高速公路政府審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題與對(duì)策

馮梅笑

【摘 要】 高速公路建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是工程建設(shè)中容易滋生腐敗的一個(gè)重要領(lǐng)域。政府審計(jì)盡管發(fā)現(xiàn)了高速公路建設(shè)管理中存在的一些問題，但屢禁不止。文章通過對(duì)這些問題歸納和整理，提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 政府審計(jì)； 高速公路； 信息公開

中圖分類號(hào)：F239.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）15-0111-02

近年來，從中央到地方各級(jí)政府都加大了公共工程項(xiàng)目的投資力度，這些項(xiàng)目的實(shí)施改善了民生，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，這些公共工程項(xiàng)目，也存在著許多的問題。如何針對(duì)政府審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的突出問題分析原因，并提出有效的改進(jìn)意見和建議，提高公共投資項(xiàng)目的績(jī)效，是目前政府審計(jì)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。高速公路建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是工程建設(shè)中容易滋生腐敗的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。在2012年中央工程治理辦公室公布的20起工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)典型案件中，涉及公路建設(shè)違規(guī)的案件達(dá)3起，對(duì)它的研究在公共工程領(lǐng)域具有代表性，也有重要的意義。

一、高速公路審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的主要問題

政府審計(jì)對(duì)公路工程領(lǐng)域的關(guān)注一直沒有間斷過。2000年，審計(jì)署對(duì)部分重點(diǎn)公路項(xiàng)目進(jìn)行過審計(jì)；2007年，審計(jì)署對(duì)34條高等級(jí)公路建設(shè)管理及投資效益情況進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)結(jié)果顯示，高等級(jí)公路項(xiàng)目建設(shè)存在違規(guī)招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)資金違規(guī)使用等問題。2013年審計(jì)署在其網(wǎng)站上連續(xù)發(fā)布了5份對(duì)高速公路財(cái)務(wù)決算審計(jì)的公告，審計(jì)結(jié)果顯示，高速公路建設(shè)中違規(guī)招投標(biāo)、資金違規(guī)使用等問題依然存在。為了進(jìn)一步分析審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，基于這5份審計(jì)公告，筆者對(duì)高速公路審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的主要問題進(jìn)行了手工整理（數(shù)據(jù)來源：國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)站公布的審計(jì)結(jié)果公告），如表1。

從表1中看到，高速公路建設(shè)領(lǐng)域存在的問題歸納起來主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是工程超概算，5個(gè)工程超過概算的金額達(dá)到了38.09億元。二是工程建設(shè)過程中資金使用違法違規(guī)。施工單位多結(jié)算工程價(jià)款，使用假發(fā)票入賬或者以虛列成本費(fèi)用等形式套取資金，兩項(xiàng)合計(jì)4億多元。三是未將施工中的合同項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)投標(biāo)以及施工單位出借資質(zhì)違規(guī)轉(zhuǎn)包分包。

對(duì)比以前審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，筆者注意到，經(jīng)過了10年左右的時(shí)間，高速公路工程建設(shè)中存在的問題依然沒有太大的改善，致使審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題執(zhí)行效果大打折扣。產(chǎn)生這些問題的根本原因筆者認(rèn)為還是公路建設(shè)管理不到位，資金使用透明度不夠，缺乏對(duì)資金使用的管理和監(jiān)督，責(zé)任追究落實(shí)的力度不夠。為避免此類情況再次發(fā)生，可從以下方面入手。

二、高速公路審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的解決對(duì)策

（一）加強(qiáng)資金管理與內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督

1.通過預(yù)算加強(qiáng)資金使用的規(guī)范性

作為建設(shè)項(xiàng)目管理的主要內(nèi)容，對(duì)資金的監(jiān)督管理尤為重要。資金管理過程的規(guī)范性直接關(guān)系到公路施工項(xiàng)目質(zhì)量、資金安全和工程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于目前高速公路建設(shè)中普遍存在的資金使用違法違規(guī)問題，作為交通主管部門應(yīng)該認(rèn)真分析公路建設(shè)資金存在的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)建設(shè)資金監(jiān)管。具體可以通過增強(qiáng)資金預(yù)算的準(zhǔn)確性來強(qiáng)化預(yù)算對(duì)資金的控制。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)概算和建設(shè)年限，將總預(yù)算分解為年度預(yù)算，進(jìn)一步細(xì)分到月度預(yù)算。在具體執(zhí)行過程中，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，開支需要先報(bào)計(jì)劃，經(jīng)審核屬于預(yù)算范圍內(nèi)才能夠開支，超預(yù)算的開支應(yīng)經(jīng)過多個(gè)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)簽審批，并承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。例如對(duì)于普遍存在的工程超過概算的情況，有些工程的做法是調(diào)整概算，這并沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)工程資金的控制，更談不上承擔(dān)責(zé)任的問題。有了較為準(zhǔn)確的預(yù)算之后，將每一項(xiàng)開支的實(shí)際數(shù)與預(yù)算數(shù)進(jìn)行比較，并分析差異產(chǎn)生的原因，最后納入相關(guān)責(zé)任人員的考核，是一個(gè)比較好的做法。

2.加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督

一些高速公路項(xiàng)目建設(shè)管理過程中，內(nèi)部審計(jì)并未發(fā)揮真正的作用。有的項(xiàng)目設(shè)置的部門稱之為財(cái)務(wù)審計(jì)處，其承擔(dān)的職責(zé)主要是財(cái)務(wù)職能，主要負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目資金使用計(jì)劃，建立項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算體系，辦理財(cái)務(wù)竣工決算等。所謂財(cái)務(wù)審計(jì)處，審計(jì)是有名無實(shí)。有的項(xiàng)目則只設(shè)財(cái)務(wù)處，根本談不上內(nèi)部的監(jiān)督與控制。對(duì)此，筆者認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)過程中，可以仿照企業(yè)的做法，在項(xiàng)目的高層管理部門設(shè)置類似于審計(jì)委員的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目總體的監(jiān)控；在中層管理部門設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)處，承擔(dān)內(nèi)部審計(jì)工作。審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容主要以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主，特別關(guān)注出現(xiàn)問題比較多的挪用占用征地拆遷資金、高價(jià)采購(gòu)材料設(shè)備、施工單位以虛假發(fā)票或者多計(jì)成本費(fèi)用套取資金等問題。同時(shí)監(jiān)督相關(guān)政策程序執(zhí)行的合法合規(guī)性，比如工程設(shè)計(jì)變更程序的合規(guī)性、招標(biāo)投標(biāo)過程中信息的公開透明性和竣工驗(yàn)收等程序和制度的落實(shí)。

（二）加大政府審計(jì)監(jiān)督的力度

除了內(nèi)部的審計(jì)監(jiān)督，政府審計(jì)監(jiān)督的力度還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。實(shí)行工程項(xiàng)目政府審計(jì)的常態(tài)化，可以劃定一個(gè)基準(zhǔn)，規(guī)定投資超過多少億元的項(xiàng)目必須進(jìn)行政府審計(jì)。在審計(jì)資源受限的情況下，可以聘請(qǐng)外部中介機(jī)構(gòu)（例如注冊(cè)會(huì)計(jì)師）協(xié)助審計(jì)。對(duì)被審計(jì)單位出現(xiàn)的問題進(jìn)行追蹤，逐條要求被審計(jì)單位列出整改措施，并監(jiān)督檢查落實(shí)的效果。例如對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的招標(biāo)投標(biāo)過程違規(guī)的情況，某省級(jí)交通部門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)高速公路施工招標(biāo)投標(biāo)工作的意見》等相關(guān)制度，但制度是否得到了落實(shí)，執(zhí)行的效果如何，是否確實(shí)使招標(biāo)投標(biāo)過程公平、公正缺乏后續(xù)的監(jiān)督。

與以往的審計(jì)結(jié)果公告相比，2013年針對(duì)高速公路建設(shè)審計(jì)披露的信息有所加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在對(duì)違法違規(guī)的單位進(jìn)行了點(diǎn)名，以附件的形式詳細(xì)地列示了多結(jié)算工程價(jià)款和虛假套取發(fā)票的200多家單位的名稱。然而披露的信息還可以進(jìn)一步詳細(xì)。例如，對(duì)于每一家多結(jié)算工程價(jià)款和虛假套取發(fā)票的單位，除了公布單位的名稱，還可以披露其涉及的金額，以便公眾進(jìn)行詳細(xì)的比較與監(jiān)督；對(duì)于普遍存在的超概算、違規(guī)招標(biāo)投標(biāo)問題，建議在審計(jì)公告中對(duì)工程建設(shè)的每一個(gè)階段將其預(yù)算金額和實(shí)際金額也進(jìn)行詳細(xì)的列示。除此以外，對(duì)于高速公路建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)該全面實(shí)行跟蹤審計(jì)，以便實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督，而不僅僅是目前的這種事后監(jiān)督。例如工程建設(shè)過程中有些單位套取工程資金發(fā)放給職工，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題后由于有些職工已經(jīng)離開單位，難以追回，如果在開始審計(jì)的參與到工程建設(shè)過程中的監(jiān)督，就能避免類似情況的發(fā)生。政府審計(jì)的內(nèi)容可以財(cái)務(wù)審計(jì)為主，隨著工程建設(shè)的逐步規(guī)范化，逐漸向績(jī)效審計(jì)過渡。表2是筆者構(gòu)建的政府審計(jì)評(píng)價(jià)的一個(gè)思路。

（三）加強(qiáng)信息共享與信息公開的力度

交通部在2013年農(nóng)村公路建設(shè)中實(shí)行七公開制度，要求將年度建設(shè)計(jì)劃、資金補(bǔ)助計(jì)劃、招標(biāo)投標(biāo)、施工管理、質(zhì)量監(jiān)督、竣工驗(yàn)收、資金使用各環(huán)節(jié)進(jìn)行信息公開。這些做法在高速公路建設(shè)領(lǐng)域中也可以有所借鑒，并應(yīng)配套推出實(shí)施細(xì)則。同時(shí)重點(diǎn)監(jiān)督各地方交通部門對(duì)信息公開要求的落實(shí)情況。對(duì)于工程建設(shè)中存在問題比較大的招投標(biāo)過程不公開、不透明的情況，應(yīng)作為信息公開的重要領(lǐng)域。加大對(duì)相關(guān)責(zé)任人的懲處力度，對(duì)相關(guān)責(zé)任人由于腐敗受到法律制裁的情形，在交通部門等網(wǎng)站上公開，形成威懾。建立施工單位“信用”的數(shù)據(jù)庫(kù)并進(jìn)行信息共享，將出借資質(zhì)、違規(guī)轉(zhuǎn)包分包的單位列入“黑名單”并進(jìn)行公示，實(shí)行施工單位的信用評(píng)級(jí)制度，對(duì)于出現(xiàn)違法違規(guī)問題的單位，使其信用受損，影響其今后參與建設(shè)的資格。交通主管部門還可以公開施工單位的工程概算、履約情況、進(jìn)度計(jì)劃，并進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)。對(duì)于投資額較大的工程項(xiàng)目，工程完工后相應(yīng)的管理部門應(yīng)對(duì)工程建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，并公開總結(jié)報(bào)告，逐步形成較為規(guī)范的高速公路建設(shè)管理體系。

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