關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的思考

臨沂市財(cái)政局基層財(cái)政管理處 趙振慧

轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)該繼續(xù)沿著實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的方向進(jìn)行，這一點(diǎn)毋庸置疑。但事實(shí)證明單純依靠加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的投入力度在實(shí)踐中未必有效。這啟示我們對(duì)于該問題的解決不能僅停留在單純地?cái)U(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付的層次上，還應(yīng)當(dāng)與其他配套性改革相結(jié)合。針對(duì)當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)存在的問題以及理論界對(duì)之學(xué)術(shù)主張，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在如下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)與調(diào)整。

一、轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的明晰化

合理的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)應(yīng)該能夠反映和實(shí)現(xiàn)政府設(shè)定的某些目標(biāo)。世界各國(guó)轉(zhuǎn)移支付的形式主要有兩種：財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。前者的目標(biāo)是彌補(bǔ)地方財(cái)政經(jīng)常性收支缺口，促進(jìn)基本公共服務(wù)水平在地區(qū)間的均等化，后者的目標(biāo)是提供地區(qū)間具有外溢性的某些公共服務(wù)項(xiàng)目，例如跨地區(qū)公路、水利設(shè)施等。如：2003年澳大利亞，德國(guó)，日本，加拿大的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付分別是：53.0；56.5；77.6；59.3；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分別為：47.0；43.5；22.4；40.7；以上顯示了2003年部分國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)狀況。

中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站對(duì)比之下，在我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中，稅收返還是以既得利益為導(dǎo)向的，不但不能解決由于歷史原因造成的地區(qū)間基本公共服務(wù)水平差距拉大的問題，反而對(duì)縮小這一差距起了“逆向調(diào)節(jié)”的作用；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付超出理論界定范圍，幾乎涉及到地方財(cái)政支出的所有項(xiàng)目，明顯存在著職能錯(cuò)位；真正以均等化為政策目標(biāo)的是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中的一般性轉(zhuǎn)移支付，但是其規(guī)模和比重較之前兩者并不高，而且我國(guó)的均等化仍以解決“行政管理服務(wù)的均等化”為其首要著眼點(diǎn)。

因此，今后我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的主要目標(biāo)和其他目標(biāo)，突出重點(diǎn)目標(biāo)，盡量避免目標(biāo)之間的相互沖突，結(jié)合各種轉(zhuǎn)移支付形式的效應(yīng)，最終確立以財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付（主要是一般性轉(zhuǎn)移支付）為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。

二、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)化

轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的不明晰導(dǎo)致了我國(guó)各種轉(zhuǎn)移支付形式存在交叉不清的現(xiàn)象，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)太過復(fù)雜，今后應(yīng)當(dāng)對(duì)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式加以合并與調(diào)整，簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。具體來講，對(duì)于財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付而言，其中的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付等具有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)將其歸至專項(xiàng)。對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而言，種類龐雜，涉及面太寬，另外，相當(dāng)部分的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沒有用到規(guī)定的用途當(dāng)中去，使得政府的政策意圖不能有效實(shí)施。應(yīng)該一改過去的“撒胡椒面”的做法，并將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和一般性的扶貧等支出改列為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。至于稅收返還，目前在財(cái)政部門所列的轉(zhuǎn)移支付中已經(jīng)找不到這一項(xiàng)，似乎是取消了。但從我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的具體實(shí)踐上來看，稅收返還仍是存在的，而且規(guī)模不小。目前我國(guó)已經(jīng)具備了取消稅收返還的條件，不能再將其永久化和固定化，甚至擴(kuò)大化。應(yīng)該將這種帶有濃厚舊體制色彩且對(duì)均等化實(shí)現(xiàn)無益的轉(zhuǎn)移支付形式納入一般性轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中，加大財(cái)政均等化功能。

三、轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化

轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化主要包括兩層含義：

(一)從技術(shù)角度規(guī)范資金分配方法

在我國(guó)，稅收返還采用“基數(shù)法”，專項(xiàng)資金分配隨意性較大，目前只有一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定采用“因素法”，但也存在許多問題。只有規(guī)范的資金分配方法才有利于提高資金的使用效率和保證資金分配的公平。關(guān)于規(guī)范資金分配方法的問題，目前學(xué)術(shù)界也已基本形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，即用“因素法”代替“基數(shù)法”，逐步建立一整套反映地區(qū)間收支差異的指標(biāo)體系。下一步應(yīng)盡快針對(duì)各地人口、經(jīng)濟(jì)和其他因素，建立合理的量化模型，逐步將“因素法”擴(kuò)大到各類轉(zhuǎn)移支付形式。

(二)從立法角度規(guī)范轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和資金使用方法

一方面，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的立法層次較低， 剛性約束力不強(qiáng)。如果將轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)確定以后再以法律形式加以穩(wěn)固，就可以有效減少人為因素的干擾和影響，使得轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)始終處于一種相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。法治化是日本轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)突出特征，其針對(duì)各類轉(zhuǎn)移支付形式都有專門的法律進(jìn)行約束，這一做法值得借鑒。另一方面，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法定程序的制約和有效的監(jiān)督機(jī)制，今后有必要細(xì)化轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督、評(píng)價(jià)機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制。

關(guān)于規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的研究很多，這里不再贅述。

四、中央與地方財(cái)力分配體制的法制化

中央政府（撥款方）和地方政府（受款方）對(duì)各種轉(zhuǎn)移支付形式的偏好是不同的。一般來說，中央政府偏向于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而地方政府則更偏好一般性轉(zhuǎn)移支付。Tracy Snoddon，Jean-Francois Wen（2003）的研究表明在特定政治和經(jīng)濟(jì)條件下中央（聯(lián)邦）和地方政府的非合作博弈均衡決定了政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。然而由于我國(guó)政府間關(guān)系的特殊性使得中央在對(duì)轉(zhuǎn)移支付的形式、數(shù)額以及結(jié)構(gòu)的確定方面占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。Wallace E.Oates的分權(quán)理論表明地方在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面比中央更有優(yōu)勢(shì)，而目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，因此，下一步應(yīng)當(dāng)逐步弱化中央在決定轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)方面的控制地位，強(qiáng)化地方政府的地位，加強(qiáng)中央與地方的溝通，積極促進(jìn)中央與地方關(guān)系的民主化。

總之，我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)由于政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面至今仍存在許多缺陷，尚需進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。優(yōu)化政府間轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)漸進(jìn)的過程，試圖在短期內(nèi)對(duì)其做根本性的變革幾乎是不可能的。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，理應(yīng)同我國(guó)的財(cái)政體制改革、法律體系的完善等多方面結(jié)合起來。因此，當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)應(yīng)當(dāng)逐步為優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)創(chuàng)造合適的經(jīng)濟(jì)條件和良好的制度環(huán)境。