人民主權(quán)視角下的財產(chǎn)公開

[摘要]財產(chǎn)公開的合憲性問題，追根溯源還是在于人民主權(quán)這一憲法基本原則。人民主權(quán)的理論，無論是洛克、盧梭還是馬克思，都主張人民對政府權(quán)力和官員進行監(jiān)督和制約。事實上，財產(chǎn)公開是人民主權(quán)的落實和具體化，通過對公職人員財產(chǎn)的監(jiān)督實現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督，保障權(quán)力服務(wù)于公共利益。

[關(guān)鍵詞]人民主權(quán)；財產(chǎn)公開；權(quán)力監(jiān)督；公共利益

[中圖分類號]D9232[文獻標(biāo)志碼]A[文章編號]16724917（2014）03011503

一、財產(chǎn)公開與人民主權(quán)的一般關(guān)聯(lián)

財產(chǎn)公開制度，一般又稱為財產(chǎn)申報制度，是指一個國家的特定范圍公職人員依法申報其個人或家庭財產(chǎn)并向公眾予以公開。財產(chǎn)公開制度最早可追溯到1766年瑞典的《出版自由法》，至今已經(jīng)有100多個國家實行這一制度。人們普遍認為，財產(chǎn)公開制度是遏制貪污腐敗、實現(xiàn)政府廉潔高效的利器，因為“陽光是最好的消毒劑，燈光是效率最高的警官”，而公職人員財產(chǎn)公開制度，正是消除貪腐的陽光。

要討論財產(chǎn)公開制度，就必須解決一個合憲性問題，而合憲性問題，大家討論的往往涉及權(quán)力監(jiān)督和知情權(quán)。實際上，人民主權(quán)是財產(chǎn)公開合憲性最為根本性問題。在闡釋兩者之間的關(guān)系之前，不妨稍加回顧人民主權(quán)的概念和歷史。

一般而言，主權(quán)是指一個國家所擁有的對內(nèi)最高統(tǒng)治權(quán)和對外獨立權(quán)。主權(quán)（sovereignty）一詞，起源于“superanus”和“supremitas”這兩個拉丁語詞，“描述的是獨立于任何其他貴族的貴族身份享有者，指的就是封建貴族的權(quán)力。在處理其領(lǐng)地的內(nèi)部事務(wù)時，領(lǐng)主不承認任何宗主權(quán)，因為每一位領(lǐng)主都是其領(lǐng)地內(nèi)的主權(quán)者?！?[1]但是作為獨立的政治實體——國家——意義上使用該詞的，法國的布丹是第一人。鑒于歐洲大陸各個民族國家之間的戰(zhàn)爭以及各國國內(nèi)的宗教沖突，尤其在法國發(fā)生了圣巴托羅繆節(jié)大屠殺①后，布丹認為，要擺脫國家的分裂和沖突，實現(xiàn)和平，就必須有一個“凌駕于所有臣民之上的最高的、絕對的和永久的權(quán)力”，這個權(quán)力具有絕對性，不可轉(zhuǎn)讓、不可分割，所謂絕對性，就是主權(quán)者不受法律約束，而法律，不過是主權(quán)者行使主權(quán)的命令。[2]主權(quán)由君主所掌握，但是，我們不能由此認為布丹主張的是君主專制。實際上，布丹的君主，雖然不受法律約束，但是受自然法和上帝的約束，主權(quán)不是私人的財產(chǎn)而是共同體的權(quán)力，權(quán)力的行使也必須基于公共利益為目的。[3]隨著資產(chǎn)階級的興起和革命的展開，歐洲的思想家逐漸將主權(quán)的觀念從歸屬于君主轉(zhuǎn)移到歸屬于人民。英國的洛克就是人民主權(quán)這一觀念的首創(chuàng)者。洛克用自然狀態(tài)、自然權(quán)利和社會契約來論證權(quán)力來源于人民并為人民所擁有。[4]隨后的盧梭，對人民主權(quán)學(xué)說有著重大的貢獻和影響，他主張，人民主權(quán)就是人民對公意的運用。而“公意”，從外在形式上來說，是人民意志的高度抽象，從實質(zhì)內(nèi)容來說，是指向公共利益或公共幸福的。因此，“唯有公意才能按國家創(chuàng)制的目的，即公共幸福來指導(dǎo)國家的各種力量”。[5]25-37馬克思的人民主權(quán)學(xué)說，是我國憲法的基石。他的人民主權(quán)理論，一方面堅持盧梭的“人民主權(quán)”，同時指出，人民主權(quán)本質(zhì)上是人民解放的表現(xiàn)方式，是人民自治的政治形式。[6]413、437

二、人民主權(quán)與權(quán)力監(jiān)督

財產(chǎn)公開的目的是實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督。一般而言，權(quán)力監(jiān)督就是指對國家權(quán)力的監(jiān)督和制約，確保國家權(quán)力不違反其目的和職責(zé)。因此，權(quán)力監(jiān)督包括三個層次，第一個層次是權(quán)力在政治上的監(jiān)督，這個層次的監(jiān)督是根本性的監(jiān)督，是其他二個層次的根源；第二個層次是權(quán)力之間彼此的監(jiān)督，這個層次的監(jiān)督的典型是西方的三權(quán)分立；第三個層次是公民和社會依據(jù)自身的自由和權(quán)利對國家權(quán)力的監(jiān)督和制約。這三個層次的監(jiān)督我們可以分別稱之為：以公意監(jiān)督權(quán)力、以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力、以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力。后兩個層次的監(jiān)督囿于篇幅不能討論，這里僅僅討論“以公意監(jiān)督權(quán)力”。 雖然，洛克的“同意”、盧梭的“公意”和馬克思的“人民意志”在內(nèi)涵上并不一致，但是我們基本上可以認同，三者都是主張，人民的意志在對國家權(quán)力上具有優(yōu)越意志，國家權(quán)力的成立、組織和運行，必須遵循人民的意志；同時，人民的意志不同于個別意志，不管怎樣，從整體來和長遠來說，表達的往往是公共利益。這里，我們借用盧梭的“公意”來概括政治層面的權(quán)力監(jiān)督。這就是我們討論的政治層面的權(quán)力監(jiān)督，它所表達的是人民對整個國家權(quán)力、政府權(quán)力的一種監(jiān)督，而不是對個別國家權(quán)力甚至個別國家機關(guān)的監(jiān)督。雖然財產(chǎn)公開并不是從政治層面來實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督，但是其合法性卻是根源于這一人民監(jiān)督的正當(dāng)性。因此，我們以洛克和馬克思的人民主權(quán)學(xué)說為例闡釋人民監(jiān)督的內(nèi)涵。

第12卷第3期崔英楠：人民主權(quán)視角下的財產(chǎn)公開

北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）2014年7月

就洛克來說，政府的成立和合法性來源于全體公民的“委托”和“同意”。洛克的社會契約論包括兩個契約，第一個是社會契約，經(jīng)過全社會民眾的同意，處于自然狀態(tài)的社會進入文明社會，形成國家這一政治共同體；第二個是政府契約，為了有效保護自然權(quán)利，經(jīng)過全社會的同意，建立政府，委托部分人行使國家權(quán)力。為了防止“絕對而專斷地行使權(quán)力”，除了權(quán)力分立之外，洛克通過“罷免或更換”的方式監(jiān)督政府的權(quán)力。他說：“當(dāng)人民發(fā)現(xiàn)立法行為與他們的委托相抵觸時，人民仍然享有最高的權(quán)力來罷免或更換立法機關(guān)：這是因為，受委托來達到一種目的的權(quán)力既然為那個目的所限制，當(dāng)這一目的顯然被忽略或遭受打擊時，委托必然被取消，權(quán)力又回到當(dāng)初授權(quán)的人們手中，他就可以重新把它授予他們認為最有利于他們的安全和保障的人。因此，社會始終保留著一種最高權(quán)力，以保衛(wèi)自己不受任何團體、即使是他們的立法者的攻擊和謀算：有時候他們由于愚蠢或惡意是會對人民的權(quán)利和財產(chǎn)有所企圖和進行這些企圖的。因為任何人或人們的社會并無權(quán)力把對自己的保護或與此相應(yīng)的保護手段交給另一個人，聽?wèi){他的絕對意志和專斷統(tǒng)轄權(quán)的支配。當(dāng)任何人想要使他們處于這種奴役狀況時，他們總是有權(quán)來保護他們沒有權(quán)力放棄的東西，并驅(qū)除那些侵犯這個根本的、神圣的和不可變更的自衛(wèi)法的人們，而他們是為了自衛(wèi)才加入社會的?！盵4]134

對于馬克思而言，人民主權(quán)實際上也就是對政府權(quán)力和官員的監(jiān)督，他指出，人民主權(quán)“是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)，因為它告訴我們國家就是人民，而且真正的主權(quán)者是人民，而不是政府的首腦，政府首腦只是真正的主權(quán)者的一個受雇者或一名辦事員。當(dāng)他不能完成主權(quán)者分配給他的任務(wù)時，人民——真正的主權(quán)者——總是可以像對待其他行政人員那樣隨時罷免他或解雇他。”[7]63為此，他也如洛克一般，主張實行普選制。人民通過選舉代表參與政治，這樣可以“防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕?。[6]335這里可看到，雖然盧梭人民主權(quán)學(xué)說是馬克思人民主權(quán)學(xué)說的主要理論來源，但是，馬克思人民主權(quán)學(xué)說并不與之相同，是對盧梭學(xué)說的揚棄。馬克思的人民主權(quán)理論包含了代議制，與排斥代議制的盧梭人民主權(quán)學(xué)說不同。

三、財產(chǎn)公開：權(quán)力監(jiān)督的當(dāng)然內(nèi)容

權(quán)力的監(jiān)督，離不開對官員財產(chǎn)的監(jiān)督。眾所周知，西方法治的人性基礎(chǔ)，通常的說法就是“人性惡”，或者叫做人性的“幽暗意識”。西方之所以建立憲法、行使憲政，其基本認識的核心就是：約束權(quán)力只能依靠外力予以硬性約束，而不依賴于自身的反省和約束，也就是說，約束權(quán)力必須依賴于他律而不是自律。之所以不能依賴于自律，在于執(zhí)掌權(quán)力的人與普通民眾在本性上一樣，都存在所謂的“幽暗意識”，即人除了理性、德性、“善端”之外，還存在者“獸性”、“罪性”、私欲等使人墮落的“幽暗意識”。[5]23-43在西方看來，這一“幽暗意識”一旦與權(quán)力結(jié)合，將會給社會和他人造成巨大的不可挽回的損害。法諺“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”既是對歷史的總結(jié)，也是對人性的深刻洞察。

那么，滿足自己“獸性”和“私欲”，其基本方式就是實現(xiàn)對財產(chǎn)和金錢的占有。就西方傳統(tǒng)而言，國家建立的目的，不是為了滿足私欲而是為了公共利益。這一傳統(tǒng)可追溯到柏拉圖和亞里士多德。柏拉圖說：“我們建立這個國家的目標(biāo)并不是為了某一個階級的單獨突出的幸福，而是為了全體公民的最大幸福。”[9]133亞里士多德也認為：“政治學(xué)上的善就是‘正義，正義以公共利益為依歸”善和正義的標(biāo)準，“以城邦整個利益以及全體公民的共同善業(yè)為依據(jù)”。[10]148到了近代法治和憲政的確立，其基本理念并沒有改變。洛克、盧梭和馬克思的人民主權(quán)學(xué)說，其最終目的也是實現(xiàn)公共利益，保障人民幸福。然而，在理念的落實和權(quán)力的運行之實踐中，是由具體的人來操作的，即一批掌握國家權(quán)力的官員。那么，如何避免這一批官員在行使權(quán)力時不受私欲的擺布而只是為了公共利益呢？

柏拉圖開出的方案是共產(chǎn)主義。在經(jīng)濟方面就是，掌握國家權(quán)力的統(tǒng)治階級包括護國者和戰(zhàn)士，不得擁有私人財產(chǎn)，衣食住行都由城邦統(tǒng)一供給。而對于馬克思和恩格斯而言，官員并不得享有財產(chǎn)上的特權(quán)，他們只是為人民服務(wù)的公仆。因此，主張“對所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資”。[6]335對于洛克而言，雖然是主張私有制，與柏拉圖和馬克思主張的公有制完全相反，但是如前所述，在監(jiān)督和限制官員利用權(quán)力謀取私利這一基本理念上與柏拉圖和馬克思基本是一致的。雖然洛克、孟德斯鳩等思想家并沒有對官員收入進行論述，但是從“委托”學(xué)說來看，對官員財產(chǎn)的監(jiān)督是其中當(dāng)然之義。因為西方立憲國家，稅收和財政支出都是由議會控制，而議會作為人民委托的機構(gòu)，所有行為應(yīng)受到人民的監(jiān)督，因此，作為財政支出部分的官員薪資，自然受到人民的監(jiān)督。

無論馬克思的人民主權(quán)論，還是洛克的人民主權(quán)論，都蘊含著對公職人員的財產(chǎn)監(jiān)督。雖然他們沒有明確提出，官員財產(chǎn)必須申報并予以公開，但是在邏輯上，當(dāng)社會發(fā)展到一定時期，財產(chǎn)公開就成為了必然。之所以當(dāng)時沒有人明確提出，一是因為沒有必要，因為當(dāng)時政府權(quán)力比較小，最好的政府是最小的政府，政府對經(jīng)濟和社會生活的介入比較淺，官員沒有很多機會運用權(quán)力謀取私利；二是因為新聞輿論的監(jiān)督，記者和報紙對于官員的監(jiān)督無孔不入，官員也不敢用權(quán)力謀取私利；三是因為事實因素，官員們很少運用權(quán)力謀取私利，甚至有的官員比較清貧。典型的是美國前幾任總統(tǒng)，據(jù)說有七位總統(tǒng)包括杰斐遜都是死于窮困潦倒。而且，美國直到1958年才立法規(guī)定總統(tǒng)享有退休金。由此可見，當(dāng)時人們并不會想到通過財產(chǎn)公開的方式對權(quán)力監(jiān)督。但是，當(dāng)歷史發(fā)展到一定階段，通常的方式不足以監(jiān)督權(quán)力、不足以讓人民放心，官員財產(chǎn)申報、公職人員財產(chǎn)公開自然隨之而來。[參考文獻]

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[9][古希臘]柏拉圖：《理想國》，北京：商務(wù)印書館1996年版。

[10][古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，北京：商務(wù)印書館1981年版。Officials′ Property Disclosure Under the Abstract： The constitutionality of officials′ property disclosure system can be traced back to the basic principle of the constitutional sovereignty of the people. As for the theory of people′s sovereignty， whether that of Locke′s， Rousseau′s or Marx′s， advocates that people have power to supervise and regulate the government and its officials. In fact， officials′ property disclosure system is the realization and concretion of people′s sovereignty， and the supervision of public officials′ property realizes the supervision of officials′ power and makes sure that their power offers service for public interests.

Key words：people′s sovereignty； property disclosure； supervision of power； public interests

（TrCui Xianquan）

（責(zé)任編輯張陽）