官僚制的救治與超越

張雪蓮

摘 要：19世紀(jì)末，威爾遜提出的政治-行政二分開啟了行政學(xué)研究的大門，古德諾等人也為行政學(xué)研究做了進(jìn)一步探索，更明確了政治是國家意志的表現(xiàn)，而行政是國家意志的執(zhí)行，在威爾遜、古德諾等人為現(xiàn)代公共行政及科學(xué)研究確立了邏輯前提的基礎(chǔ)上，馬克斯·韋伯提出了在公共行政研究領(lǐng)域中具有扛鼎意義的官僚制理論，理論的誕生對當(dāng)時的政府行政產(chǎn)生了至關(guān)重要的指導(dǎo)作用，但隨著人們對政治生活更加理性的訴求，信息化、知識化、經(jīng)濟(jì)化時代的到來，官僚制在應(yīng)用中不可避免地產(chǎn)生了許多悖論并面臨著許多危機(jī)，就官僚制理論的產(chǎn)生及內(nèi)涵、理性官僚制的悖論、官僚制的危機(jī)等問題進(jìn)行梳理，并對官僚制的救治與超越進(jìn)行市場化方案的反思，以及文化方案、倫理方案的闡釋與論述，力求找到一條更適合當(dāng)下政府行政的合理化道路與官僚制的救治方案。

關(guān)鍵詞：官僚制的悖論；官僚制的危機(jī)；官僚制的救治與超越

中圖分類號：D669 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）13-0051-03

一、官僚制理論的產(chǎn)生及內(nèi)涵

在科學(xué)管理時期，自伍德羅·威爾遜提出政治-行政二分開始，行政學(xué)便如火如荼地興起，伴隨著工業(yè)革命的到來，政府需要干預(yù)的東西越來越多，對政府行政的研究也越來越迫在眉睫，1883年威爾遜發(fā)表了第一篇政治與行政的文章《議會制政府——對美國政治的研究》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政府職能，1887年威爾遜發(fā)表的《行政之研究》，成為公共行政的開篇之作，政府需用高效、公費(fèi)完成適當(dāng)?shù)墓ぷ?，?qiáng)調(diào)政府的相對獨(dú)立性，不受利益集團(tuán)左右，更好地服務(wù)公眾。1900年古德諾發(fā)表的《政治與行政》，為行政學(xué)研究做了進(jìn)一步探索，更明確了政治是國家意志的表現(xiàn)，而行政是國家意志的執(zhí)行。在威爾遜等人為現(xiàn)代公共行政及科學(xué)研究確立了邏輯前提的基礎(chǔ)上，馬克斯·韋伯提出了在公共行政研究領(lǐng)域中具有扛鼎意義的公共行政著作——《政治作為一種職業(yè)》，在這篇著作中他提出了著名的官僚制理論，奠定了韋伯在社會學(xué)上的地位，確立了公共行政范式，韋伯也當(dāng)之無愧被稱作組織管理之父。

根據(jù)馬克斯·韋伯官僚制理論模型建立起來的政府行政體系應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出這樣幾個方面的原則：第一，固定的官員管轄權(quán)原則。即在政府中，每個官員有固定的職責(zé)，在職責(zé)和職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)發(fā)布命令。第二，機(jī)構(gòu)等級制度和多層權(quán)力機(jī)構(gòu)原則。即在政府中，有一個嚴(yán)格規(guī)定的上下等級體制，高級機(jī)構(gòu)對低級機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理。第三，機(jī)構(gòu)的管理建立在書面文件的基礎(chǔ)之上。政府中的各項(xiàng)活動都有說明書并要按照文件的規(guī)定進(jìn)行。第四，機(jī)構(gòu)中的官員由于專業(yè)化而能夠充分地發(fā)揮自己的工作能力。第五，機(jī)構(gòu)中工作的各級官員，只要能勝任工作，則應(yīng)保證終身雇傭，能領(lǐng)取固定薪金和養(yǎng)老保障金，使官員的收入具有高度的安全性并得到社會的尊重，使擔(dān)任公職成為人們追求的職業(yè)。由于擁有了上述原則，官僚制體制就可以成為層次結(jié)構(gòu)分明、規(guī)章制度嚴(yán)格、職權(quán)職責(zé)明確、各級官員稱職的行政管理體系，這樣的政府機(jī)關(guān)“能夠取得最高效率，在這個意義上說，它是已知的對人類進(jìn)行必要的管理的最合理的方法。它優(yōu)于其他形式之點(diǎn)是其準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性、嚴(yán)格的紀(jì)律性和可靠性?！耆梢哉降貞?yīng)用于各種行政管理任務(wù)”。

威爾遜的研究標(biāo)志著行政學(xué)的開端，到古德諾對政治與行政進(jìn)一步探索，再到韋伯提出官僚制理論模型，行政學(xué)研究逐漸深化，脈絡(luò)逐漸清晰，形成了公共行政科學(xué)化、技術(shù)化的道路，在官僚制歷史發(fā)展中抽象出了公共行政的工具理性原則，行政學(xué)研究千錘百煉的過程自是離不開前人的無盡探索，但是，隨著人們對政治生活更加理性的訴求，信息化、知識化、經(jīng)濟(jì)化時代的到來，官僚制理論是否會一如既往地放之四海而皆準(zhǔn)呢？事實(shí)并非如此。

二、理性官僚制的悖論

（一）效率悖論

官僚制嚴(yán)格的等級制度和層級的權(quán)力制度影響行政效率，與機(jī)構(gòu)精簡，避免機(jī)構(gòu)臃腫相悖。官僚制合理性的第一個表現(xiàn)就是實(shí)現(xiàn)行政管理的高效率，而在國家對官僚制的應(yīng)用上，卻普遍存在官僚制并沒有導(dǎo)致高效率。官僚制理論認(rèn)為組織內(nèi)部應(yīng)是封閉式的，并有嚴(yán)格的等級制度，上下級之間信息的傳遞只能是逐級的，這樣勢必會導(dǎo)致信息流通不順暢，增加了許多不必要的程序，浪費(fèi)了時間和人力；另外，官僚制制定嚴(yán)格的規(guī)定，機(jī)構(gòu)的管理建立在書面文件基礎(chǔ)之上，也影響信息的傳遞，在具體操作過程中還會造成許多不必要的麻煩。例如民眾辦理房照業(yè)務(wù)，如果不必要的手續(xù)太多，規(guī)定太多，房屋測繪就需要加蓋許多公章，請示房產(chǎn)部門的許多領(lǐng)導(dǎo)，一級一級的批準(zhǔn)，而且在房屋起蓋的時測繪局會對房屋面積進(jìn)行測繪，而房產(chǎn)部門在辦房照時卻需要再次測繪，這種部門林立，職能重復(fù)，既浪費(fèi)時間、人力、物力，也會讓老百姓多花上許多冤枉錢。

（二）民主悖論

官僚制的嚴(yán)格等級制與命令是與社會發(fā)展所需要的民主相悖。社會理性化是社會民主的產(chǎn)物，社會需要民主也強(qiáng)調(diào)民主，而官僚制嚴(yán)格的等級制、嚴(yán)格的命令卻規(guī)定了下級與公眾的服從關(guān)系，排斥了公眾對公共事務(wù)的參與，剝奪了公眾的話語權(quán)。社會要運(yùn)轉(zhuǎn)，需要一個領(lǐng)導(dǎo)的政府，更需要公眾的實(shí)行，如果只剩下一個不停發(fā)布命令的政府在獨(dú)舞，而沒有聽眾，那么獨(dú)舞的意義也不復(fù)存在，所以，要想社會這個整體更加完善地向前發(fā)展，政府不能一意孤行，不能脫離為公眾服務(wù)的宗旨，否則社會的理性就變成了無本之木。

（三）非人格化與人性之間的悖論

官僚制的非人格化的嚴(yán)格規(guī)定與人的需求，人性的需求相悖。官僚制層次結(jié)構(gòu)分明、規(guī)章制度嚴(yán)格、職權(quán)職責(zé)分明，在韋伯的理論中，官僚是中立的個體，只按照上級的命令以最大的熱情和最高的效率來履行職責(zé)，忽略了人的人格并不是屈從他所扮演的角色，忽略了人的個性需求，就像馬斯洛的需求理論，人有社交的需求，受尊重的需求，自我實(shí)現(xiàn)的需求，在人理性的思維過程中，在社會生存的過程中，人不能像螺絲釘一樣，在按鈕開始按動的時候，就開始不停地按照一定的方式程序機(jī)械地來運(yùn)轉(zhuǎn)，職位的制定也需要考慮人的個性因素，比如人的個人喜好，人的興趣，人對工作的感情，對崗位的滿意度，與他人交往的合理環(huán)境，都是在上級在制定工作中加以考慮的。

（四）目的與手段之間的悖論

官僚制嚴(yán)格按規(guī)則行事在目的與手段之間存在悖論。官僚制過分強(qiáng)調(diào)按規(guī)則行事，把效率作為頭號目的，強(qiáng)調(diào)手段的重要性，方式方法的重要性，而往往會忽視了目的的合理性，這雖然可以保證官僚制行政的精確性和可靠性，但卻容易導(dǎo)致“目標(biāo)替代”，忽視社會、政治層面、價值的考慮。也就是說，一味地考慮效率，在執(zhí)行的過程中，按照僵化的方式手段運(yùn)作，只關(guān)注制度是否合理，而忽視了對社會、政治是否有影響，拋棄了對倫理道德等價值層面的考量，即這種對效率的追求是否會觸及某些道德底線，比如開發(fā)工程是否會影響生態(tài)環(huán)境，是否會影響人類健康，是否會剝奪其他人的許多合法利益等等。

（五）專業(yè)化與官僚主義之間的悖論

作為問題產(chǎn)生根源的專業(yè)化與官僚主義之間存在悖論。官僚制強(qiáng)調(diào)特定的崗位上有優(yōu)秀的特定的人來執(zhí)行，這確實(shí)符合物盡其用、人盡其才的標(biāo)準(zhǔn)，使人力真正得到合理利用，但是，特定的崗位上特定人選的這種獨(dú)特性，使得只有擁有專業(yè)技術(shù)的人才能在其崗位上任職，這就容易產(chǎn)生官僚主義傾向，受其職權(quán)的影響，容易脫離實(shí)際，領(lǐng)導(dǎo)不深入基層和群眾，形成做官當(dāng)老爺?shù)念I(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)，而這一定是與社會國家的健康發(fā)展格格不入的。

三、官僚制面臨的危機(jī)

（一）環(huán)境的危機(jī)

環(huán)境的改變給官僚制帶來了危機(jī)與挑戰(zhàn)。由工業(yè)社會向后工業(yè)社會，再向信息化社會，再向今日的全球化時代的轉(zhuǎn)變，人類的長足向前發(fā)展，也預(yù)示著官僚制將面臨大環(huán)境的改變，它能否以不變的姿態(tài)適應(yīng)環(huán)境的改變，適用于政府行政，答案顯而易見，隨著信息流動的速度之快，全球化的接軌，官僚制僵化的組織形式是不能應(yīng)對環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)的，現(xiàn)代信息的普及，需要的是快速、靈活地應(yīng)對突發(fā)事件的政府，而不是一級一級傳遞信息再給予解答方案的政府。

（二）人的危機(jī)

官僚制導(dǎo)致了人的危機(jī)。官僚制過分地強(qiáng)調(diào)效率，強(qiáng)調(diào)理性化，人只有嚴(yán)格按照既定的規(guī)則行事，這往往會導(dǎo)致“人”的遺忘，忽視了人的個性和情感，人變成了片面的，單向度的人，人變成了客體，忽視了人的立體與多元性，只要求員工像機(jī)器一樣的運(yùn)轉(zhuǎn)，這是不符合人性發(fā)展的，也是不可能長期實(shí)現(xiàn)的。

（三）民主危機(jī)

官僚制導(dǎo)致了民主危機(jī)。就如上面提到，人應(yīng)作為主體存在，公民更是社會的主體，如政府不能聽取公民的聲音，只按照既定的規(guī)則行事，那么民主自會受到威脅，政府也不會長治久安，在一定程度上，即使給予了公民話語權(quán)，并進(jìn)入了議會這一公民利益共同體的主要組織形式之中，但是對于公民的參與，政府又能給予多少回應(yīng)，公民間利益的差距如何調(diào)整，政府匯集了全部公民的利益，而導(dǎo)出的卻只能惠及大部分公民利益的方案，怎么平衡那一小部分人的利益，做到真正的民主。另外，在官僚制金字塔上端的管理者具有決策權(quán)，下屬的意見不起決定性作用，這往往會導(dǎo)致下屬工作缺乏積極性，創(chuàng)造精神，遇到較小突發(fā)事件，基層工作者不能自行處理，還要匯報上級，一來會因耽誤時間，問題得不到及時處理，二來基層工作者會喪失工作的熱情，自己的意見得不到重視。以上種種都是官僚制導(dǎo)致民主危機(jī)的原因。

（四）利益危機(jī)

官僚制導(dǎo)致了利益危機(jī)。因官僚制中一些特有的組織形式的存在，這些特有的組織形式塑造了行政體系內(nèi)部特殊的利益集體，也可以理解為特權(quán)形式，而這些既得利益者往往利用公共利益的名號實(shí)現(xiàn)個人目的，這是與政府維護(hù)公共利益、人民權(quán)益、社會秩序的職能相悖的，它會給國家、政府、人民的利益帶來不必要的損失，所以如何消除官僚制特有組織塑造的利益集體所導(dǎo)致的利益危機(jī)，就需要更加仔細(xì)的考量和推敲。

四、官僚制的救治與超越

（一）對市場化方案的反思

在整個20世紀(jì)中，官僚制不僅是政府的行政管理體制，更是一個滲透到一切管理活動中的管理體制。在企業(yè)中，我們也會看到官僚制的作用，企業(yè)家的管理方式也是官僚制的管理方式。過去在政府中引進(jìn)企業(yè)家精神，對一些項(xiàng)目采取招標(biāo)的形式，讓政府和市場形成競爭，政府采取企業(yè)的管理方式，對績效進(jìn)行評估，用理性經(jīng)濟(jì)人的方式來管理政府。我覺得這不是一個行之有效的辦法，企業(yè)有企業(yè)的性質(zhì)，企業(yè)以市場為導(dǎo)向，以顧客為導(dǎo)向，但政府就是為公民的公共利益服務(wù)的，它不可能把公民當(dāng)成顧客，以盈利為目的，如果把企業(yè)的方式嫁接到政府的工作中，那政府就失去了最根本的性質(zhì)，而且有可能發(fā)展到最后也是以盈利為目的，那么公務(wù)員對自身的工作性質(zhì)都會在界定的過程中出現(xiàn)模糊的現(xiàn)象，背離為公民的公共利益服務(wù)的初衷。所以，不應(yīng)完全照抄市場化方案來對官僚制進(jìn)行救治，但對于如何解決官僚制嚴(yán)格等級制所產(chǎn)生的弊病，政府部門可以借鑒一些市場的經(jīng)驗(yàn)，放松規(guī)制、解除規(guī)制，構(gòu)造扁平化的組織結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大管理幅度，壓縮層級，各級有各級負(fù)責(zé)的事務(wù)，基層工作者對于分內(nèi)之事也有決策權(quán)，激發(fā)基層工作者的創(chuàng)造性和積極性，使政府工作運(yùn)行更加靈活，但不由各級完全掌控，需要有其他部門的牽制，防止權(quán)力過大，造成獨(dú)斷專行。同時依據(jù)十八屆三中全會決定精神，強(qiáng)調(diào)市場的決定性作用，要求政府不大包大攬，做職責(zé)范圍內(nèi)該做的事能做的事，不對市場過分干預(yù)，讓市場更多地引導(dǎo)社會逐步發(fā)展。

（二）文化方案的救治

面對官僚制中非人格化的悖論和民主危機(jī)，加強(qiáng)文化建設(shè)首當(dāng)其沖。首先，應(yīng)尊重人的個性需求，不能讓人像機(jī)器一樣屈從于規(guī)制，屈從于管理，應(yīng)了解人的工作興趣與情感動向，為其安排合適的工作，滿足其受尊重、自我實(shí)現(xiàn)的需要。其次，應(yīng)給予公眾話語分析權(quán)，將公眾利益作為政策制定考慮的首位，對于關(guān)系民生的重大問題，采用民主協(xié)商的形式廣泛傾聽公眾的聲音，利用協(xié)商構(gòu)成的提供信息反饋的雙向關(guān)系，政府集中收集公眾意見，作為政策制定的參考，同時，政策下達(dá)實(shí)施的過程中傾聽公眾的反饋，并及時做出回應(yīng)，考慮到政府制定的政策不可能惠及全部公民利益，這就需要公民的理解與支持，政府需要做出合理的解釋說明，公民也需要提高文化素養(yǎng)，了解大政方針運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制，從多方面、多角度分析制定政策的原因，做到用長遠(yuǎn)眼光看待政策問題，實(shí)現(xiàn)官僚制的救治實(shí)現(xiàn)民主。

（三）倫理方案的超越

如果說政府的改革，規(guī)章制度的制定是剛性的方案的話，那么以德行政就是柔性的方案，中國自古就是一個注重中庸，強(qiáng)調(diào)剛?cè)嵯酀?jì)的國家。剛性的方案能治愈一些官僚制中的硬傷，但不能完全磨平疤痕，單純運(yùn)用法律武器也會不全面，法律可以起到扼殺問題的作用，但預(yù)防工作就需要找尋倫理的方案來加以解決。例如如何提升行政者的行政人格，提升其道德素質(zhì)，加強(qiáng)道德教育，做到道德自律，形成一種自我約束，自我管理的道德契約，實(shí)現(xiàn)用政治來救治官僚制的缺失。實(shí)現(xiàn)道德救治在行動過程中是一個比較難的過程，因?yàn)樗鼰o形，看不見摸不到，也沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定什么是道德的，什么是不道德的，它來自于人內(nèi)心的評斷，并且倫理方案不容易起到立竿見影的效果，它需要長期的執(zhí)政考驗(yàn)。但面對讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行的迫切需要，行政人員的道德自律需要我們提倡，黨風(fēng)廉政建設(shè)需要我們呼吁，營造有效政府，健全體制機(jī)制，需要我們攻堅克難。

結(jié)語

即便官僚制已經(jīng)離我們?nèi)招袧u遠(yuǎn)，但它曾在行政改革中扮演過至關(guān)重要的角色，它開啟了政府行政的大門，并對當(dāng)下的政府運(yùn)行仍起著基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)官僚制的救治，依然對政府行政理論的探索有積極影響，以用一種“以史為鑒，可知興替”的眼光看待官僚制，用一種與時俱進(jìn)的態(tài)度對政府有效行政進(jìn)行不斷探索和實(shí)踐，將理論與實(shí)踐緊密結(jié)合，致力于構(gòu)建更完善、更利民的政府，仍然有不可磨滅的價值和意義。

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