完善我國消費者保護法律制度的思考

張良

摘 要：我國消費者保護的相關(guān)法律規(guī)范大多比較簡略、粗糙，缺乏可操作性，致使相關(guān)執(zhí)法和司法效果備受爭議。近年來網(wǎng)購、金融消費等新型消費方式的大量涌現(xiàn)，更使我國現(xiàn)有消費者保護機制面臨嚴峻挑戰(zhàn)。完善我國消費者保護法律制度，應當設(shè)定特殊領(lǐng)域經(jīng)營者的信息披露義務(wù)，加強消費教育立法；明確不當商業(yè)行為的概念與類型，對經(jīng)營者的不當商業(yè)行為課以重責；完善消費合同締結(jié)制度，確立格式合同締結(jié)的“納入”規(guī)則；完善消費合同效力制度，明確“黑名單”、“灰名單”條款對合同效力的影響；建立消費合同格式條款的事先審查制度。

關(guān)鍵詞：消費者保護機制；信息披露；商業(yè)行為；消費合同

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2014）04-0063-04

在消費關(guān)系中，消費者相對于經(jīng)營者處于弱勢地位，這種弱勢不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟實力上，而且表現(xiàn)在博弈能力上。消費合同當事人之間存在典型的信息不對稱現(xiàn)象，經(jīng)營者為了自身利益的最大化，其向消費者提供的產(chǎn)品或服務(wù)的信息往往是不完整、不充分的，甚至故意隱瞞重要信息或者提供虛假信息，誤導消費者。隨著網(wǎng)購、金融消費等新型消費方式的大量涌現(xiàn)，我國傳統(tǒng)消費問題尚未得到解決，新的消費問題又接踵而至，相關(guān)立法、司法和執(zhí)法都面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。我國消費者保護法律制度尚不健全，其中的主要問題是現(xiàn)有法律規(guī)定大多比較簡略粗糙，缺乏可操作性，致使相關(guān)執(zhí)法和司法效果備受爭議。另外，我國與消費者保護有關(guān)的標準體系嚴重缺失，如我國還沒有汽車內(nèi)污染物排放及濃度標準，這使得消費者在權(quán)益受到侵害時往往無法以強制性標準作為維權(quán)依據(jù)而處于舉證不能的境地。鑒于此，本文剖析我國消費者保護法律規(guī)范的缺陷，結(jié)合相關(guān)法理及國外立法經(jīng)驗，提出進一步完善我國消費者權(quán)益保護法律制度的建議。

一、消費者保護的相關(guān)法律規(guī)范分析

一個完整的消費行為一般包括三個階段：購買前了解產(chǎn)品或服務(wù)的信息—訂立買賣合同（購買）—對經(jīng)營者的售后服務(wù)進行評價。因此，“將消費者保護局限于合同方面是不夠的，還應當拓展到合同前的消費者教育和信息了解、合同后的產(chǎn)品安全和質(zhì)量保障以及有可能產(chǎn)生的消費爭議的處理”①。分析我國消費者保護的相關(guān)法律規(guī)范，也應當從交易前的信息知悉、交易中的合同簽訂、交易后的評價與救濟三個層面展開。

1.交易前消費者保護的相關(guān)法律規(guī)范

消費者在購買前一般要對產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、價格等進行評估，進而作出選擇。我國2013年新修訂的《消費者權(quán)益保護法》（以下簡稱《消法》）第20條規(guī)定了經(jīng)營者的信息披露義務(wù)，以此矯正消費者與經(jīng)營者之間的信息不對稱狀態(tài)?！霸O(shè)定信息義務(wù)是最為溫和的法律干預形式。設(shè)定這一義務(wù)并不會破壞‘約定必須遵守的原則，而是盡力保障雙方當

事人合同意愿有堅實的基礎(chǔ)。因此，信息披露義務(wù)實際上正是堅持‘約定必須遵守原則的一種方式?！雹诘?，《消法》第20條僅對經(jīng)營者的信息披露義務(wù)作了一般性規(guī)定，其對于網(wǎng)絡(luò)交易、金融消費等新的更加復雜的交易形式，基本上起不到應有的規(guī)范作用。并且，該法條對于一般情況下經(jīng)營者信息披露義務(wù)的規(guī)制也存在不足?！笆紫?，很多人都拒絕任何形式的強制性指導，即不需要閱讀冗長的一般交易條件。其次，更為重要的是，向消費者提供義務(wù)性信息，并不就意味著可以達到標準的透明狀態(tài)。”③換言之，為經(jīng)營者設(shè)定信息披露義務(wù)，并不總能實現(xiàn)對既定消費者的信息獲取困難提供有效救濟的目的。因此，除了設(shè)定經(jīng)營者信息披露義務(wù)，立法還需要增加消費者教育方面的法律規(guī)定，以對交易前消費者保護予以補強。消費者教育有助于消費者了解市場規(guī)律和交易規(guī)則，增強行動能力，從而更好地保障自身權(quán)益。我國《消法》中沒有規(guī)定國家開展消費者教育的內(nèi)容，這實屬一大疏漏。該法第37條規(guī)定消費者協(xié)會有向消費者提供信息和咨詢服務(wù)的公益性職責，但沒有規(guī)定其應當向消費者進行消費教育。這方面的法律空白亟須填補。

2.交易中消費者保護的相關(guān)法律規(guī)范

我國現(xiàn)行立法關(guān)于交易中消費者保護的規(guī)定，主要體現(xiàn)在消費合同制度上。消費合同是消費者與經(jīng)營者之間達成的交易合同，其既有民事合同的一般特點，又有區(qū)別于普通民事合同的特殊性。我國立法中的消費合同制度包括締約制度和格式合同制度，這兩項制度都不夠完善。

第一，消費合同締結(jié)制度中有關(guān)撤回權(quán)的規(guī)定存在明顯不足。撤回權(quán)（或稱消費者的反悔權(quán)）是消費合同締結(jié)制度的核心，指消費者享有的在特定交易情形下可以任意解除合同而不需要任何理由的權(quán)利。很明顯，與設(shè)定經(jīng)營者的信息披露義務(wù)相比，授予消費者撤回權(quán)對經(jīng)營者決策自由的限制更為嚴格。授予消費者撤回權(quán)被公認為消費者保護的主要機制之一。德國民法學者指出：“與《德國民法典》第138條第1款關(guān)于合同無效的一般性規(guī)范相比，或與以締約過失規(guī)則為基礎(chǔ)的退貨權(quán)相比，可以說撤回權(quán)是一種更有效的消費者保護措施。”④我國《消法》確立了撤回權(quán)規(guī)則，但與德國法規(guī)定撤銷權(quán)的行使期間為兩周相比，該法規(guī)定的7天的撤回權(quán)行使期間過短，而且關(guān)于撤回權(quán)起算點的規(guī)定不盡合理，容易引發(fā)實踐中的種種糾紛。另外，與德國法相比，我國《消法》規(guī)定的撤回權(quán)的適用范圍過窄，對消費者保護不利。

第二，格式合同制度存在缺陷。消費合同在形式上多為格式合同，故對格式合同的規(guī)制成為消費合同制度的另一主要內(nèi)容。我國規(guī)制格式合同的法律規(guī)范主要是《消法》《合同法》第39—41條、《保險法》第17條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉有關(guān)問題的解釋（二）》第6條、第9條及第10條。這些規(guī)定總體上過于抽象、籠統(tǒng)，有些規(guī)定互相矛盾甚至明顯違背法理。如《消法》第26條第2款不過是對《合同法》第39條的重復而已，該法的目的、體系及適用范圍卻與《合同法》不一致。在無效條款的判斷標準方面，這些規(guī)定并未明確何為對消費者不公平、不合理的條款，從而不能為法院提供具體的裁判依據(jù)。

3.交易后消費者保護的相關(guān)法律規(guī)范

我國交易后消費者保護的相關(guān)法律規(guī)范主要集中在對經(jīng)營者不當商業(yè)行為的規(guī)制，以及涉及產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量安全的爭議的解決兩個方面。消費者往往缺乏關(guān)于待購商品或服務(wù)的專業(yè)知識和信息，容易在經(jīng)營者的各種誘導性商業(yè)行為面前喪失判斷力而購買商品或服務(wù)。為了規(guī)制經(jīng)營者的誤導性甚至侵犯性商業(yè)行為，救濟因不當商業(yè)行為而遭受損害的消費者，我國《廣告法》第9條要求“廣告中對商品的性能、產(chǎn)地、用途、質(zhì)量、價格、生產(chǎn)者、有效期限、允諾或者對服務(wù)的內(nèi)容、形式、質(zhì)量、價格、允諾有表示的，應當清楚、明白”，該法第10條要求“廣告使用數(shù)據(jù)、統(tǒng)計資料、調(diào)查結(jié)果、文摘、引用語，應當真實、準確，并表明出處”。這些規(guī)定中的用語如“表示”、“表明出處”等較具概括性，對于網(wǎng)購、金融消費、遠程購物等復雜交易的規(guī)制明顯乏力。我國《消法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《侵權(quán)責任法》《食品安全法》《刑法》等法律，從不同角度和程度上對產(chǎn)品質(zhì)量安全的相關(guān)法律責任作了規(guī)定，但這些法律規(guī)定之間不夠協(xié)調(diào)。如《消法》已注意到了網(wǎng)購等新型消費方式，而其他法律還未作出相應的回應。

二、我國消費者保護法律制度的完善

1.設(shè)定特殊領(lǐng)域經(jīng)營者的信息披露義務(wù)，加強消費教育立法

在電子商務(wù)領(lǐng)域，消費者在簽訂合同前一般不能看到產(chǎn)品的實體或者感受服務(wù)的狀況。在金融消費如消費借貸、保險等領(lǐng)域，一些合同條款嚴重不透明。對于這些特殊領(lǐng)域，僅靠《合同法》與《消法》的一般性規(guī)定已經(jīng)遠遠不能滿足消費者保護的現(xiàn)實需求，有必要制定針對這些領(lǐng)域的特別法律規(guī)范。一些國家在這方面的立法例值得我國借鑒。如美國為了保護金融消費者，陸續(xù)制定了《消費者信貸保護法》《誠實借貸法》等數(shù)十部法律。根據(jù)這些法律，消費者在消費過程中有權(quán)了解金融產(chǎn)品、服務(wù)及金融機構(gòu)的真實信息，金融機構(gòu)則負有強制性披露信息的義務(wù)，以便消費者進行橫向比較。筆者建議我國制定專門保護網(wǎng)絡(luò)消費者和金融消費者的法律，其中一個重要內(nèi)容就是嚴格經(jīng)營者的信息披露義務(wù)，要求經(jīng)營者全面、準確、及時、持續(xù)地披露其產(chǎn)品和服務(wù)信息。同時，要完善《消法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等法律中的相關(guān)規(guī)定。

面對消費市場的日趨復雜化，消費教育是幫助消費者作出最佳決定的有效手段。筆者建議我國《消法》中明確規(guī)定，對商品和服務(wù)經(jīng)營活動負有監(jiān)管職責的部門、消費者保護協(xié)會、企業(yè)、高等院校及民間消費者保護組織，應當對消費者開展多種形式的消費知識普及活動。各級政府應當將消費知識教育納入公民基礎(chǔ)教育范疇，逐步構(gòu)建多維度的消費者教育網(wǎng)絡(luò)。

2.完善消費合同締結(jié)制度

第一，完善撤回權(quán)規(guī)則。筆者建議從以下三個方面對我國消費合同締結(jié)制度中的撤回權(quán)規(guī)則進行完善：（1）延長撤回權(quán)的期限，將現(xiàn)行立法中的7天延長至14天。（2）適當擴大撤回權(quán)的適用范圍。我國《消法》第25條將撤回權(quán)的適用范圍限定于“以網(wǎng)絡(luò)、電視、電話、郵購等方式銷售商品”。實際上，賦予消費者撤回權(quán)的法理基礎(chǔ)是消費者在“毫無防備”的情況下，因為被誘導而簽訂了有損自身利益的合同，為此，需要給消費者一個合理的“冷靜期”，使其在此期間內(nèi)可以仔細斟酌快速作出的行為選擇是否需要撤回。基于此，建議最高人民法院出臺司法解釋，在撤回權(quán)的適用范圍中增加以下情形：經(jīng)營者未經(jīng)允許就直接訪問消費者的家庭或工作場所，或者利用街頭偶遇或在公共汽車、地鐵等公共環(huán)境中與消費者交談的機會，說服消費者簽訂交易合同的。在上述情景中，消費者都缺乏進行協(xié)商談判的思想準備，其一般也無法對產(chǎn)品或服務(wù)的價格、質(zhì)量等進行比較選擇。（3）進一步明確撤回權(quán)行使期間的起算點。我國《消法》第25條將起算點規(guī)定為自消費者收到商品之日起，但現(xiàn)實中很多消費者即使收到了商品，其也并不知道自己享有撤回權(quán)，因而無法行使該權(quán)利。筆者認為《消法》第25條應補充規(guī)定，經(jīng)營者在寄送商品時應當以書面形式明確告知消費者享有撤回權(quán)。

第二，確立格式合同締結(jié)的“納入”規(guī)則。“納入”規(guī)則是判斷某一（些）格式條款是否訂入合同的規(guī)則。格式條款如果訂入了合同，就成為合同的組成部分。根據(jù)《德國民法典》的相關(guān)規(guī)定，格式條款被納入合同的前提條件是使用人必須向相對人提示格式條款，在相對人知悉條款的內(nèi)容并且同意接受格式條款的情況下，格式條款才能被納入合同，但出人意料的條款不能成為合同的組成部分。如果一個條款包含不同于所爭議合同類型的內(nèi)容，或者不正常地修改了合同標的，或者違背了消費者的合理期待，它就可以被認為是“出人意料”的。⑤我國《合同法》第39條要求格式條款的使用者應盡到提示義務(wù)和說明義務(wù)，但對使用者違反該義務(wù)的情況下合同的法律效果未作規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉有關(guān)問題的解釋（二）》第9條明確了違反該義務(wù)的法律效果是合同可以被撤銷。筆者認為作此解釋并不合理。根據(jù)我國《合同法》第54條關(guān)于撤銷權(quán)的規(guī)定，撤銷合同只能向法院或者仲裁機構(gòu)提出，那么，根據(jù)前述司法解釋，經(jīng)營者未將格式條款向消費者作提示和說明的，消費者需要向法院提起合同撤銷之訴，法院需要對合同的效力進行評價，如此不免要經(jīng)歷漫長的時間和復雜的程序，從而不利于提高交易效率，反而增加了交易成本。因此，筆者建議我國《合同法》和《消法》中引進德國法關(guān)于格式合同締結(jié)的“納入規(guī)則”，通過在合同締結(jié)階段對設(shè)立格式條款的規(guī)制，收到對消費者予以事前救濟的實效。具體而言，可以確立兩個關(guān)于格式條款是否納入合同的判斷規(guī)則：（1）包含某一條款的文件或通知必須表現(xiàn)得像一份合同文件，如果它表現(xiàn)為一張消費者可以合理地認為他無須閱讀的收據(jù)或者便條，那它就沒有拘束力。（2）若某條款本身不容易理解，或者其載于格式合同的背面，而指明該條款載于背面的文字本身并不醒目或因其他原因而提示不夠充分，消費者就可以不將該條款理解為要約的一部分。

3.完善消費合同效力制度

我國未來修訂《消法》時，應當引入歐盟的黑名單和灰名單制度，對不公平、不合理的合同條款進行列舉，并明確包含此類條款的合同效力。具體而言，下列合同條款可以歸入“黑名單”：（1）排除《消法》確定的消費者權(quán)利的。（2）排除相對人程序法上的法定權(quán)利如起訴權(quán)的。（3）排除相對人依合同性質(zhì)享有的主要權(quán)利的。（4）排除格式條款使用人對相對人的侵權(quán)損害賠償責任的。（5）排除格式條款使用人的違約責任的。下列合同條款可以歸入“灰名單”：（1）排除相對人私法上可以自由處分的權(quán)利的。（2）包含了權(quán)利義務(wù)不對等的內(nèi)容，如規(guī)定相對人違約要給付高額違約金，格式條款使用人違約則無須給付違約金。（3）有關(guān)要約、承諾的事項對格式條款相對人不利的，如規(guī)定相對人的沉默視為承諾等。（4）包含了不利于相對人的程序法上的約定，如不利于相對人的管轄協(xié)議的。⑥進入“黑名單”或“灰名單”的條款對合同效力的影響是：“黑名單”中的條款無效，對消費者不具有約束力；“灰名單”中的條款可以推定為不公平條款，在經(jīng)營者舉證證明其已與消費者進行個別協(xié)商且征得了消費者同意后，該條款對消費者具有約束力。

4.建立格式條款的事先審查制度

格式條款由經(jīng)營者單方擬定，其內(nèi)容往往不利于消費者。因此，我國應當建立格式條款的事先審查制度，以促進消費者權(quán)益保護。一些國家在這方面的做法頗具特色。如瑞典設(shè)有一個特別機構(gòu)——“消費者巡視官”，該機構(gòu)的職責是監(jiān)督公司的市場行為，使其符合“良好的交易標準”。如果發(fā)現(xiàn)某公司使用了不公平的合同條款，該機構(gòu)可以與該公司談判以制止其使用行為，如果談判無果，該機構(gòu)可以從“市場法院”取得一項禁令來禁止該公司的使用行為。在英國，公平交易署（OFT）有權(quán)對不適當?shù)赜绊懴M者利益的市場行為進行檢查并予以制止。荷蘭則設(shè)有一個政府委員會，由它起草特定交易領(lǐng)域的“標準合同”，該“標準合同”一旦被政府同意并正式公布，其就如同法律一樣適用于特定交易領(lǐng)域，除非合同雙方當事人另有協(xié)議。⑦借鑒以上國家對經(jīng)營者設(shè)置格式條款進行規(guī)制的立法經(jīng)驗，結(jié)合我國工商行政機關(guān)的職能，筆者認為我國應當把格式條款的事先審查權(quán)賦予省級以上工商行政管理機關(guān)，由其對經(jīng)營者利用合同欺詐消費者、損害國家利益和社會公共利益的違法行為予以查處。

5.嚴格規(guī)制經(jīng)營者的不當商業(yè)行為

如前所述，我國有關(guān)經(jīng)營者不當商業(yè)行為的法律規(guī)范比較簡略粗糙，缺乏可操作性。筆者建議借鑒《意大利消費法典》中對不當商業(yè)行為作細密規(guī)定的做法，在我國《消法》《廣告法》等相關(guān)法律中對誤導性商業(yè)行為和侵犯性商業(yè)行為進行嚴格規(guī)制。具體而言：（1）明確不當商業(yè)行為的概念。商業(yè)行為誤導或足以誤導作為該商業(yè)行為目標或?qū)ο蟮囊话阆M者，或者以某特定消費者群體為目標時誤導或足以誤導該群體成員與產(chǎn)品相關(guān)的經(jīng)濟行為的，均為不當商業(yè)行為。（2）明確不當商業(yè)行為的類型。不當商業(yè)行為包括誤導性商業(yè)行為和侵犯性商業(yè)行為。這兩類行為的共同特征是：依具體情形下的環(huán)境，嚴重限制或足以嚴重限制一般消費者與產(chǎn)品相關(guān)的選擇自由或行為，從而導致或者足以導致消費者作出在其他情形不會作出的商業(yè)決定。⑧（3）明確不當商業(yè)行為的法律責任。經(jīng)營者實施上述行為的，按照《消法》《廣告法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《反不正當競爭法》等法律規(guī)定承擔相應的責任。

注釋

①⑧《意大利消費法典》，胡俊宏、雷佳譯，中國政法大學出版社，2013年，第14、19—31頁。

②③④[德]萊因哈德·齊默曼：《德國新債法》，韓光明譯，法律出版社，2012年，第298、299、302頁。

⑤《德國民法典》，陳衛(wèi)佐譯，法律出版社，2006年，第100—101頁。

⑥參見吳景明等：《我國新消費形式下消費者權(quán)益保護法律問題研究》，中國法制出版社，2013年，第58頁。

⑦參見[德]海因·科茨：《歐洲合同法》，周忠海等譯，法律出版社，2001年，第210—211頁。

參考文獻

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責任編輯：鄧 林