改革攻堅(jiān)中的風(fēng)控紅線

2014年，是中國全面深化改革開局之年，也是全面完成“十二五”規(guī)劃的攻堅(jiān)之年。從十八屆三中全會(huì)畫定中國未來10年的改革路線圖，到中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議繪就全面深化改革的經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖，再到今年政府工作報(bào)告為新一輪改革定下“穩(wěn)中求進(jìn)、改革創(chuàng)新”的總基調(diào)，中央政府深化改革的方向與意圖清朗。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整與原定的政府工作目標(biāo)——GDP增長7.5%，CPI漲幅控制在3.5%，能源消耗強(qiáng)度降低3.9%以上等穩(wěn)增長指標(biāo)，以及守住系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的底線控制等，都經(jīng)受著改革帶來的巨大考驗(yàn)。

4月17日，國家統(tǒng)計(jì)局公布2014年一季度宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)：一季度GDP總值12.8萬億元，同比增長7.4%，環(huán)比增速1.4%為2011年以來最低值，兩者均分別低于原定7.5%和1.5%的目標(biāo)。此外，一季度進(jìn)出口總額同比下降1.0%，出口下降3.4%。3月全國工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格和購進(jìn)價(jià)格分別同比下降2.3%和2.5%，環(huán)比下降0.3%和0.5%。

當(dāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、機(jī)構(gòu)改革、簡政放權(quán)、利率市場(chǎng)化等一系列大動(dòng)作多管齊下時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)究竟能同時(shí)承受多大的改革壓力？改革創(chuàng)新有沒有禁忌紅線不可觸碰？國家發(fā)改委將怎樣對(duì)放權(quán)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管？地方債風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)又該如何保證不被引爆？

應(yīng)該說，改革攻堅(jiān)年同時(shí)也是風(fēng)控主題年，兩者如何共生相融，殊為關(guān)鍵。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者為此專訪國家發(fā)改委副主任朱之鑫，他對(duì)2014年如何做到改革與穩(wěn)增長的平衡，如何在諸多禁忌中按既定改革路線前進(jìn)，以及如何真正啃下“硬骨頭”等問題，給出了自己的答案。

結(jié)構(gòu)調(diào)整：堅(jiān)持五個(gè)“不”

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：2014年一季度宏觀數(shù)據(jù)表明中國經(jīng)濟(jì)存在一定下行壓力，GDP增速7.4%，低于原定7.5%的預(yù)期目標(biāo)。你多年來在發(fā)改委親歷了諸多宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定與實(shí)施，如何看待結(jié)構(gòu)調(diào)整期間的經(jīng)濟(jì)增速問題？

朱之鑫：我對(duì)今年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有信心。

李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出的GDP年增速7.5%，是個(gè)預(yù)期性目標(biāo)而非絕對(duì)的指令性目標(biāo)，是我們應(yīng)該努力的方向。關(guān)鍵在于，這一目標(biāo)與就業(yè)緊密相連，如果定得太低就可能影響全國就業(yè)。

如何穩(wěn)增長，一要看供需條件，二要看國際環(huán)境。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長無非就是需求和供給兩方面。結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，需求方面非常重要，包括了消費(fèi)需求、投資需求和出口需求。

當(dāng)下，出口需求正隨著全球經(jīng)濟(jì)開始緩慢復(fù)蘇，這是有利條件。消費(fèi)需求也隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不斷深化，網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)、新能源消費(fèi)等新興消費(fèi)增長迅速?，F(xiàn)在，各種創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)也已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生很強(qiáng)的拉動(dòng)力，比如去年阿里巴巴“雙十一光棍節(jié)”促銷，就明顯對(duì)消費(fèi)有促進(jìn)作用，很給力。

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)等都已經(jīng)成為消費(fèi)的新動(dòng)向，只要進(jìn)一步挖掘消費(fèi)潛力就可以保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因而，不能只看到目前宏觀數(shù)據(jù)上的一些難點(diǎn)和下滑。

此外，中國的投資需求仍然具有很大的市場(chǎng)空間，我對(duì)此也滿懷信心。

我國還有一批關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化、改善民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，棚戶區(qū)改造、舊城改造、保障房等將作為今年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，關(guān)系到人民群眾的切身利益。交通、水利、環(huán)保和民生等領(lǐng)域也還有投資的空間和必要性。

需要注意的是，我們不能片面理解經(jīng)濟(jì)增長要么靠投資要么靠消費(fèi)，應(yīng)該理解為政府工作報(bào)告中已有的明確提法，即消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長起基礎(chǔ)性作用，投資起關(guān)鍵作用。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：接下去，中國經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中求進(jìn)的關(guān)鍵是什么？結(jié)構(gòu)調(diào)整勢(shì)必觸及多領(lǐng)域、多產(chǎn)業(yè)和多部門利益，如何把控增長、風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)定之間的平衡？

朱之鑫：中國經(jīng)濟(jì)正處在關(guān)鍵時(shí)期，今年要穩(wěn)中求進(jìn)，我們工作中要注意五個(gè)“不”。

一是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不動(dòng)搖。

政府工作報(bào)告中提出，CPI年增速將控制在3.5%左右，而去年CPI僅2.6%，表明還存在一定的通脹壓力。如何穩(wěn)定物價(jià)，首要之舉就在于保證糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給，這是最基本的前提。

二是金融領(lǐng)域不出大事。

2013年，金融系統(tǒng)受到影子銀行和房地產(chǎn)市場(chǎng)等影響，廣義貨幣M2余額高達(dá)110.65萬億元，同比增速13.6%，年貸款規(guī)模也高達(dá)72萬億元，流動(dòng)性供應(yīng)非常充足但資金使用效率卻普遍不理想。

眼下，資產(chǎn)證券化、利率市場(chǎng)化等進(jìn)程中都潛伏著一些問題，資金鏈斷裂現(xiàn)象也出現(xiàn)在不少行業(yè)和企業(yè)身上，我們已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策來減少金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的不良影響。今年，金融系統(tǒng)能否不出大事，有關(guān)部門能否及時(shí)預(yù)防系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的關(guān)鍵。

三是地方債風(fēng)險(xiǎn)不蔓延。

不可避免的，今年地方債務(wù)規(guī)模還是會(huì)有所擴(kuò)大，一部分地區(qū)要以新還舊，一部分地區(qū)正面臨到期償債，亟須通過在建項(xiàng)目債務(wù)展期等方法來解決。盡管總體上風(fēng)險(xiǎn)可控，但也必須作為今年的重點(diǎn)關(guān)注。

四是失業(yè)率不攀升。

對(duì)于此前設(shè)定的失業(yè)率目標(biāo)4.6%，今年應(yīng)該可以實(shí)現(xiàn)。目前，部分產(chǎn)能過剩行業(yè)和企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，一部分職工下崗，加上今年還有727萬大學(xué)生畢業(yè)，就業(yè)負(fù)擔(dān)很重。但眼下一些創(chuàng)新性發(fā)展領(lǐng)域正需要大量勞動(dòng)力，可能會(huì)部分緩解就業(yè)壓力。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，今年7.5%的GDP增速目標(biāo)就是統(tǒng)籌考慮就業(yè)情況制定的，因?yàn)樯鐣?huì)穩(wěn)定中最重要的一點(diǎn)便是就業(yè)。

五是保持外貿(mào)增速不下滑。

據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計(jì)，2013年中國已成為全球第一大貨物貿(mào)易國。外貿(mào)出口對(duì)我國的供給能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力發(fā)展以及國家稅收等非常重要，因而在擴(kuò)大和調(diào)整內(nèi)需的同時(shí)，千萬不能放松外需。如果不繼續(xù)努力開拓國際市場(chǎng)，我國經(jīng)濟(jì)未來也很難保持穩(wěn)健發(fā)展。

金融改革：嚴(yán)控地方債新風(fēng)險(xiǎn)

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：金融改革也是2014年的重頭戲之一。有專家預(yù)測(cè)，基建投資將依然保持強(qiáng)勁，穩(wěn)增長將繼續(xù)依靠投資規(guī)模的拉升，而銀行信貸仍然是主要的資金投放渠道。你剛才也提到地方債風(fēng)險(xiǎn)。請(qǐng)問在目前投資效率越來越低、資金空轉(zhuǎn)日益嚴(yán)重之時(shí)，如何防范風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步積聚？

朱之鑫：中國是一艘大船，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定要平穩(wěn)運(yùn)行，不能出現(xiàn)重大失誤。

事實(shí)上，對(duì)于部分領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其保障房等領(lǐng)域，發(fā)改委一直都在支持發(fā)行企業(yè)債，今年批下來的企業(yè)債規(guī)模還會(huì)大于去年，會(huì)繼續(xù)支持下去。

例如，今年全國要改造各類棚戶區(qū)480萬套以上，開工建設(shè)700萬套，是近年來任務(wù)最重的一年，且越往后越是難啃的“硬骨頭”。但棚改事關(guān)群眾切身生活，國家正專門研究拓寬融資渠道的各種措施。各地也要在確保建設(shè)進(jìn)度的同時(shí)，注重設(shè)施配套和公平分配，盡快形成有效供給，為群眾“住有所居”等基本民生托好底。

這一過程中，中央的資金支持尤其債券支持還會(huì)加大，目的即保障低收入者的基本利益。

這樣說來，政府為保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展而適當(dāng)擴(kuò)大直接融資非常有必要。資質(zhì)尚好、條件成熟的部分投融資平臺(tái)，仍需保證對(duì)其資金的供給。

對(duì)于由此可能存在的債務(wù)增量，關(guān)鍵就在于控制風(fēng)險(xiǎn)再蔓延，對(duì)借貸行為要予以嚴(yán)格規(guī)范，采取多種措施來確保不出現(xiàn)系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，各部門需根據(jù)實(shí)際情況因地制宜?？傊Ｗo(hù)老百姓的利益，這是政府的責(zé)任。

對(duì)于已經(jīng)存在的債務(wù)存量，也不妨讓金融機(jī)構(gòu)實(shí)行展期，不要切斷債務(wù)鏈來加重后果。這方面，國家開發(fā)銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)已作出嘗試，承接已有債務(wù)的展期。此外，還要及時(shí)清理不合格、不合規(guī)的地方政府債務(wù)。

當(dāng)然我們也要看到，多年來的地方債務(wù)中也確實(shí)形成了一批相對(duì)良好的資產(chǎn)，比如高鐵、高速公路等固定資產(chǎn)，后續(xù)能利用起來很好地化解債務(wù)問題。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：外界對(duì)市政債、資產(chǎn)證券化等方式寄予厚望，但它們也可能蘊(yùn)含新風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此你怎么看？

朱之鑫：首先要明確，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正逐步往前推進(jìn)，因而市政債、資產(chǎn)證券化等化解方式必須深入探索。

應(yīng)該說，發(fā)行市政債是目前的主要考慮之一。結(jié)合當(dāng)前城市市政發(fā)展，包括地面建設(shè)和地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施都可納入市政債發(fā)行范疇，將不同收益的項(xiàng)目打包起來，綜合考慮債券發(fā)行的價(jià)格調(diào)整。目前，市政債和項(xiàng)目債已有一些試點(diǎn)。

但新生事物必定伴隨著優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)的同時(shí)出現(xiàn)，如何防止新風(fēng)險(xiǎn)也是關(guān)鍵。這就需要在政策設(shè)計(jì)之初全面地權(quán)衡利弊，充分考慮各種細(xì)節(jié)和可能性。

至于資產(chǎn)證券化，呼聲很高但也有質(zhì)疑。我們推廣時(shí)一定要謹(jǐn)防美國聯(lián)邦國民按揭貸款協(xié)會(huì)（Fannie Mae）和聯(lián)邦住房按揭貸款公司（Freddie Mac）的教訓(xùn)，不能弄一堆很花哨的金融產(chǎn)品，看起來美麗一團(tuán)，結(jié)果是不良資產(chǎn)。

美國次貸危機(jī)，很大程度源于一種名為ABS的以資產(chǎn)為支撐的證券化融資方式，監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以把控風(fēng)險(xiǎn)而最終爆發(fā)危機(jī)。目前，中國很多城市已經(jīng)引入了ABS模式，而另一種國際上相對(duì)安全的住房抵押貸款證券化MBS卻相對(duì)少見。這其中就存在風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管層必須予以高度重視，必要時(shí)將直接規(guī)范化管控。

事實(shí)上，資產(chǎn)證券化并非是地方債最主要的解法。如果部分地區(qū)發(fā)債情況較好、資質(zhì)和財(cái)政狀況良好，還是可以允許其保持一定的債務(wù)率。對(duì)于已有的優(yōu)良固定資產(chǎn)，也可以逐步將其進(jìn)行置換、變賣，來籌措下一步投資的資金來源，并非一定要依賴資產(chǎn)證券化。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：保障房、鐵路、民生等領(lǐng)域還存在較大的資金需求，僅僅依靠政府投資很難解決現(xiàn)實(shí)困難，你認(rèn)為應(yīng)該如何擴(kuò)大資金來源？

朱之鑫：這確實(shí)比較棘手，引入社會(huì)資本是解決方法之一。

但新型城鎮(zhèn)化過程中，社會(huì)資本對(duì)于基建項(xiàng)目、保障房等商業(yè)收益欠佳的領(lǐng)域積極性不足，仍主要是由地方政府來主導(dǎo)建設(shè)。這就需要政府更積極地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，尤其是提高投資效益。例如，用市政債來創(chuàng)新房地產(chǎn)開發(fā)，將保障房和商業(yè)項(xiàng)目有機(jī)統(tǒng)籌來規(guī)劃設(shè)計(jì)，就非常有必要。

城鎮(zhèn)化建設(shè)不能完全靠國家、靠政府，應(yīng)該給社會(huì)資本一定的利益機(jī)制設(shè)計(jì)。

另外，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，居民也應(yīng)相應(yīng)地承擔(dān)一部分建設(shè)成本。比如，一些地方財(cái)政相對(duì)寬裕，則地鐵票價(jià)就相對(duì)便宜，但很多地區(qū)財(cái)政乏力，就應(yīng)該在票價(jià)制定上有所考慮、因地制宜。因此，部分地區(qū)日后在公共設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃時(shí)，應(yīng)綜合考慮財(cái)政能力與建設(shè)資金需求，根據(jù)當(dāng)期財(cái)政收入增速來適時(shí)調(diào)整建設(shè)力度。

機(jī)構(gòu)改革：放權(quán)力也要防風(fēng)險(xiǎn)

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：機(jī)構(gòu)改革也是今年重中之重，政府工作報(bào)告第一條便是關(guān)于簡政放權(quán)，中央也因此成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。請(qǐng)問這一新機(jī)構(gòu)是否與發(fā)改委現(xiàn)有職能有所重合？發(fā)改委又是否是機(jī)構(gòu)改革中的“硬骨頭”？

朱之鑫：機(jī)構(gòu)改革非常重要。政府工作報(bào)告已明確指出要進(jìn)一步簡政放權(quán)，這是政府的自我革命。行政審批也還有壓縮空間，還會(huì)繼續(xù)下放。

僅去年一年，發(fā)改委就取消、下放和轉(zhuǎn)移了45項(xiàng)企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)事項(xiàng)，基本相當(dāng)于從2002～2012年10年間取消下放的行政審批項(xiàng)目的總數(shù)，中央部委則一共下放了334項(xiàng)。今年2月15日，《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》決定再取消和下放64項(xiàng)行政審批項(xiàng)目和18個(gè)子項(xiàng)，其中發(fā)改委的行政審批項(xiàng)目減至25項(xiàng)。

接下去會(huì)越來越難，要按照總理辦公會(huì)和中央的決定來逐步下放，當(dāng)然也要根據(jù)實(shí)際情況來穩(wěn)定推進(jìn)，總體的改革方向還是讓市場(chǎng)主體不斷迸發(fā)出新的活力。

至于發(fā)改委內(nèi)部，目前人員和部門變動(dòng)還不明顯。由于過去原有的任務(wù)量非常大，如今需要研究的重大問題、重大布局和重大項(xiàng)目還非常多，目前的工作量仍然巨大。

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，對(duì)發(fā)改委的現(xiàn)有職能并沒有沖擊，都在中央的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一工作，只是發(fā)改委日后將在宏觀調(diào)控和研究層面進(jìn)一步加大力度。盡管過去也一直在強(qiáng)調(diào)研究職能，但今后要更加強(qiáng)對(duì)重大問題、重大項(xiàng)目的研究，減少具體事務(wù)。

作為國務(wù)院組成部門，發(fā)改委日后研究職能的加強(qiáng)，需要更多利用全國政協(xié)、咨詢機(jī)構(gòu)等各類“外腦”，聽取方方面面的意見，加強(qiáng)對(duì)社科院、各部委研究機(jī)構(gòu)等智囊團(tuán)的意見和建議的重視程度。

宏觀調(diào)控過去也是發(fā)改委的主要職能之一，今后會(huì)將其突出，發(fā)揮發(fā)改委的戰(zhàn)略作用和規(guī)劃導(dǎo)向作用。隨著改革的進(jìn)一步深入，部門調(diào)整、人才儲(chǔ)備等都會(huì)有后續(xù)部署。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：行政審批下放的落實(shí)，伴隨著對(duì)事中事后的監(jiān)管，發(fā)改委是否會(huì)評(píng)估政策執(zhí)行效果？又怎樣防止地方審批能力有限造成新的問題？一些地方已經(jīng)出現(xiàn)的地方政府“大干快上”、項(xiàng)目扎堆的局面，應(yīng)如何監(jiān)督和避免新風(fēng)險(xiǎn)？

朱之鑫：堅(jiān)持放管并重，必須建立縱橫聯(lián)動(dòng)的協(xié)同管理機(jī)制。機(jī)構(gòu)改革是責(zé)任和權(quán)力的同步下放，兩者必須一起承擔(dān)。

但目前對(duì)此還處于摸著石頭過河的階段，有了藍(lán)圖和目標(biāo)，需要我們一步步來推進(jìn)改革。這對(duì)于發(fā)改委也是新課題，放權(quán)與監(jiān)管同時(shí)到位，也是我們職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要過程，正在研究之中。尤其是如何建立縱向到底、橫向到邊的監(jiān)管機(jī)制，是個(gè)大課題。

眼下，頂層設(shè)計(jì)上，各個(gè)部門正在協(xié)調(diào)配合，盡量避免權(quán)力下放最終又成為多重審批。這其中，“橫向到邊”的邊界也在積極商討之中，如何共同加強(qiáng)監(jiān)管是重中之重。

需要說明的是，地方上的判斷能力和咨詢能力相對(duì)有限，我們要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府有關(guān)部門和人員的培訓(xùn)。例如，一些項(xiàng)目的審批權(quán)下放到省里可能問題不大，但下放到市、縣、鄉(xiāng)等基層則可能把控不了風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，我們既要以政策引導(dǎo)，又要加強(qiáng)培訓(xùn)和監(jiān)督，將其作為長遠(yuǎn)課題來積極探索。

當(dāng)然，發(fā)改委對(duì)于已經(jīng)下放的項(xiàng)目還要加強(qiáng)咨詢和評(píng)估，對(duì)其不利影響和有利影響做期中評(píng)估，考量政策是否需要完善和改進(jìn)。這點(diǎn)上，一方面需依靠現(xiàn)代化系統(tǒng)跟蹤和監(jiān)管所有項(xiàng)目，另一方面也必須及時(shí)進(jìn)行抽查。目前，部分評(píng)估工作已在進(jìn)行之中，后續(xù)會(huì)根據(jù)評(píng)估效果對(duì)政策作出調(diào)整。畢竟，沒有一成不變的政策。