政府投資項(xiàng)目工程索賠審計(jì)的體會(huì)

戴永勝

索賠是指在建設(shè)工程合同履行過(guò)程中，合同一方對(duì)于并非自己的過(guò)錯(cuò)，而是應(yīng)由對(duì)方承擔(dān)責(zé)任的情況造成的損失向?qū)Ψ教岢鼋?jīng)濟(jì)補(bǔ)償和（或）時(shí)間補(bǔ)償?shù)囊?。索賠是雙向的，既包括施工單位向建設(shè)單位的索賠，也包括建設(shè)單位向施工單位的索賠（通常稱為反索賠）。在建設(shè)單位和施工單位的項(xiàng)目管理中，索賠與反索賠占有非常重要的地位，也是工程審計(jì)中不可忽視的環(huán)節(jié)。本文主要針對(duì)政府投資項(xiàng)目中施工單位向建設(shè)單位的索賠（也是工程最常見(jiàn)的索賠）審計(jì)工作中判斷索賠合法有效標(biāo)準(zhǔn)做一些粗淺的闡述。

審計(jì)工作人員在進(jìn)行政府投資工程索賠審計(jì)時(shí)應(yīng)牢牢把握施工單位的索賠要求成立必須同時(shí)具備的四個(gè)條件（即索賠合法有效的標(biāo)準(zhǔn)），具體如下：

一、與合同相比較，已造成了實(shí)際的額外費(fèi)用或工期損失

索賠審計(jì)工作的首要依據(jù)就是建設(shè)工程合同。審計(jì)工作人員在進(jìn)行索賠審計(jì)時(shí)，首先應(yīng)反復(fù)閱讀建設(shè)工程合同，對(duì)合同有關(guān)工程內(nèi)容、范圍、工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、雙方責(zé)任及價(jià)款調(diào)整等的約定，做到心中有數(shù)；其次，把索賠事件與合同有關(guān)條款約定對(duì)照，看是否已造成了實(shí)際的額外費(fèi)用或工期的損失；最后，進(jìn)行分析判斷，剔除那些沒(méi)有造成實(shí)際額外費(fèi)用或工期損失的索賠，保留那些確實(shí)已造成了實(shí)際額外費(fèi)用或工期損失的索賠進(jìn)行下一步判斷。

比如，某道路路基土石方施工完畢后，由于設(shè)計(jì)變更道路改線，需重新進(jìn)行新線路路基的土石方施工，象類似這種設(shè)計(jì)變更或增加工程內(nèi)容的情況，與合同相比較，明顯已造成了實(shí)際的額外費(fèi)用和工期增加，但索賠能否成立還要進(jìn)一步判斷，還同時(shí)滿足后面三個(gè)條件的索賠才能成立。

又比如，那些已包括在定額取費(fèi)措施費(fèi)（安全文明施工費(fèi)、施工降水排水費(fèi)、冬雨季施工費(fèi)、二次搬運(yùn)費(fèi)等）中的費(fèi)用索賠，因其與合同相比沒(méi)有造成實(shí)際的額外費(fèi)用，所以類似這種索賠是不成立的。審計(jì)人員在審計(jì)時(shí)遇到這類費(fèi)用索賠時(shí)應(yīng)扣除。

二、造成費(fèi)用或工期損失不是由于施工單位的過(guò)失引起的

根據(jù)《合同法》、《民法通則》及建設(shè)工程相關(guān)法律有關(guān)責(zé)任賠償規(guī)定，施工單位過(guò)失引起的費(fèi)用或工期的損失，應(yīng)當(dāng)由施工單位自己承擔(dān)責(zé)任。實(shí)際工程中經(jīng)常會(huì)遇到諸如施工單位自身施工機(jī)械設(shè)備損壞、施工材料供應(yīng)不及時(shí)、施工質(zhì)量不合格返工等，導(dǎo)致工期延誤或費(fèi)用增加進(jìn)行索賠的情況，這些索賠原因均為施工單位的過(guò)失引起，其索賠是不成立的。審計(jì)工作人員在索賠審計(jì)時(shí)應(yīng)認(rèn)真甄別，凡是確認(rèn)屬于施工單位過(guò)失引起費(fèi)用或工期損失的索賠，其索賠條件不成立，相應(yīng)費(fèi)用或工期損失不能給予補(bǔ)償，由施工單位自己承擔(dān)。

三、造成費(fèi)用增加和（或）工期損失不是應(yīng)由施工單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

“造成費(fèi)用增加和（或）工期損失不是應(yīng)由施工單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)即施工過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃分原則，一般在合同中都會(huì)約定，如果合同中未明確規(guī)定，可參照《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2007版）和國(guó)際通用FIDIC合同文本中的有關(guān)規(guī)定，按以下風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃分分類處理：

1.不可原諒的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任事件。

此類風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任事件是指由施工單位自身原因（如施工質(zhì)量問(wèn)題、施工機(jī)械設(shè)備損壞、施工組織不合理、施工材料供應(yīng)不及時(shí)等）造成費(fèi)用增加和（或）工期損失的事件。其索賠條件不成立，延誤的工期不能順延、費(fèi)用增加不能補(bǔ)償。

2.可原諒且應(yīng)補(bǔ)償費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任事件。

此類風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任事件是指由建設(shè)單位原因（如設(shè)計(jì)變更、圖紙延期交付、不能按時(shí)提供場(chǎng)地等）和應(yīng)由建設(shè)單位承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原因（如障礙物的因素、不利自然條件、物價(jià)上漲、材料漲價(jià)、國(guó)家有關(guān)法令法規(guī)及政策性調(diào)整等）造成費(fèi)用增加和（或）工期損失的事件。其索賠條件成立，延誤的工期順延、增加的費(fèi)用補(bǔ)償。

3.可原諒但不應(yīng)補(bǔ)償費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任事件。

此類風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任事件是指由客觀事件（主要是指不可抗力、特大罕見(jiàn)暴雨）造成費(fèi)用增加和（或）工期損失的事件。其索賠條件成立，延誤的工期順延、但增加的費(fèi)用或造成的損失不能補(bǔ)償（建設(shè)單位、施工單位各自承擔(dān)自己的損失）。

四、施工單位在事件發(fā)生后的規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出了索賠的書(shū)面意向通知和索賠報(bào)告

索賠要成立除同時(shí)滿足前面三個(gè)條件是不夠的，還必須同時(shí)滿足本條規(guī)定的“施工單位在事件發(fā)生后的規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出了索賠的書(shū)面意向通知和索賠報(bào)告”，即索賠的程序、時(shí)限必須符合要求，其索賠才能真正合法有效。

根據(jù)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》GB50500-2008的規(guī)定，承包人向建設(shè)單位的索賠應(yīng)在索賠事件發(fā)生后，持證明索賠事件發(fā)生的有效證據(jù)和依據(jù)正當(dāng)?shù)乃髻r理由，按合同約定的時(shí)間向建設(shè)單位遞交索賠通知。建設(shè)單位應(yīng)按合同約定的時(shí)間對(duì)承包人提出的索賠進(jìn)行答復(fù)和確認(rèn)。當(dāng)發(fā)、承包雙方在合同中對(duì)此通知未作具體約定時(shí)，按以下規(guī)定辦理：

1.承包人應(yīng)在確認(rèn)引起索賠的事件發(fā)生后28天內(nèi)向建設(shè)單位發(fā)出索賠通知，否則，承包人無(wú)權(quán)獲得追加付款，竣工時(shí)間不得延長(zhǎng)。

2.承包人應(yīng)在現(xiàn)場(chǎng)或建設(shè)單位認(rèn)可的其他地點(diǎn)，保持證明索賠可能需要的記錄。建設(shè)單位收到承包人的索賠通知后，未承認(rèn)建設(shè)單位責(zé)任前，可檢查記錄保持情況，并可指示承包人保持進(jìn)一步的同期記錄。

3.在承包人確認(rèn)引起索賠的事件后42天內(nèi)，承包人應(yīng)向建設(shè)單位遞交一份詳細(xì)的索賠報(bào)告，包括索賠的依據(jù)、要求追加付款的全部資料。

如果引起索賠的事件具有連續(xù)影響，承包人應(yīng)按月遞交進(jìn)一步的中間索賠報(bào)告，說(shuō)明累計(jì)索賠的金額。

承包人應(yīng)在索賠事件產(chǎn)生的影響結(jié)束后28天內(nèi)，遞交一份最終索賠報(bào)告。

4.建設(shè)單位在收到索賠報(bào)告后28天內(nèi)，應(yīng)作出回應(yīng)，表示批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)并附具體意見(jiàn)。還可以要求承包人提供進(jìn)一步的資料，但仍要在上述期限內(nèi)對(duì)索賠作出回應(yīng)。

5.建設(shè)單位在收到最終索賠報(bào)告后的28天內(nèi)，未向承包人作出答復(fù)，視為該項(xiàng)索賠報(bào)告已經(jīng)認(rèn)可。

在實(shí)際工程中，很多索賠都不能按上面規(guī)定的程序、時(shí)限及時(shí)辦理，甚至有的索賠文件都是在竣工驗(yàn)收后補(bǔ)簽的。針對(duì)此類索賠，站在審計(jì)工作人員的角度嚴(yán)格來(lái)講，施工單位如果未按規(guī)定程序及時(shí)提出索賠的，其喪失索賠權(quán)，事后補(bǔ)簽的索賠文件認(rèn)定無(wú)效。

當(dāng)然，這也并不意味著施工單位沒(méi)有辦法彌補(bǔ)損失，只能說(shuō)施工單位想通過(guò)索賠來(lái)主張權(quán)利、彌補(bǔ)損失很難行得通。根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，施工單位在民事權(quán)利訴訟時(shí)效期（2年）內(nèi)，仍享有要求建設(shè)單位進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，即通過(guò)民事訴訟的方式來(lái)主張權(quán)利。

總之，只有同時(shí)滿足上述四個(gè)條件的索賠才是真正合法有效的索賠，也是審計(jì)工作人員審計(jì)過(guò)程中認(rèn)定索賠合法有效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有在認(rèn)定索賠合法有效后，審計(jì)工作人員才能按有關(guān)造價(jià)文件、規(guī)范審核計(jì)算進(jìn)一步確定應(yīng)補(bǔ)償?shù)膿p失，具體計(jì)算方法此處不再贅述。

以上是本人根據(jù)多年從事工程審計(jì)工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和所學(xué)知識(shí)對(duì)工程索賠審計(jì)的一些粗淺的體會(huì)，由于本人水平有限，錯(cuò)誤或不足之此敬請(qǐng)指處。

（作者單位：新余市審計(jì)局）