yè)的員工之間形成了一種“大家庭”的關(guān)系模式，互幫互助。

總的來說，中國傳統(tǒng)的城市公共服務(wù)體系是一種以政府為主題、通過企業(yè)（單位）來實施的普遍的、就業(yè)型體系。這種體系因為是政府和企業(yè)包攬式的服務(wù)，因而具有較強的公益性，它也像計劃經(jīng)濟一樣，在特殊時期確實因為能夠體現(xiàn)社會主義集中力量辦大事的優(yōu)越性而發(fā)揮過巨大的作用。

（二）市場化改革以來對公益性的挑戰(zhàn)

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)體制下政府通過行政方式配置公共服務(wù)的弊端日趨顯現(xiàn)，“自我服務(wù)，漠視公共需求；工作效率低下，浪費公共資源；固守成規(guī)，缺乏創(chuàng)新；服務(wù)意識薄弱，態(tài)度傲慢。”[1]因此，城市公共服務(wù)體系改革勢在必行。20世紀(jì)80年代，中國開始了一系列的城市公共服務(wù)的社會化改革，其初衷是希望改革傳統(tǒng)體制中政府過于包攬的行政管理方式。

事實證明，中國在20世紀(jì)末的城市公共服務(wù)體系改革是有缺憾的。表現(xiàn)在：第一，以住房和醫(yī)療為代表的民生領(lǐng)域內(nèi)的主管部門，過于關(guān)注自身利益，將城市居民自身的利益拋之腦后，導(dǎo)致群眾意見相當(dāng)之大；第二，隨著中國社會集團日益分化，“社會貧富分化直接導(dǎo)致了城市中形成了諸多的弱勢群體”[2]，而公共服務(wù)體系在很長一段時間沒有關(guān)注這些人的利益；第三，普通民眾的服務(wù)需求始終得不到積極的回應(yīng)，社會化改革要求政府和各部門一切向經(jīng)濟效益看齊，這就有可能會忽略群眾的呼聲。

二、城市公共服務(wù)體系建設(shè)必須堅持公益性

（一）公益性是城市公共服務(wù)的根本屬性

從學(xué)理性的角度來看，公益性是公共服務(wù)的根本屬性。顧名思義，公共服務(wù)就是面向公眾提供的各種與其日常生活息息相關(guān)的服務(wù)項目，其內(nèi)涵是國家和政府履行的一種對于公眾的服務(wù)職能，其外延卻相當(dāng)寬泛，包括衣食住行醫(yī)等幾大塊在內(nèi)，但是概而言之，公共服務(wù)必須面向普通大眾[3]。根據(jù)西方經(jīng)典的政治學(xué)原理，政府作為每一個社會成員的代言人，在其設(shè)立之初就與人民形成了一種契約關(guān)系，人民將權(quán)力和權(quán)威賦予政府，而政府則具有保護公民、服務(wù)公民的不可推卸的職責(zé)，而向公民提供他們必需的公共服務(wù)，則是政府職責(zé)的應(yīng)有之義。

如上所述，公共服務(wù)必須面向普通公眾，因此公益性就成為公共服務(wù)的根本屬性。公共服務(wù)的公益性具備兩個方面的內(nèi)涵：一方面，公益性表現(xiàn)在城市公共服務(wù)的受惠人群必須確保為大多數(shù)城市居民，當(dāng)然，本文不是指傳統(tǒng)戶籍制度下的城市居民，而是包括一切自愿在城市中就業(yè)、生活、休閑的人口；另一方面，公益性還表現(xiàn)在城市公共服務(wù)必須實行公共決策、群眾民主參與的程序，當(dāng)前，有越來越多的城市，實施公共服務(wù)項目決策和改革的聽證會制度，暫且不談個別的暗箱操作，這也是一種制度上的進步。以上兩方面，即城市公共服務(wù)的受眾和參與力量的大眾化，說明了它的公益性本質(zhì)。

（二）堅持公益性與解決民生問題相契合

正是因為中國20世紀(jì)末在城市公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭械氖袌龌母锸沟脤τ媱澖?jīng)濟下行政性的資源分配方式矯枉過正，才使得城市公共服務(wù)走向了違背人民意愿、片面地追逐經(jīng)濟效益的錯誤道路。新世紀(jì)伊始，新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政以后，針對現(xiàn)實的問題，提出了以人為本、科學(xué)發(fā)展的執(zhí)政理念。在這一理念的指引下，中國正在逐漸糾正以往的過失，政府也將執(zhí)政的著力點慢慢地從追求GDP的增長向解決民生問題轉(zhuǎn)變，執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變和執(zhí)政著力點的轉(zhuǎn)向。這恰恰說明了中央政府已經(jīng)認(rèn)識到，公益性才是公共服務(wù)的根本屬性，必須以解決民生問題為契機，大力弘揚公共服務(wù)的公益屬性。

它們二者的關(guān)系體現(xiàn)在三個方面：首先，堅持公共服務(wù)的公益性，與堅持以解決民生問題為執(zhí)政重點，二者的目的是一致的。它們都是政府在有限的能力下，最大化地滿足人民、特別是社會弱勢群體的需求，這也是中國社會發(fā)展的必然結(jié)果。其次，它們二者的出發(fā)點也是一致的，公益性堅持了人民群眾的受眾地位，因而是以人民群眾的切身利益作為自己的出發(fā)點，而解決民生問題也是為了急人民之所急、予人民之所欲，出發(fā)點同樣是人民群眾的切身利益。再次，堅持公益性和解決民生問題，都必須統(tǒng)領(lǐng)在科學(xué)發(fā)展這一新的執(zhí)政理念之下，因而二者也是具有一致性的。因此可以說，堅持城市公共服務(wù)體系的公益性，就是堅持以人為本的執(zhí)政理念。然而，“只有創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，提升城市政府公共服務(wù)能力，才能真正地滿足社會公共的需?！盵4]endprint

三、政府購買服務(wù)是解決既存矛盾的關(guān)鍵

（一）政府購買服務(wù)堅持了公共服務(wù)的公益性

“公共需求的全面快速增長同公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺之間的突出矛盾，暴露出我們現(xiàn)行制度安排的某些缺陷，并對改革提出了新的要求?！盵5]因此，順應(yīng)這種要求，對中國城市公共服務(wù)體系進行模式創(chuàng)新，成為了一種必然。“政府購買服務(wù)”是一種較為新穎的值得探索的模式。

公共服務(wù)的產(chǎn)出并不是一股力量就能完成，在整個公共服務(wù)體系中，理應(yīng)包含政府的支持、指導(dǎo)和監(jiān)督、社會民間力量廣泛而深入的參與以及市場機制在其中的穿針引線。因此，構(gòu)建一個包含政府、社會和市場三方面的公共服務(wù)體系，是政府購買服務(wù)的前提。其中，政府為公眾提供公共服務(wù)應(yīng)該要通過“委托——購買”的方式加以實現(xiàn)的。在現(xiàn)階段，政府將服務(wù)公眾的職責(zé)通過財政全額撥款的方式分派給社會服務(wù)組織，在這些組織實施服務(wù)過程中和完成后，政府組織相關(guān)專家對其進行監(jiān)督和評估，判斷社會福利組織是否準(zhǔn)確、及時、有效地完成了任務(wù)。社會服務(wù)組織作為政府“委托——購買服務(wù)”模式的社會活動主體，直接對政府負(fù)責(zé)，也直接面向公眾實施專業(yè)化服務(wù)，因而成為整個公共服務(wù)體系的關(guān)鍵。

（二）政府購買服務(wù)有效地融入了市場競爭思維

由上可知，“政府購買服務(wù)”模式中，委托人和購買人是政府，受委托人和出售服務(wù)者是社會服務(wù)組織，但是，二者作用的發(fā)揮卻離不開市場這一第三方機制的作用。歷史表明，西方國家在公共領(lǐng)域引入市場競爭機制后，提升了公共服務(wù)質(zhì)量、降低了公共服務(wù)成本，“這種做法對于中國當(dāng)前的城市公共服務(wù)改革具有重要的啟示和借鑒作用”[6]。只有政府、服務(wù)組織和市場三方聯(lián)動，整個公共服務(wù)體系才能運轉(zhuǎn)正常。市場機制運轉(zhuǎn)的具體途徑，其實也就是整個公共服務(wù)體系的實施機制——政府購買服務(wù)。

隨著社會發(fā)展和人民生活水平提高，公眾對公共服務(wù)將會有巨大需求，而雖然滿足公眾需求是政府的職責(zé)，但政府不具有專業(yè)服務(wù)能力，于是通過“委托——購買服務(wù)”方式，用政府財政支持社會力量參與公共服務(wù)供給，社會服務(wù)組織要想提升自身在市場中的競爭力，只能通過市場競爭，不斷吸納專業(yè)人才以提升實力，將服務(wù)順暢地輸送到公眾那里。概括而言，新的城市公共服務(wù)體系應(yīng)該努力創(chuàng)造“政府主導(dǎo)、社會主辦、市場主動”的局面。

概括而言，中國建立社會主義計劃經(jīng)濟體制后，長期的政策慣性導(dǎo)致城市公共服務(wù)體系日漸落伍；但是20世紀(jì)末的市場化改革又矯枉過正，以住房和交通為代表的諸問題未得到根本性解決。針對新發(fā)展階段的社會現(xiàn)實，政府購買服務(wù)既堅持了公共服務(wù)的公益性，也吸納了市場競爭的效益優(yōu)勢，因此成為中國城市公共服務(wù)體系建設(shè)的一個未來發(fā)展方向。

黨的十七大指出，我們要實現(xiàn)新階段的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。實現(xiàn)這一目標(biāo)的前提手段就是要以創(chuàng)新的思維積極構(gòu)建中國新的城市公共服務(wù)體系，而其中政府購買服務(wù)模式已經(jīng)代表了一種新的舉措和新的嘗試。政府購買服務(wù)也全面體現(xiàn)了以人為本的理念，與時代發(fā)展主題保持一致。究其原因，我們不僅要關(guān)注當(dāng)前的問題，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，滿足社會公眾對服務(wù)的當(dāng)下需求，也要以歷史為鑒，實現(xiàn)可持續(xù)性的科學(xué)發(fā)展，關(guān)注代際公平，將構(gòu)建中國城市公共服務(wù)體系的眼光放得更為長遠，不能像以往制定政策那樣頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，應(yīng)當(dāng)制定長期性、規(guī)范化的制度和政策體系，為后世造福。

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[責(zé)任編輯 李 可]endprint