法律視域下城鄉(xiāng)公民權(quán)利平等化探析

王賽男

摘 要：社會(huì)結(jié)構(gòu)不合理加之深厚的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)歷史根源使得我國(guó)城鄉(xiāng)公民權(quán)利長(zhǎng)期呈現(xiàn)出畸形的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。城鄉(xiāng)公民權(quán)利不平等化阻礙了建設(shè)和諧社會(huì)的進(jìn)程，同時(shí)也影響了城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)。因此，分別對(duì)城鄉(xiāng)公民權(quán)利不平等化的形成淵源和具體表現(xiàn)進(jìn)行了闡述，提出通過完善農(nóng)村法律規(guī)范、循序漸進(jìn)的土地改革、有限度的人口城鎮(zhèn)化、完善相關(guān)保障措施和城鄉(xiāng)公民自身建設(shè)等途徑來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公民權(quán)利平等化。

關(guān)鍵詞：公民權(quán)利；城鄉(xiāng)公民；社會(huì)結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：D911.01 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）13-0137-02

博登海默認(rèn)為：“平等乃是一個(gè)具有多種不同含義的多性概念。它所指的對(duì)象可以是政治參與權(quán)利、收入分配制度，也可以是不得勢(shì)群體的社會(huì)地位與法律地位。其范圍涉及法律待遇的平等、機(jī)會(huì)的平等，以及人類基本需要的平等?！盵1]中國(guó)城鄉(xiāng)公民權(quán)利的不平等就包括了各個(gè)方面的不平等。經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)狀況決定了社會(huì)地位，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村公民沒有物質(zhì)條件來爭(zhēng)取自己更多的權(quán)利，從而更好地獲得利益。權(quán)利得不到國(guó)家的有效保障和社會(huì)的認(rèn)可，利益就不能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村問題進(jìn)一步惡化，我國(guó)城鄉(xiāng)公民權(quán)利的不平等已經(jīng)困擾我國(guó)多年，是我國(guó)一項(xiàng)艱巨而又重要的任務(wù)。

一、公民及公民權(quán)利的基本概念

在西方，公民一詞更具有政治性的特征，并且范圍相對(duì)來說較小。亞里士多德認(rèn)為：人們一旦參加城邦政體，享有了政治權(quán)利，他們就是公民了[2]。從這里可以看出國(guó)民政治權(quán)利的獲得是成為公民的基礎(chǔ)，而這部分人不是國(guó)民的全部?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人都是中華人民共和國(guó)公民。中國(guó)的公民范圍包括被剝奪政治權(quán)利的具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的犯罪人等，公民身份的確立是獲得政治權(quán)利的前提條件，這與古羅馬時(shí)期公民的概念大相徑庭。這里所討論的公民權(quán)利具有歷史性和社會(huì)性，并非像資產(chǎn)階級(jí)宣揚(yáng)的是一種自然的權(quán)利。公民權(quán)利有廣義和狹義之分。狹義的公民權(quán)利僅僅指公民的政治權(quán)利，而廣義的公民權(quán)利包括公民的政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和文化權(quán)利。本文采用的是廣義的概念來分析城鄉(xiāng)公民權(quán)利的平等化問題。

二、城鄉(xiāng)公民權(quán)利不平等化的形成原因

（一）社會(huì)結(jié)構(gòu)問題引發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后

新中國(guó)成立為公民權(quán)利的獲得提供了力量保障，城鄉(xiāng)公民之間的權(quán)利基本上是平等的。基于國(guó)內(nèi)外的壓力，中國(guó)必須在最短的時(shí)間內(nèi)讓經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》確定集中力量發(fā)展重工業(yè)，建立國(guó)家工業(yè)化和國(guó)防現(xiàn)代化的基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略，由此延伸了兩方面的問題。

首先，制度結(jié)構(gòu)問題，當(dāng)時(shí)中國(guó)資源稀缺、資金匱乏，要發(fā)展必須要犧牲一部分人的利益，而擁有自然資源的農(nóng)村和貧窮的農(nóng)村公民自然而然擔(dān)負(fù)起犧牲的重?fù)?dān)。國(guó)家通過一系列的政策：統(tǒng)購統(tǒng)銷、戶籍制度、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差等為重工業(yè)的發(fā)展積累資金和資源，同時(shí)也限制了農(nóng)民公民的遷徙自由權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、就業(yè)權(quán)等權(quán)利，由此城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始形成，正是這樣的體制分離了城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程。國(guó)家政策偏向重工業(yè)，財(cái)政投入較多，城市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展帶來了城市公民權(quán)利的不斷發(fā)展。

其次，社會(huì)利益分配問題，國(guó)家嚴(yán)格掌握著農(nóng)村資源，對(duì)農(nóng)村幾乎沒有財(cái)政的投入，農(nóng)村公民生產(chǎn)所得幾乎全部用來支持工業(yè)發(fā)展，造成農(nóng)村公民越來越貧窮，物質(zhì)資料都無法得到滿足何談權(quán)利。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一步一步拉大差距，利益分配的嚴(yán)重不均衡，使得城鄉(xiāng)公民的權(quán)利不平等進(jìn)一步深化。這是長(zhǎng)期忽視農(nóng)村發(fā)展、不合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)所引起的結(jié)果。

（二）價(jià)值觀念的扭曲及思想意識(shí)的落后

農(nóng)村長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)落后，使得農(nóng)村公民得不到應(yīng)有的尊重，農(nóng)村的實(shí)然權(quán)利比法定權(quán)利的范圍要小，很多法定權(quán)利也不能得以實(shí)現(xiàn)。在傳統(tǒng)保守意識(shí)引導(dǎo)下，對(duì)于農(nóng)村公民的看法帶有偏見，認(rèn)為農(nóng)村公民就是貧窮、愚昧的代表。農(nóng)村公民對(duì)權(quán)利的意識(shí)還停留在等待別人給予的保守狀態(tài)，沒有努力爭(zhēng)取自己的權(quán)利。

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題已形成幾十年，是現(xiàn)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頑疾，社會(huì)結(jié)構(gòu)不合理和中國(guó)城鄉(xiāng)二元機(jī)制并非一朝一夕就能改變。目前農(nóng)村公民的權(quán)利在法律上和實(shí)際生活中都存在著不平等。

三、目前城鄉(xiāng)公民權(quán)利不平等的具體表現(xiàn)

在法理上權(quán)利分為三種形態(tài)，應(yīng)然權(quán)利、法定權(quán)利和實(shí)然權(quán)利[3]。我們可以將城鄉(xiāng)公民權(quán)利不平等分為兩種情況：一類是城鄉(xiāng)公民的法定權(quán)利和實(shí)然權(quán)利都不平等；另一類是城鄉(xiāng)公民的法定權(quán)利平等，但是實(shí)然權(quán)利不平等。我國(guó)這兩種情況都是存在的，并且權(quán)利之間差距也是很大的。

（一）法定權(quán)利不平等，實(shí)然權(quán)利不平等

改革開放以來，城鄉(xiāng)公民的法定權(quán)利大部分都實(shí)現(xiàn)了平等化，但是在一些法條中依舊體現(xiàn)出城鄉(xiāng)公民權(quán)利不平等的色彩。例如《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：殘疾賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或者農(nóng)村居民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)。體現(xiàn)了城鄉(xiāng)公民獲得賠償?shù)臋?quán)利不平等。對(duì)于殘疾賠償金等補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)都是按照農(nóng)村和城市戶籍來劃分的，沒有考慮到受害人的收入和經(jīng)常居住地等情況。這會(huì)導(dǎo)致相同工作待遇的人，卻因?yàn)閼艏牟煌@得賠償金存在差距。又如國(guó)家1999年就頒布了《城市居民最低生活保障條例》，對(duì)城市公民最低生活標(biāo)準(zhǔn)做出保障，但是到現(xiàn)在為止我國(guó)都沒有對(duì)農(nóng)村最低生活保障做出具體統(tǒng)一的規(guī)定，即使在一些省出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定，其關(guān)于保障的程度也是有很大差距的。例如關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)的問題，城市公民到了一定年齡每個(gè)月可以領(lǐng)取至少700元以上的養(yǎng)老金，但是農(nóng)村公民只能參加當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，并且領(lǐng)取的養(yǎng)老金額非常低，大概一個(gè)月只有100元左右，農(nóng)村公民的社會(huì)保障權(quán)利明顯沒有平等實(shí)現(xiàn)。

（二）法定權(quán)利平等，實(shí)然權(quán)利不平等

我國(guó)法定權(quán)利平等而實(shí)然權(quán)利不平等表現(xiàn)最為突出。一個(gè)研究中國(guó)公民權(quán)利的美國(guó)人說，那些制度披著具有同情心的外衣，奠定了它合法性的基礎(chǔ)，只為城市人或者說城市中“嚴(yán)格意義上的”市民履行功能[4]?；诔青l(xiāng)公民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差距，農(nóng)村公民往往被城市所遺忘。例如城鄉(xiāng)公民有平等受教育的權(quán)利，但是實(shí)際上農(nóng)村公民的教育資源，不管是學(xué)校的硬件設(shè)施還是軟件條件都遠(yuǎn)差于城市公民。農(nóng)村的升學(xué)率和重點(diǎn)高校的錄取比例都相對(duì)較小。再如公民具有監(jiān)督權(quán)，網(wǎng)絡(luò)通信的發(fā)展是監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要途徑。城市的網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣，城市公民的網(wǎng)絡(luò)資費(fèi)項(xiàng)目選擇更多，價(jià)格也相對(duì)便宜。但是在農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)覆蓋率很低，而網(wǎng)絡(luò)資費(fèi)的經(jīng)銷商很單一，造成網(wǎng)絡(luò)資費(fèi)價(jià)格普遍過高。農(nóng)村的網(wǎng)絡(luò)普及率很低，對(duì)于國(guó)家社會(huì)的最新動(dòng)態(tài)和網(wǎng)上監(jiān)督都不能有效實(shí)現(xiàn)，不能及時(shí)表達(dá)自己的需求和想法。城鄉(xiāng)公民權(quán)利不平等化表現(xiàn)不僅僅止于此。

四、關(guān)于城鄉(xiāng)公民權(quán)利平等化實(shí)現(xiàn)的思考

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）對(duì)于改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)做出了大量規(guī)定，是我們實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公民權(quán)利平等化的一個(gè)重要契機(jī)?；凇稕Q定》中規(guī)定的幾個(gè)方面，筆者對(duì)農(nóng)村改革中及立法完善上做出以下思考：

第一，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村土地改革要循序漸進(jìn)，注重對(duì)農(nóng)村地區(qū)的政策完善和制度改革。我國(guó)農(nóng)村發(fā)展面臨的首要問題就是土地問題?！稕Q定》關(guān)于土地問題有兩條：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)和賦予更多農(nóng)村公民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)村土地權(quán)利制度的變遷一直是中國(guó)歷史變遷、政治變遷、社會(huì)變遷的前奏曲和決定性因素[5]。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是城鄉(xiāng)公民法定土地權(quán)利平等化的體現(xiàn)。但是我們必須循序漸進(jìn)地進(jìn)行。土地仍是農(nóng)村公民經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展的重要途徑之一，由于農(nóng)村公民受教育程度不高，對(duì)問題的分析缺乏前瞻性。盲目顧及眼前利益只會(huì)讓農(nóng)村公民不能完全獲得土地帶來的利益，增加開發(fā)商投機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。所以在制定和修改農(nóng)村土地法律規(guī)范時(shí)，首先要先將上市交易的權(quán)利交由集體行使再慢慢放權(quán)到具體的農(nóng)村公民。同時(shí)要加快建立全面的農(nóng)村社會(huì)保障法律規(guī)范，不至于農(nóng)村公民在失去土地保障的情況下流離失所。

第二，《決定》中規(guī)定：要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。自然的條件就決定了“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的劃分，鄉(xiāng)村和城市有自身所能容納的人口限度。而且城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平也不僅僅以地域和城鎮(zhèn)化人口數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)該以城鄉(xiāng)公民整體的生活水平和社會(huì)福利為標(biāo)準(zhǔn)。注重社會(huì)利益的均衡分配，對(duì)農(nóng)村公民來說，真正不平等的是沒有和城市公民同等標(biāo)準(zhǔn)的生活水平和社會(huì)保障而不是生活地域的差異。另外戶籍制度的存在本身就是城鄉(xiāng)公民權(quán)利不平等化的一個(gè)重要標(biāo)志。就現(xiàn)在而言，戶籍制度存在的意義也僅僅應(yīng)當(dāng)在于對(duì)人口的管理職能，它不能介入任何的利益分配問題。農(nóng)村公民爭(zhēng)取的是與城市公民享有同樣的社會(huì)福利和政策偏愛。

第三，采用內(nèi)外因相結(jié)合的方式。《決定》中規(guī)定要賦予農(nóng)村公民更多的權(quán)利，制定大量的發(fā)展政策。A.哈耶克的“二元秩序理論”將社會(huì)秩序演化分為自發(fā)秩序和人造秩序，他推崇的是自發(fā)秩序，它在人們交往過程中自發(fā)產(chǎn)生，是一種社會(huì)成員自發(fā)創(chuàng)造的并愿意遵守的共同知識(shí)的集合[6]。外部政策不是最重要的，更重要的是內(nèi)部自發(fā)形成的制度的影響。所以農(nóng)村公民要不斷豐富自身的知識(shí)體系，自發(fā)形成和探索出適合自身發(fā)展的道路，才能徹底擺脫貧窮和歧視，才能積極爭(zhēng)取自身權(quán)利。另外，從社會(huì)成本的角度來考慮，農(nóng)村公民對(duì)政策內(nèi)心認(rèn)同，才能使得制度實(shí)現(xiàn)的社會(huì)成本最小化。國(guó)家在出臺(tái)具體各項(xiàng)政策時(shí)，應(yīng)該多聽聽農(nóng)村公民和城市公民的聲音。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯說過：“和諧正如這兩個(gè)字的中文含義所示，需要不同聲音的存在為前提。來自各方的聲音交相呼應(yīng)，互為融合，方能共奏和諧之韻?！痹诔浞肿鹬剞r(nóng)村公民真正意愿的基礎(chǔ)上，其發(fā)展才會(huì)最為順利并且才最為有效率。只有這樣才能兼顧城鄉(xiāng)公民的利益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公民權(quán)利的平等化，同時(shí)也達(dá)到和諧的社會(huì)效果。

公民權(quán)利平等化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，同時(shí)權(quán)利平等化也會(huì)激發(fā)公民的自由意識(shí)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的全面發(fā)展，同時(shí)也促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終呈現(xiàn)出一個(gè)和諧的社會(huì)，這也是我們最終追求的社會(huì)目標(biāo)。

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