在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下完善我國環(huán)境資源立法

田亞鵬

【摘要】可持續(xù)發(fā)展是一個世界性的話語，成為當代環(huán)境立法的主題和核心內(nèi)容。我國環(huán)境立法面臨重大整改，其中也應貫徹可持續(xù)發(fā)展的指導思想。筆者在文中首先對可持續(xù)發(fā)展做一些簡要介紹，其次對我國環(huán)境資源法的整改提出一些想法。

【關鍵詞】可持續(xù)發(fā)展；環(huán)境立法；完善

一、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出與我國的環(huán)境資源立法

1987年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表《我們共同的未來》的報告提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念，即“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展?！雹伲ㄊ澜绛h(huán)境與發(fā)展委員會編著：《我們共同的未來》，世界知識出版社1989年版，第19頁）這標志著可持續(xù)發(fā)展思想的成熟。1992年，聯(lián)合國在里約熱內(nèi)盧召開的環(huán)境與發(fā)展大會把可持續(xù)發(fā)展作為未來共同發(fā)展的戰(zhàn)略，得到了與會各國政府的贊同。大會通過的《關于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》和《21世紀議程》，第一次把可持續(xù)發(fā)展由理論和概念推向行動。

1994年中國制定《中國的二十一世紀議程》，從此，正式開始了我國的可持續(xù)發(fā)展道路。1999年3月13日江澤民總書記在“中央人口資源工作座談會”上鄭重指出：“促進我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須在保持經(jīng)濟增長的同時，控制人口增長，保護自然資源、保持良好的生態(tài)環(huán)境。這是根據(jù)我國國情和長遠發(fā)展的戰(zhàn)略目標?！?②（《中國政策研究》，人民出版社，2001年）可以看出，在具有中國特色的社會主義國家的發(fā)展中，環(huán)境問題已經(jīng)列入基本國策。

可持續(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展的重要標志是資源的永續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境，就是實現(xiàn)“代際平等”?？沙掷m(xù)發(fā)展既要考慮當前發(fā)展的需要，又要考慮未來發(fā)展的需要，不以犧牲后代人的利益為代價來滿足當代人的利益?？沙掷m(xù)發(fā)展要求人們改變傳統(tǒng)的的生產(chǎn)方式和生活方式，改變?nèi)祟悓τ谧匀坏膽B(tài)度，在開發(fā)和利用自然資源的同時，必須注重對環(huán)境資源的保護。因此，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須以法律作保障。

經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國的環(huán)境與資源保護立法已經(jīng)從無到有，積少成多，由偏到全，逐步建立起了一個由污染防治、生態(tài)保護、資源管理、防災減災等法律以及配套的行政法規(guī)、政府規(guī)章和地方性法規(guī)等構成的比較完整的可持續(xù)發(fā)展法律體系，基本做到了有法可依，為我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供了有力的法律保障。

二、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中我國環(huán)境與資源立法存在的問題

雖然我國已經(jīng)基本上形成了以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護法》為基本法，以環(huán)境與資源保護的有關法律、法規(guī)為主要內(nèi)容和以我國締結參加的有關國際環(huán)境與資源保護的條約、公約。協(xié)定為輔的較為完備的環(huán)境與資源法的法律體系，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，市場主體為了達到個人的經(jīng)濟利益，往往忽視社會效益和環(huán)境保護，加之我國環(huán)境和資源的立法也存在一些問題，需要進一步研究，這就使我國的環(huán)境與資源法的法律體系面臨嚴重的挑戰(zhàn)。

（一）可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略尚未成為我國環(huán)境與資源立法的指導思想：

可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為世界各國發(fā)展的必由之路，可持續(xù)發(fā)展本身就包含著有序、公平、公正之義，但實現(xiàn)有序、公平、公正就必須由法律保障，因此，必須制定環(huán)境資源立法。由于我國現(xiàn)行的環(huán)境立法許多制定于80年代，所以在指導思想上沒有把生態(tài)環(huán)境保護作為重要的立法目的，例如立法目的及法律內(nèi)容缺乏全面反映生態(tài)規(guī)律的要求，尚未建立起有利于環(huán)境與發(fā)展相結合的綜合決策機制和經(jīng)濟社會運行機制。由此，對自然資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護缺乏具體的規(guī)定，致使這些自然資源的法律難以適應生態(tài)的環(huán)境保護的需要。這就導致出現(xiàn)了重環(huán)境污染防治、輕自然資源保護的思想。在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展與完善的今天，特別是中國加入WTO之后，環(huán)境資源問題出現(xiàn)了新發(fā)展，原來集中于城市的污染問題正在向農(nóng)村蔓延，生態(tài)惡化進一步嚴重，污染問題防不勝防。

（二）我國的環(huán)境與資源立法不能從可持續(xù)發(fā)展的角度完全適應社會主義市場經(jīng)濟的要求和社會發(fā)展的需要：

1、環(huán)境立法中過分強調(diào)政府的作用，忽視了可持續(xù)發(fā)展的客觀要求

我國于1992年逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟體系，在立法原理上，環(huán)境立法仍受計劃經(jīng)濟體制觀念的影響。在原理指導、原則確立、制度設計、體系構建和法律實施等方面，強調(diào)并習慣于發(fā)揮政府的作用。在立法領域，基本原則和制度都是建立在行政管制基礎上的，依賴行政實施，具有行政制度的性質(zhì)。資源立法領域亦貫穿著行政主導的指導思想，法律規(guī)范的安排與實施都是圍繞著政府供給與行政分配而進行，市場供給和可持續(xù)發(fā)展的需要很少進入法律制度的規(guī)定中。不適當?shù)男姓深A方式嚴重阻礙了資源的有效配置和資源產(chǎn)權制度的建立以及資源市場的培育。③（《中國21世紀議程-中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，中國環(huán)境出版社，1994年版，P107-108）從而使對于符合市場經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展要求的市場機制在自然資源管理中的基本性作用原則、資源有償使用和資源利用與國家產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)等，我國現(xiàn)行各法或未反映，或反映不多、不明確。

2、我國現(xiàn)行環(huán)境立法不足以體現(xiàn)“預防原則”，不能最大程度的推動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施

我國現(xiàn)行環(huán)境立法中確立了“預防為主、防治結合”原則，其中“預防”要求主要是以環(huán)境影響評價制度和“三同時”④（1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十六條：建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。）作為基本支柱。但具體的講是以設施、項目控制為方法以為滿足“達標排放”要求。這樣的“預防為主”實質(zhì)上是少排放的要求，具有事后抑制性質(zhì)，尚不具有體現(xiàn)少產(chǎn)生或不產(chǎn)生污染物的要求的事前抑制性質(zhì)。

目前執(zhí)行的超標排污收費制度只是對超過濃度標準排放污染物者征收排污費，這種超標排污收費制度實質(zhì)上是計劃經(jīng)濟體制下的以資源分配、無償使用力主要特征的產(chǎn)品經(jīng)濟在環(huán)境保護領域的具體體現(xiàn)。排污者只要不超過污染物排放標準，就可以無償使用環(huán)境納污能力資源，這在很大程度上加劇了資源浪費和環(huán)境污染，這并不完全符合可持續(xù)發(fā)展的的要求，

（三）我國環(huán)境在制定各種立法規(guī)定時未能綜合考慮，缺乏協(xié)調(diào)和配合，不能合理的保護可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施：

目前我國有關環(huán)境管理體制的立法分散在各種法律、法規(guī)、規(guī)章，甚至規(guī)范性文件中，由于授權不一導致的立法不集中使各種立法之間難免出現(xiàn)一些交叉和矛盾。例如，《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定國家環(huán)境保護局和地方各級環(huán)境保護局是環(huán)境保護工作的主管部門，統(tǒng)管全國或地方的自然資源保護工作和污染防治控制工作；然而在各自然資源的法律、法規(guī)中只規(guī)定了各自然資源專管部門的職責和權限，卻未規(guī)定環(huán)保主管部門的權限。這種立法傾向顯然是把環(huán)保主管部門排除在自然資源保護管理部門之外，明顯與《環(huán)境保護法》的規(guī)定相沖突，從而造成環(huán)境保護主管部門和環(huán)境保護監(jiān)管部門之間的權責不清。再如，根據(jù)《標準化法》的規(guī)定，國家制定的強制性標準必須執(zhí)行，對違反者要處以罰款甚至追究其刑事責任；而現(xiàn)行環(huán)境法只要求超標排污者繳納排污費即可，并不認為超標排污系違法行為。這就直接違反了《標準化法》的規(guī)定，造成法律體系內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，還有，我國雖然已制定了各種環(huán)境區(qū)域的環(huán)境噪聲標準，但并未將其列入《環(huán)境噪聲污染防治法》中；《水污染防治法》將水環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準的制定權劃給各級政府的環(huán)保行政主管部門，這些做法的結果使得大量的相關法規(guī)散見于國務院和各級政府的行政法規(guī)和部門規(guī)章中，實質(zhì)上是法出多門，重規(guī)章而不重法，這不能不說是我國環(huán)境法律體系結構上的一個缺陷。由于在立法時未能綜合考慮，使得法律的權威性和法律的執(zhí)行和遵守受到嚴重的影響。從而在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的時候很難準確的做到“有法可依”，造成一部分環(huán)境資源無法受到良好、合理的法律保護。

（四）我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》缺乏與自然資源法體系的融合，不適應可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求

《環(huán)境保護法》第2條的規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！边@說明我國的環(huán)境保護應相應地包括至少以下兩方面的內(nèi)容：其一是環(huán)境污染與其他公害的防治，其二是自然資源的保護。因此，我國的《環(huán)境保護法》實際上應當是環(huán)境與資源保護的基本法，它在內(nèi)容上應集環(huán)境保護基本法與自然資源基本法的內(nèi)容于一身。對這兩部分內(nèi)容，《環(huán)境保護法》都應予以詳盡的規(guī)定。但在具體規(guī)定上卻著重突出了環(huán)境和其他公害的污染防治，對自然資源保護的內(nèi)容則作了較大程度的保留。這與其理論上的環(huán)境與資源保護法的基本法地位無疑是極不相稱的。

由于環(huán)境由環(huán)境因素組成，而環(huán)境因素是具有生態(tài)功能聯(lián)系的自然資源，因此，環(huán)境的保護與自然資源的保護息息相關。這種息息相關性不僅要求自然資源的開發(fā)、利用、存儲、運輸和保護滿足當代人和后代人的物質(zhì)和能量需求、還要充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展觀的要求，考慮當代人和后代人的生態(tài)需求；不僅要求環(huán)境保護的整體化，還要求環(huán)境保護的具體化，即要把環(huán)境保護的整體化要求整和到各自然資源的保護中去，而目前的環(huán)保與自然資源立法由于協(xié)調(diào)性不強，因此很難全面地體現(xiàn)著兩方面的要求，不利于環(huán)境與自然資源的恢復開發(fā)、利用、保護、治理、與改善的可持續(xù)目標的實現(xiàn)。

三、以可持續(xù)發(fā)展觀來完善我國環(huán)境立法

為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，我國現(xiàn)有的環(huán)境與資源法律、法規(guī)必須進行修改和完善，以適應可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

（一）將可持續(xù)發(fā)展的立法理念貫穿于環(huán)境資源立法的始終。

環(huán)境保護和經(jīng)濟、社會持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則是當代環(huán)境立法的首要基本原則，它不僅反映了當代環(huán)境法的實質(zhì)和體現(xiàn)了當代環(huán)境法的價值取向，同時也符合當代環(huán)境法的發(fā)展趨勢。因此，我國的環(huán)境資源立法應當通過對立法目的和立法指導思想的規(guī)定以及基本實施途徑的設計，把可持續(xù)發(fā)展的理念體現(xiàn)出來，使之定性化、具體化。我們應該把全面相關的環(huán)境系統(tǒng)整體作為可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境法的理論基礎，以生態(tài)的整體價值為價值總原則，重新考查現(xiàn)有立法，并根據(jù)環(huán)境整體的可持續(xù)的標準對不符合這一標準的環(huán)境法進行調(diào)整。建立以保護自然權利原則、生態(tài)權利優(yōu)先原則、人類綜合責任原則的可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境法。這種環(huán)境法不再堅持人類中心主義的立場，不再把自然對人類的價值作為保護的目的，而是自然的整體價值為追求目標。

為實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，就必須在環(huán)境政策和環(huán)境立法上具體體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需求，以法律規(guī)范的形式引導人類傳統(tǒng)社會生產(chǎn)方式的轉變，以糾正傳統(tǒng)的依靠高消耗、高投入、高污染和高消費來刺激和推動經(jīng)濟的高速增長方式，以法律手段來鼓勵社會生產(chǎn)采用無污染、低污染的高新技術，以“知識經(jīng)濟”的理念轉變傳統(tǒng)的增長方式，推行清潔生產(chǎn)，逐步淘汰落后的生產(chǎn)工藝和設備，實現(xiàn)少投入、多產(chǎn)出的生產(chǎn)方式，推動人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

（二）進一步將市場經(jīng)營觀念引入環(huán)境資源立法。

1、在法律制定中應重視發(fā)揮市場作用來推動環(huán)境與資源保護。

強調(diào)用可持續(xù)發(fā)展的思想，指導充分發(fā)揮市場經(jīng)濟在配置自然資源中的基礎性作用，不等于也不應該減少政府的責任和作用。正確處理兩者的關系，關鍵在于轉變政府職能，使政府把職能真正轉變到社會管理和公共服務上來。也就是說，環(huán)境管理部門應從側重項目審批轉向服務與引導，從而確立和完善資源的產(chǎn)權制度來協(xié)調(diào)各方利益，提高資源利用效率；通過建立資源有償使用制度來促進資源的合理開發(fā)利用和節(jié)約使用等。只有這樣才能有力的推動可再生自然資源源源不斷地被人們長遠持續(xù)利用；又能推動不可再生資源在有限存量之內(nèi)，最大限度地被人們長期持續(xù)利用。

2、預防原則應當在環(huán)境資源立法中得到進一步的體現(xiàn)。

消除污染，最有效的解決方案，就是根本不讓污染發(fā)生。⑤[葉俊榮著《環(huán)境政策與法律》中國政法大學出版社 2003年P90]環(huán)境資源立法應當設定環(huán)境資源影響評估機制、市場準入制度，從源頭上控制，使污染盡少的發(fā)生。預防原則的發(fā)展，首先應從只限“少排放”的基本要求擴充、延伸到“少產(chǎn)生或不產(chǎn)生”的要求，從“無害化”發(fā)展為“減量化”的基本要求，并以清潔生產(chǎn)為核心內(nèi)容，通過功能多樣化和配套互補的途徑，對法律原則和制度進行整體改造，消除預防制度與治理制度的差別，使各項制度都可能具備防與治的功能。只有在環(huán)境立法中進一步體現(xiàn)預防原則才符合可持續(xù)發(fā)展的要求。

（三）制定綜合性的環(huán)境管理體制立法，適應可持續(xù)發(fā)展的需要。

完善環(huán)境管理體制立法就應使相關的法律、法規(guī)、規(guī)章之間相互銜接、協(xié)調(diào)和配合。國家應把規(guī)劃、政策和決策納入到戰(zhàn)略環(huán)境影響評價之中，并把可持續(xù)發(fā)展的要求整合到具體的實施行動要求之中；按照立法法的要求全面清理環(huán)境保護法律、法規(guī)和行政規(guī)章，維護環(huán)境保護法律制度的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性；在法律、法規(guī)和規(guī)章被頒布、修改或廢除時，要及時地以適當?shù)姆绞焦迹ＷC環(huán)境保護法律制度的透明性。同時，為了完善環(huán)境管理體制的立法，應當制定一部綜合性的環(huán)境管理體制立法，確立環(huán)境管理部門的地位、機構組成、各部門承擔的管理職能以及各部門間相互協(xié)調(diào)、配合和監(jiān)督的程序等。在這種綜合性立法的基礎上，再由各部門、各地方將自己的職責具體化。這樣就形成一個具有系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)一致的環(huán)境管理體制立法體系。只有這樣才能進一步穩(wěn)固法律的權威性，加大環(huán)境執(zhí)法的力度，從根本上保證了在環(huán)境資源保護過程中有法可依的可操作性，使得環(huán)境資源得到完善的法律保護。這樣的一個立法體系是保障可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略順利實施有效運行的必要條件。

（四）進一步將有關的環(huán)境立法與資源立法融合在一起。

其實，環(huán)境與資源問題是緊密聯(lián)系的，例如，我國《環(huán)境保護法》第2條規(guī)定的環(huán)境是指：“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的經(jīng)過人工改造的自然因的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”可以看出，這些本身也是資源。因此建議將環(huán)境與資源融合立法，制定《環(huán)境資源基本法》。從現(xiàn)行的有關環(huán)境、資源立法現(xiàn)狀看，林林總總，非常煩瑣。如有關的土地法、水法、森林法、礦產(chǎn)資源法、海洋資源法、草原法、野生動物、植物保護法、風景名勝保護管理法、國土規(guī)劃法、節(jié)約能源和綜合利用法、自然災害防治法、國土資源和區(qū)域開發(fā)與整治法、綜合監(jiān)督管理法、水污染防治法、大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護法、固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法、有毒有害物質(zhì)污染控制法、放射性污染防治法、氣象法、種子法、防震減災法、煤炭法、環(huán)境影響評價法、海域使用管理法、節(jié)約能源促進法以及自然保護區(qū)、生物多樣性等特殊環(huán)境保護法，等等。這些法律或規(guī)定缺乏統(tǒng)一、可操作性差，有時還會相互抵觸。實際上，即使是民事、刑事兩大基本立法也沒有如此多的分支與不統(tǒng)一。因此，本著以可持續(xù)發(fā)展觀的要求為目標將環(huán)境與自然資源進行一體化保護、開發(fā)和管理的宗旨建議制定綜合性的《環(huán)境資源法》。

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