從弱化到重構(gòu)

馮景 張楠楠 董琦

摘 要：在我國的司法實踐中，監(jiān)獄人民警察權(quán)益的保障出現(xiàn)了弱化的趨勢和不盡人意之處。例如，監(jiān)獄民警的生命權(quán)、名譽權(quán)頻頻受侵，休息權(quán)、健康權(quán)更是得不到應(yīng)有保障等問題。針對上述情況，應(yīng)加強和完善相關(guān)立法，堅持以人為本、從優(yōu)待警，從而有效地保障監(jiān)獄人民警察的執(zhí)法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：監(jiān)獄人民警察；執(zhí)法；權(quán)益保障

中圖分類號：D 922.14 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）08-0295-02

一、問題的緣起

隨著我國的法治化進程不斷推進，以人為本、和諧發(fā)展理念的持續(xù)實踐，罪犯的權(quán)益廣受輿論和理論界研究的特別關(guān)注，而作為監(jiān)獄教育改造罪犯的執(zhí)行者——監(jiān)獄人民警察的權(quán)益卻備受冷落，從而致使出現(xiàn)了以罪犯權(quán)益保障為中心和以監(jiān)獄人民警察權(quán)益保障為邊緣的失衡現(xiàn)象。監(jiān)獄人民警察是刑罰的執(zhí)行者，擔(dān)負(fù)著懲罰和改造罪犯，教育、感化、挽救犯罪分子，預(yù)防和減少犯罪的艱巨任務(wù)。由于諸多因素的影響，監(jiān)獄人民警察（以下簡稱監(jiān)獄民警）權(quán)益受到侵犯的現(xiàn)象屢見不鮮。例如，2009年2月7日，河南南陽監(jiān)獄發(fā)生監(jiān)獄罪犯襲警事件；2009年10月17日，呼和浩特第二監(jiān)獄4名罪犯搶奪了當(dāng)班民警徐某的警服，并將其捆綁，又將另一名當(dāng)班民警蘭建國殘忍殺害的越獄事件。監(jiān)獄民警在執(zhí)法過程中權(quán)益是否得到保障直接涉及這一群體的切身利益、罪犯教育改造的質(zhì)量以及社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，研究監(jiān)獄民警的權(quán)益保障問題具有深遠(yuǎn)的意義。

二、監(jiān)獄人民警察權(quán)益保障機制弱化的表現(xiàn)

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和建設(shè)法治國家、和諧社會的需要，監(jiān)獄人民警察的權(quán)益保障伴隨著政治經(jīng)濟的發(fā)展而逐步得以實現(xiàn)。但在司法實踐工作中，監(jiān)獄民警權(quán)益受到侵犯的情況非常普遍，主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，個體基本權(quán)益受侵害。如生命健康權(quán)、休息權(quán)、勞動報酬權(quán)等方面。進入21世紀(jì)，罪犯構(gòu)成與過去比較發(fā)生了很大變化，暴力型、侵財型罪犯日趨上升。以上變化帶來的是獄內(nèi)犯罪的危害性加大，犯罪手段的暴力傾向更加突出，改造難度加大，監(jiān)管秩序難以維護，監(jiān)獄的安全穩(wěn)定工作面臨更加嚴(yán)峻的形勢。罪犯維權(quán)意識增強，抗拒教育改造的氣焰上漲，傷害監(jiān)獄民警的危險加大。例如，有些罪犯依靠社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對民警施壓；有些罪犯因違反監(jiān)獄規(guī)定受到懲罰而報復(fù)民警。由于工作壓力大，工作時間長，很難保證8小時工作制。有人詼諧地總結(jié)說，監(jiān)獄人民警察是“8小時的待遇、12小時的工作量、24小時的責(zé)任”。此外，由于國家規(guī)定的雙休日、法定節(jié)假日往往都是監(jiān)管安全的重點防范期，因而相當(dāng)部分的監(jiān)獄人民警察根本無法安排休息，探親假、病假時間大大縮短，使監(jiān)獄人民警察的休息權(quán)受到嚴(yán)重侵害。盡管工作時間如此之長，但監(jiān)獄警察的工資待遇并不高。在現(xiàn)實中，監(jiān)獄的經(jīng)費與司法部下達的二類標(biāo)準(zhǔn)相比，仍沒有全額到位，缺口嚴(yán)重，保障不足。例如，監(jiān)獄人民警察與公安警察同屬公務(wù)員，與公安相比，監(jiān)獄民警經(jīng)濟收入水平還有一定差距。除此之外，監(jiān)獄民警還面臨著服刑人員違規(guī)違紀(jì)甚至逃跑等多方面的心理壓力。長期的超負(fù)荷工作使監(jiān)獄民警處于亞健康狀態(tài)或因過度疲勞而患生理、心理方面的疾病。

第二，維權(quán)目標(biāo)難以實現(xiàn)。我國目前保護警察權(quán)益的法律法規(guī)分布在《憲法》、《人民警察法》、《公務(wù)員法》中的相關(guān)權(quán)益保護條款，主要是籠統(tǒng)的對警察權(quán)益進行概括性描述，法律內(nèi)容不完善，概念模糊，難以操作，而且相關(guān)法律仍然存在較大的漏洞，缺乏專門針對監(jiān)獄警察的相關(guān)維權(quán)法律法規(guī)。作為監(jiān)獄執(zhí)法主體的監(jiān)獄民警，當(dāng)他們的權(quán)益受到侵害時，無論是出于維護法律的權(quán)威還是保護個人的基本權(quán)利的目的，都應(yīng)該通過一定的方式去維護自身權(quán)益。但是，在從嚴(yán)治警的背景下，法律的內(nèi)容大部分是如何約束警察權(quán)利和執(zhí)法行為，從而維權(quán)的目標(biāo)最終還是難以實現(xiàn)。

三、監(jiān)獄人民警察權(quán)益保障機制弱化的原因分析

監(jiān)獄民警的權(quán)益受到侵害，而維權(quán)又難以實現(xiàn)，其背后的原因在于以下幾個方面。

（一）法律的不完善和法律實現(xiàn)效果不佳

一方面，監(jiān)獄民警的執(zhí)法行為必須要有強有力的法律制度作為支撐。雖然，在《監(jiān)獄法》、《人民警察法》等一些法律規(guī)定中能找到“警察執(zhí)法權(quán)益受法律保護”的相關(guān)內(nèi)容，但《監(jiān)獄法》對監(jiān)獄執(zhí)法和警察執(zhí)法大多是原則性和指導(dǎo)性的規(guī)定，缺乏對保護警察執(zhí)法權(quán)益的具體內(nèi)容設(shè)計，可操作性較低。另一方面《監(jiān)獄法》的法律位階較低，權(quán)威性也有待提高?！缎谭ā?、《刑事訴訟法》的修訂以后，《監(jiān)獄法》卻遲遲未能修改完善，《監(jiān)獄法實施細(xì)則》迄今未能出臺，致使監(jiān)獄民警在執(zhí)法過程中沒有具體的法律依據(jù)和強硬的支撐。從實踐來看，各地監(jiān)獄管理部門紛紛出臺對罪犯管理教育的相關(guān)執(zhí)法規(guī)定，為此，規(guī)范性規(guī)定各有不同，水平參差不齊，科學(xué)性、適用性有待商榷。有的越權(quán)立規(guī)，有的擅自制定土政策、土規(guī)定，嚴(yán)重影響了全國監(jiān)獄刑罰執(zhí)行的統(tǒng)一性。監(jiān)管法規(guī)不完善，直接制約了監(jiān)獄民警執(zhí)法的公正性。

（二）權(quán)益保障機制缺失

監(jiān)獄是階級統(tǒng)治的工具，是打擊和預(yù)防犯罪的最后一道防線。近年來，隨著監(jiān)獄法制化、科學(xué)化、社會化進程的深入，罪犯作為特殊社會群體的權(quán)益日益受到重視和保護。但是，與之應(yīng)運而生的是一些罪犯在主張和訴求基本權(quán)利時，不切實際地擴張和濫用自己的權(quán)利，直接影響著監(jiān)獄民警執(zhí)法權(quán)的依法行使。在安全穩(wěn)定是第一位的目標(biāo)下，大多數(shù)監(jiān)獄民警的合理的權(quán)利被剝奪了。同時，受輿論和國外人權(quán)組織的壓力，對監(jiān)獄民警執(zhí)法的要求和標(biāo)準(zhǔn)也越來越高，這些都是監(jiān)獄民警必須承受的壓力。因此，才會出現(xiàn)從嚴(yán)治警，而未從優(yōu)待警。

（三）知法卻規(guī)避法律

許多學(xué)者常常斷言：監(jiān)獄民警的權(quán)益受到侵害是因為其法律意識不強、維權(quán)意識淡薄、維權(quán)途徑和手段不完善。因此，在學(xué)者眼中，對于監(jiān)獄民警要培養(yǎng)法制意識，通過法律的途徑維護自己的合法權(quán)益不受侵害?？梢哉f，這樣的結(jié)論是有一定道理的。因為從我國監(jiān)獄民警的隊伍結(jié)構(gòu)組成來看，真正學(xué)過法律、懂法律的人不多。但是，這并不表明他們不知法、不懂法、不具備法律意識。監(jiān)獄民警作為監(jiān)獄執(zhí)法主體，其自身首先要熟悉法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，否則就不能實現(xiàn)文明執(zhí)法、公正執(zhí)法。如果這個前提不具備，那么罪犯的權(quán)益保障就是問題了。從我國監(jiān)獄執(zhí)法進程看，我國監(jiān)獄民警執(zhí)法的法律依據(jù)比較完備，從《憲法》、《刑法》、《監(jiān)獄法》中都有相關(guān)的規(guī)定。但是，監(jiān)獄民警的權(quán)益受到侵犯時為什么選擇沉默、忍氣吞聲？因為這是他們所謂的理性選擇——合理的規(guī)避法律。近年來，隨著依法治監(jiān)的推進，監(jiān)獄建立了十分嚴(yán)格的考核制度，擔(dān)心投訴已經(jīng)成為基層監(jiān)獄民警日常工作的重心，而維權(quán)工作卻沒有得到相應(yīng)的投入。監(jiān)獄民警囿于嚴(yán)明的紀(jì)律，在執(zhí)法活動中往往變得“軟弱無力”，尤其是罪犯過度維權(quán)，直接導(dǎo)致民警在日常執(zhí)法中妥協(xié)執(zhí)法或者因為懼怕出監(jiān)管事故而“如履薄冰，不敢作為”。在很多人看來，這是法律意識不強，不會去維權(quán)。事實上未必是這樣。之所以他們會忍下去，是因為他們明白“投訴”的公開負(fù)面影響將是長期的，會涉及到以后的晉升和獎勵。即使是被罪犯誣告后證明了自身的清白，在他人的眼中也未必就是清白的，他們害怕別人的“有色眼鏡”。所以，在有些監(jiān)獄民警看來，忍氣吞聲比據(jù)理力爭接受法律的保護可能對自己更有利。因此，監(jiān)獄民警未必是維權(quán)意識不強，而是出于自身所處環(huán)境的影響考慮，從利己的角度出發(fā)選擇一種理性的但在他人看來未必是最好的方式解決問題。

四、重構(gòu)監(jiān)獄民警權(quán)益保障機制的路徑選擇

（一）加強相關(guān)立法，確保法律實現(xiàn)

對于監(jiān)獄民警察的權(quán)益保障在立法上是比較薄弱的問題，首先，要重視監(jiān)獄民警執(zhí)法權(quán)益的保護，并作為法律明確下來。立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合監(jiān)獄人民警察執(zhí)法特點與現(xiàn)實情況，完善《監(jiān)獄法》，早日出臺《監(jiān)獄法實施細(xì)則》，將監(jiān)獄人民警察的權(quán)利和義務(wù)具體化，以增強操作性。其次，要在現(xiàn)行法律框架之內(nèi)，根據(jù)監(jiān)獄工作的實際，重視監(jiān)獄制度建設(shè)，使監(jiān)獄工作一切的執(zhí)法環(huán)節(jié)、執(zhí)法行為都有法可依。加強監(jiān)獄人民警察執(zhí)法操作規(guī)程，以規(guī)章或規(guī)范性文件的形式對監(jiān)獄人民警察在刑罰執(zhí)行中以及自身權(quán)益受到侵害時通過怎樣的法律途徑進行維護加以具體規(guī)定。要做到詳實、完整，能夠?qū)嶋H工作進行有效的規(guī)范，解決實際執(zhí)行中的疑難問題，避免由于法律含糊造成的無所適從的狀況，消除執(zhí)法過程中的隨意性，從源頭上保障監(jiān)獄人民警察的執(zhí)法安全。最后，在立法的前提下還要保障法律的實現(xiàn)，使法律在社會生活或者監(jiān)獄工作的實踐中被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，即權(quán)利被享有、義務(wù)被履行、禁令被遵守，進而實現(xiàn)真正的公平正義。

（二）以人為本，從優(yōu)待警

監(jiān)獄民警和其他警察相比只是警種不同，其肩負(fù)的責(zé)任和使命在維護社會穩(wěn)定的目標(biāo)上都具有舉足輕重的意義。因此，應(yīng)當(dāng)從根本上消除監(jiān)獄民警與其他警察的地位差別。堅持以人為本，從優(yōu)待警，積極發(fā)揮媒體、輿論對監(jiān)獄人民警察認(rèn)知程度的正面宣傳引導(dǎo)作用，使社會各界對監(jiān)獄及監(jiān)獄民警的工作有一個客觀公正的了解。政府應(yīng)提高財政保障水平，確保財政全額保障監(jiān)獄經(jīng)費。從福利、健康、休息等方面提高待遇，保證監(jiān)獄民警工作的積極性，使監(jiān)獄民警做好教育改造工作的同時確保人身、健康安全，照顧家庭有特殊困難的民警，如贍養(yǎng)老人、子女上學(xué)、家屬就業(yè)等。監(jiān)獄應(yīng)進一步提高警囚配備比例，優(yōu)化基層警力配置；加大科技強警投入，加快信息化建設(shè)，利用高科技手段增強監(jiān)獄執(zhí)法工作的透明度；建立監(jiān)獄民警教育培訓(xùn)長效機制，提升監(jiān)獄民警的執(zhí)法意識和執(zhí)法水平，不斷提高監(jiān)獄依法管理和規(guī)范執(zhí)法的能力。

（三）拓寬言路，保證救濟渠道暢通

監(jiān)獄對于誣告、陷害監(jiān)獄民警的罪犯，一經(jīng)查實要追究責(zé)任，從嚴(yán)處罰，讓監(jiān)獄民警在誣告和誹謗面前不再忍氣吞聲、沉默無語。要完善司法救濟，成立民警執(zhí)法維權(quán)委，有必要將監(jiān)獄機關(guān)作出的涉及監(jiān)獄人民警察重大人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)益的決定，如開除、免去職務(wù)、扣發(fā)工資、福利待遇等行為，納入司法審查范圍，對監(jiān)獄人民警察實行司法保障。與司法機關(guān)、行政部門及有關(guān)單位進行溝通、協(xié)調(diào)，完善行政救濟和申訴制度，對在正當(dāng)執(zhí)法和執(zhí)行公務(wù)時受到人身傷害的監(jiān)獄民警進行慰問、獎勵等，以期給監(jiān)獄民警提供一個更好的執(zhí)法和工作環(huán)境。

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[責(zé)任編輯 安 琪]