加快制度建設(shè) 推進(jìn)生態(tài)文明

胡芝芳

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《決定》在關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的論述方面出現(xiàn)了許多新的亮點(diǎn)，概括提煉其中最顯著的四個(gè)亮點(diǎn)，其中亮點(diǎn)之一是首次提出要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。以此為切入點(diǎn)，結(jié)合這些年浙江省在流域生態(tài)補(bǔ)償制度方面做出的開(kāi)創(chuàng)性探索實(shí)踐，就流域生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)行的必要性、可行性進(jìn)行了剖析，并探求了當(dāng)前加快生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的相應(yīng)舉措。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；制度建設(shè)；生態(tài)補(bǔ)償制度

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）13-0012-02

大范圍霧霾，嚴(yán)重水污染，令人憂慮的土壤污染，駭人聽(tīng)聞的癌癥村……繼續(xù)唯GDP發(fā)展經(jīng)濟(jì)？還是環(huán)保優(yōu)先？“綠與黑”的抉擇，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明“五位一體”的體制改革做了全面部署，生態(tài)文明建設(shè)作為總體布局中的重要一環(huán)，成為全面深化改革的重要議題之一。全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的論述出現(xiàn)了許多亮點(diǎn)，最顯著的有四個(gè)：

亮點(diǎn)一：戰(zhàn)略地位更加突出?！稕Q定》提出：緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度。將“深化生態(tài)文明體制改革”作為“六個(gè)緊緊圍繞”之一統(tǒng)一部署，作為“六大體制改革”之一首次提出，確立了生態(tài)文明制度建設(shè)在全面深化改革總體部署中的地位，實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略地位的提升和理論上的重大創(chuàng)新。

亮點(diǎn)二：發(fā)展指標(biāo)更加科學(xué)?！稕Q定》提出，完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩等指標(biāo)的權(quán)重。這一新的考核指揮棒意味著以犧牲環(huán)境、人民健康為代價(jià)的唯GDP評(píng)價(jià)方式將成為歷史。

亮點(diǎn)三：領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任空前強(qiáng)化?！稕Q定》提出，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。在轉(zhuǎn)變政府職能方面，提出加強(qiáng)地方政府環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。在深化行政執(zhí)法體系改革方面，提出加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量?？梢?jiàn)全會(huì)以前所未有的力度加強(qiáng)了地方政府在環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任，具有鮮明的時(shí)代性和針對(duì)性。

亮點(diǎn)四：路徑設(shè)計(jì)清晰可行。《決定》首次提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。按照“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路著重闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點(diǎn)任務(wù)。

以上這一系列體制機(jī)制的創(chuàng)新設(shè)計(jì)既表明我國(guó)目前生態(tài)文明建設(shè)的極端重要性和緊迫性，也表明生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻性和治理的艱巨性，預(yù)示著未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)將成為生態(tài)文明建設(shè)的突破口和關(guān)鍵點(diǎn)。

浙江省在2003年就全面啟動(dòng)了生態(tài)省建設(shè)，這些年全省各地在生態(tài)文明制度建設(shè)方面做了很多開(kāi)創(chuàng)性的探索，尤其在探索建立“生態(tài)補(bǔ)償制度”方面，浙江省一直走在全國(guó)前列，下面結(jié)合十八屆三中全會(huì)的精神，聯(lián)系當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)踐，談點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)：

一、什么是生態(tài)補(bǔ)償

2005年《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》中做過(guò)這樣的解釋——資源環(huán)境的利用開(kāi)發(fā)受益者，有責(zé)任向提供優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的地區(qū)提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞或污染的，責(zé)任主體不僅有責(zé)任修復(fù)生態(tài)環(huán)境，而且有責(zé)任為此對(duì)受損者做出適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)賠償。

二、當(dāng)前為什么提出要加快生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)

原因之一：當(dāng)前加快這一制度建設(shè)迫在眉睫、刻不容緩，已十分必要。

當(dāng)前，各地經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，但江河湖海水域生態(tài)環(huán)境承載發(fā)展的能力與容量卻不斷減弱。生態(tài)保護(hù)區(qū)為保護(hù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為受到嚴(yán)格限制，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)奚艽?。比如浙江省磐安縣地處四江源頭，承擔(dān)著為下游400多萬(wàn)人口提供優(yōu)質(zhì)飲用水源的艱巨任務(wù)。為了“保浙中一方凈土，留下游四江清水”，建立了最嚴(yán)格的“一票否決”環(huán)評(píng)機(jī)制，以極嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)否決了一大批有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的大項(xiàng)目。這說(shuō)明為保證對(duì)下游的供水水質(zhì)和水量，上游地區(qū)往往會(huì)喪失許多發(fā)展機(jī)會(huì)，導(dǎo)致上下游之間發(fā)展機(jī)會(huì)不公平，發(fā)展條件不平衡，發(fā)展差距也會(huì)越來(lái)越大。所以說(shuō)，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌流域不同地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要；是以人為本，讓生態(tài)保護(hù)區(qū)人民共享改革發(fā)展成果的必然要求；也是加快建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的制度保障。

原因之二：當(dāng)前加快生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)條件具備、時(shí)機(jī)成熟，已切實(shí)可行。

1.黨和政府的政治愿景為生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)行提供了強(qiáng)有力的政治保障。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)首次提出，按照誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。黨的十七大報(bào)告再次提出“建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。黨的十八大報(bào)告明確要求“建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”。本次十八屆三中全會(huì)明確提出“堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。

2005年以來(lái)，國(guó)務(wù)院每年都將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)列為年度工作要點(diǎn)，并于2010年將制定生態(tài)補(bǔ)償條例列入立法計(jì)劃。2011年，由發(fā)改委牽頭制定的《生態(tài)補(bǔ)償條例》已形成草案初稿。本次三中全會(huì)重申生態(tài)補(bǔ)償，有望使遲遲未能出臺(tái)的《生態(tài)補(bǔ)償條例》加速推出。浙江省人民政府在2005年就已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》，成為了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制先行者。

2.各地形式多樣的模式探索為生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)行提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。浙江省是第一個(gè)以較系統(tǒng)的方式全面推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的省份，有些模式已經(jīng)成為實(shí)踐“生態(tài)補(bǔ)償制度”的典型案例在全國(guó)推廣。主要有以下三種模式：

（1）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕緩健Ｕ憬∈鞘讋?chuàng)生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付的省份，目前已擴(kuò)大到全省所有63個(gè)市縣，成為全國(guó)第一個(gè)實(shí)施省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》荨?012年，浙江、安徽兩省還制定了我國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，中央財(cái)政劃撥給安徽3億元，用于新安江上游的水治理。兩省各出1億元，以兩省交界處水域?yàn)榭己藰?biāo)準(zhǔn)，上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由下游浙江對(duì)安徽給予補(bǔ)償，劣于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由安徽對(duì)浙江給予補(bǔ)償。

（2）水權(quán)交易。這是一種基于市場(chǎng)機(jī)制的生態(tài)補(bǔ)償手段。通過(guò)水權(quán)交易可以實(shí)現(xiàn)上游保護(hù)水資源的價(jià)值，同時(shí)能夠促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，提高資源利用率。典型的案例是浙江省東陽(yáng)—義烏的水權(quán)交易，這是我國(guó)首例水權(quán)交易協(xié)議。這種水權(quán)交易形式為區(qū)域合作、資源共享進(jìn)行了有益探索，具有開(kāi)創(chuàng)性意義。

（3）異地開(kāi)發(fā)。異地開(kāi)發(fā)是生態(tài)效益貨幣補(bǔ)償之外具有創(chuàng)造性的補(bǔ)償模式。典型的例子是浙江省金華市磐安縣的異地開(kāi)發(fā)模式。為了避免流域上游地區(qū)發(fā)展工業(yè)造成嚴(yán)重的污染問(wèn)題，并彌補(bǔ)由此對(duì)上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的損失，浙江省政府決定在金華市區(qū)建立金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)發(fā)區(qū)所得稅收全部歸屬磐安縣。

三、當(dāng)前應(yīng)如何加快生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)

1.理論支撐：要加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)研究工作。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是一項(xiàng)復(fù)雜而長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的核算，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、生態(tài)監(jiān)測(cè)體系等，都需要綜合研究。要通過(guò)科學(xué)研究，為建立切實(shí)有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供有力的技術(shù)和理論支撐。

2.實(shí)踐基礎(chǔ)：要加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)工作。選擇重點(diǎn)區(qū)域先行試點(diǎn)，不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、水權(quán)交易、異地開(kāi)發(fā)等生態(tài)補(bǔ)償模式，探索如產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等多形式、多渠道、多方位的生態(tài)補(bǔ)償方式，盡量做到合情合理合法，取得方法經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行系統(tǒng)整合，為全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供有益的方法和經(jīng)驗(yàn)。

3.法律保障：要盡快制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)。必須加快生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ平ㄔO(shè)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任界定及補(bǔ)償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定加以法律明確，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。

4.財(cái)力保證：要加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)行多渠道融資。既要加大中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的縱向轉(zhuǎn)移支付，也要加快地方財(cái)政之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。除財(cái)政資金補(bǔ)償外，也應(yīng)開(kāi)征資源稅、環(huán)境稅，還應(yīng)建立環(huán)保優(yōu)惠貸款、環(huán)保基金、社會(huì)捐贈(zèng)等融資渠道，促使補(bǔ)償主體多元化，補(bǔ)償渠道多樣化。

5.管理創(chuàng)新：要加強(qiáng)組織管理，落實(shí)科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。應(yīng)成立專門(mén)的組織機(jī)構(gòu)，會(huì)同財(cái)政、環(huán)保、林業(yè)、水利、建設(shè)等部門(mén)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金的使用和管理。要下大決心改革政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方式，加大對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)實(shí)績(jī)的問(wèn)責(zé)力度，把生態(tài)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償實(shí)績(jī)作為評(píng)價(jià)地方黨委和政府工作以及干部任用考核的重要指標(biāo)。

6.關(guān)系協(xié)調(diào)：要處理好生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜齻€(gè)重要關(guān)系：政府和市場(chǎng)、生態(tài)補(bǔ)償和扶貧開(kāi)發(fā)、“外部輸血式補(bǔ)償”和“內(nèi)部造血式發(fā)展”的關(guān)系。

一是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府在建立生態(tài)補(bǔ)償中的作用是主要的，需支付大尺度的生態(tài)補(bǔ)償。但在一些生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者與受益者主客體十分明確的前提下，可以充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。

二是生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償不是扶貧，是生態(tài)產(chǎn)品受益方的下游與生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者的上游的一種平等交換。應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)受益地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上的“反哺”。

三是“輸血”補(bǔ)償與“造血”發(fā)展的關(guān)系。生態(tài)保護(hù)區(qū)要憑借生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)推動(dòng)本地生態(tài)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，讓外部輸血式的補(bǔ)償和內(nèi)部造血式的發(fā)展結(jié)合起來(lái)，加快綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)后發(fā)崛起。

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