基于地方政府融資平臺運作模式視角下的債務(wù)風(fēng)險探究

楊慧

摘 要：本文站在地方政府融資平臺運作模式視角，對融資平臺的債務(wù)風(fēng)險因素進行探究，從而提出相應(yīng)的化解措施，以期有助于融資平臺債務(wù)風(fēng)險的溶解。

關(guān)鍵詞：融資平臺；運作模式；債務(wù)風(fēng)險

地方政府融資平臺是我國城市化發(fā)展的產(chǎn)物，是我國特殊經(jīng)濟體制下的產(chǎn)兒，自其誕生以來，有效地推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但自2008年我國出臺了4萬億的經(jīng)濟救助計劃后，其債務(wù)規(guī)模劇增，引發(fā)社會學(xué)者乃至商界的關(guān)注。本文擬從融資平臺運作模式出發(fā)探析債務(wù)風(fēng)險的存在性。

一、地方政府融資平臺的運作模式

地方政府融資平臺，是地方政府通過劃撥土地、注入資金等形式設(shè)立，使其現(xiàn)金及現(xiàn)金流能夠達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司制企業(yè)，該公司以政府信用為依托，通過向銀行借款、發(fā)行債券等方式籌集資金，再將資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中，從而替政府完成舉借、推動城市發(fā)展的重任。

因此，地方政府融資平臺的日常運作是以項目建設(shè)為中心，利用政府劃撥的土地等資產(chǎn)作為抵押物，包裝項目以推銷至銀行等借款主體，繼而投資項目工程建設(shè)。在整個運作過程中包括融資和投資兩個環(huán)節(jié)，但由于地方政府融資平臺是一家以政府為依靠的國有制企業(yè)，其運作環(huán)節(jié)擁有不同與一般企業(yè)的特點。

（1）在融資環(huán)節(jié)中，一是項目是為融資服務(wù)，被予以包裝的項目的必要性、可行性被放大，以切實符合銀行放款的要求，該類項目的回收期長，政府及相關(guān)部門對項目缺乏后續(xù)的跟蹤監(jiān)督，融資資金是否被投入難以預(yù)測，回收益沒有保障。二是融資以政府的信用為依托，以政府的資產(chǎn)作擔(dān)保，但政府的信息具有隱蔽性，銀行等借款主體難以獲取相應(yīng)的政府債務(wù)信息，借貸是建立于政府無形的信譽之上，政府財政實力的擔(dān)保缺乏法律制度的保障。

（2）在投資環(huán)節(jié)中，一是政府的主導(dǎo)性控制較強，融資平臺對項目的投資并不是根據(jù)自身的資金實力、負(fù)債能力來確定項目的具體投向、規(guī)劃投資進度，而是根據(jù)政府已確定的重點建設(shè)項目來安排資金需求，大多數(shù)項目帶有濃厚的行政色彩，融資平臺更多的經(jīng)營決策是一種政府導(dǎo)向而非市場導(dǎo)向。二是投資的核心競爭力不強，投資項目大都是政府交辦的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市場競爭力弱，“等、靠、要”的思想嚴(yán)重，加之融資平臺的工作人員以公務(wù)員安置、系統(tǒng)內(nèi)招為主，人員能力單薄，不足以滿足市場的多樣性需求。

二、運作模式下的債務(wù)風(fēng)險因素

通過上述對地方政府融資平臺運作模式的簡要分析，可透射融資平臺的債務(wù)風(fēng)險潛伏性的存在。

1.融資渠道單一，償還來源少

以土地作為抵押物向銀行借款是融資平臺的傳統(tǒng)籌資方式，具有普遍存在性，土地對融資平臺來說是非常重要也是很微妙的資源，土地價值隨國家土地政策、房地產(chǎn)行情的波動性較大，一旦土地抵押物匱乏，抵押物價值不足以滿足貸款條件，融資平臺的融資渠道受阻，后續(xù)運作皆無法運行，對于以新債還舊債的融資平臺來說，債務(wù)風(fēng)險存量劇增。

2.項目盈利能力弱，投資回報率小

融資平臺的投資項目公益性較強，資金的需求量大，投資收益幾乎為零，加之項目的投資主體是政府，政府官員為追求政績，通常注入大量無效資產(chǎn)填充融資平臺的資產(chǎn)池，美化平臺公司的債務(wù)數(shù)據(jù)，以降低資產(chǎn)負(fù)債率，但該類項目資產(chǎn)無助于企業(yè)的盈利能力和長期融資能力的提升，融資平臺自身的低收益性無力作為債務(wù)償還的有效來源。

3.過渡依賴政府，市場化競爭力低

融資平臺是政府舉債的形象代言，以政府資本的投入而衍生，政府可視為其控制人，具有經(jīng)營決策的權(quán)利，與生俱來的依托性決定其融資乃至投資活動的運作必依賴政府的信譽、財政實力，而這種過渡的依賴性使其喪失了自我的發(fā)展平臺，難以卷入市場的競爭機制，優(yōu)越的靠山環(huán)境使敢拼闖的精神減弱，倘若政府自身債務(wù)一旦加重，對融資平臺的擔(dān)保性自然降低。

4.經(jīng)營范圍窄，可持續(xù)發(fā)展程度低

融資平臺目前主要經(jīng)營的范圍是土地開發(fā)、水利項目建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施，雖然平臺公司的存量債務(wù)規(guī)模劇增，壓力增大，但該類平臺公司的自由資產(chǎn)占據(jù)一定的比例，而尚未得到有效的利用，國有資產(chǎn)的閑置情況比較突出，譬如許多圈地空置廢棄，沒有得到開發(fā)，分配后的安置房因殘損也停住久擱，現(xiàn)金資產(chǎn)長期留置銀行賬面，平臺資本造血能力不足，可持續(xù)發(fā)展性不強。

三、債務(wù)風(fēng)險的化解措施

針對融資平臺運作模式下的風(fēng)險因素，本文提出如下措施以期能夠有助于債務(wù)風(fēng)險的化解。

1.開拓融資平臺新渠道，實現(xiàn)融資多元性

（1）實行股權(quán)融資，全面清理整頓融資平臺現(xiàn)有的國有資產(chǎn)，把優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)有效結(jié)合起來，通過在股票市場發(fā)行股票，并力爭在國內(nèi)外證券市場上市，實現(xiàn)資金的可持續(xù)性流入，減輕負(fù)債壓力。

（2）嘗試項目融資，運行PPP模式，引入民間資本共同參與到交通運輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房、生態(tài)環(huán)境保護等城市基礎(chǔ)項目的建設(shè)，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、收益共享，有效利用社會資本實現(xiàn)資源價值最大化。

（3）擴大債券融資，倡導(dǎo)市級融資平臺發(fā)行企業(yè)債、工業(yè)債券，以市場運作方式在境外發(fā)債籌集建設(shè)資金，在人民幣升值的市場條件下，可以通過匯兌收益降低融資的相對成本。

2.轉(zhuǎn)變項目經(jīng)營模式，提高項目收益性

有效區(qū)分融資平臺運作項目的經(jīng)營性質(zhì)，針對經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目采取不同的經(jīng)營策略，首先，有效管理經(jīng)營性項目，加強經(jīng)營性項目的跟蹤力度，規(guī)避該類項目的經(jīng)營風(fēng)險，提高經(jīng)營效益的可得性；其次，適時創(chuàng)造條件，抓住機遇，轉(zhuǎn)變非經(jīng)營性項目的性質(zhì)，由準(zhǔn)經(jīng)營性項目過渡到經(jīng)營性項目，實現(xiàn)項目效益的突破性增加。

3.構(gòu)建現(xiàn)代運營體制，打造隊伍高效性

按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，逐步推行政企分開，弱化融資平臺的政府主導(dǎo)性，明確政府的監(jiān)督管理職能，政府既可以設(shè)立一定的激勵吸引社會資本的投入，也可以設(shè)計合理的利益分享機制，促進融資平臺在實現(xiàn)自身利益最大化的同時滿足政府項目建設(shè)的要求，實現(xiàn)融資平臺的自行運作，參與市場競爭，引入高素質(zhì)人才，打造高效團隊，實現(xiàn)良性高效運轉(zhuǎn)。

4.做足做實資本活力，提升造血功能性

盤活各類基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，逐步發(fā)揮資源效益，首先，清查核實國有資產(chǎn)，抓好產(chǎn)權(quán)界定工作，依據(jù)盈利性和盤活性分別進行保留、處置；其次，抓住國發(fā)（43）號文件關(guān)于地方債務(wù)化解要義，轉(zhuǎn)移開發(fā)不當(dāng)產(chǎn)生的不良資產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型；最后，充分挖掘可經(jīng)營資源，通過經(jīng)營租賃、資產(chǎn)證券化等方式盤活現(xiàn)有的存量資產(chǎn)，增強融資平臺的內(nèi)生性。

（作者單位：湖南科技大學(xué)商學(xué)院）

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