跳脫現(xiàn)有法律框架的農(nóng)村土地改革方案

黃陶瑞子

[摘 要]我國在推進改革開放、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，確立了城鄉(xiāng)二元土地所有制，這是我國作為發(fā)展中國家在改革開放和社會主義現(xiàn)代化進程中的必然結(jié)果，但由此造成我國當(dāng)前土地要素流轉(zhuǎn)渠道狹小、土地資源配置效率低下、土地增值收益分配不公等現(xiàn)象。為鞏固改革開放以來取得的成果，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，黨的十八屆三中全會提出了深化土地改革的方案。但其中諸多政策提法與我國現(xiàn)行法律規(guī)定存在差異，從而引申出許多值得探討的法律問題。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場；建設(shè)用地使用權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)；宅基地使用權(quán)

[中圖分類號]D92 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）05 — 0052 — 02

一、以“確權(quán)”為前提

仔細研讀不難發(fā)現(xiàn)，本次土地改革方案是以“確權(quán)”為基礎(chǔ)和前提的，即要“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”、“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”。既然“確權(quán)”是要明確產(chǎn)權(quán)和完成產(chǎn)權(quán)保護制度，那么，首要應(yīng)當(dāng)明確“產(chǎn)權(quán)”這一概念。

“產(chǎn)權(quán)”概念并非黨的十八屆三中全會首創(chuàng)，而是由黨的十六屆三中全會率先提出。究竟什么是產(chǎn)權(quán)？其似乎很容易跟“所有權(quán)”混淆。確實，“產(chǎn)權(quán)”是基于所有權(quán)的排他性和完整性在社會經(jīng)濟活動中失效而提出的，是經(jīng)濟所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式。 從法律角度對其定義，產(chǎn)權(quán)是指財產(chǎn)所有權(quán)，即所有權(quán)人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)力；并且，產(chǎn)權(quán)還指與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)，這種財產(chǎn)權(quán)是所有權(quán)部分權(quán)能與所有人發(fā)生分離的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，即非所有人在所有人財產(chǎn)上享有、占有、使用以及在一定程度上依法享有收益或處分的權(quán)利。

本次土地改革方案中強調(diào)“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”，有學(xué)者認為體現(xiàn)了“弱化農(nóng)村集體土地所有權(quán)，強化農(nóng)村土地占有、使用、收益、處分權(quán)能”的政策傾向。的確，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，必須強化農(nóng)村土地的用益物權(quán)，弱化所有權(quán)。其原因在于，試想一部分土地進入市場、與國有土地同權(quán)同價后，這部分土地便屬于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)范圍之內(nèi)。但根據(jù)我國《憲法》第10條的規(guī)定：“城市土地屬于國家所有”、“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，這部分進入市場、屬于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地究竟是國家所有還是農(nóng)村集體所有呢？如果屬于國家所有，將會導(dǎo)致農(nóng)村集體所有的土地?zé)o形流失、不斷減少的現(xiàn)象；如果屬于農(nóng)村集體所有，今后城市的土地就不完全是國家所有，也會有集體所有，這樣是否又會導(dǎo)致政策違憲呢？由此一點便可看出，本次土地改革方案涉及大量值得探討的法律問題。

二、以“三權(quán)”為重點

（一）建設(shè)用地使用權(quán)

本次土地改革方案提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同股同價”。其直接目的是為了將土地溢價的收益歸還給農(nóng)村和農(nóng)民，解決當(dāng)前我國地方政府在“土地財政”執(zhí)行過程中土地增值收益分配不公、農(nóng)民利益受損的問題。然而，其中“農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地”的概念令人疑惑。

理論上，“建設(shè)用地”通常僅指《物權(quán)法》第135條規(guī)定的，處于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、依法屬于國家所有的建設(shè)用地。但根據(jù)我國《土地管理法》第4條的規(guī)定，建設(shè)用地還包括農(nóng)村集體所有的，用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅、村內(nèi)建設(shè)公共設(shè)施等的那部分建設(shè)用地，即農(nóng)村集體建設(shè)用地。而農(nóng)村集體建設(shè)用地又可進一步劃分為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地。前者指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地；后者指在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部從事公益事業(yè)的建設(shè)用地，如農(nóng)村集體管理用房、養(yǎng)老設(shè)施、道路等。

本次土地改革方案中納入市場流轉(zhuǎn)、以期建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的農(nóng)村土地主要是指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，但根據(jù)《土地管地法》相關(guān)規(guī)定，我國當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地，不論是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地還是農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地都不就能直接入市交易，只能通過國家征收的形式，先行成為國家所有的土地，而后再進入市場。這就出現(xiàn)了本次土地改革方案與我國現(xiàn)行法律規(guī)范相矛盾的地方。這一矛盾也是我國民法學(xué)界長久以來的爭議焦點，“農(nóng)村土地所有權(quán)的主體既然是農(nóng)村集體，為什么不能由其處理、支配自己所有的土地呢？無論從程序的建化還是利益的公平分配，亦或是從所有權(quán)的觀念來看，似乎都應(yīng)該讓集體土地進入建設(shè)用地范疇”。 但是，我國現(xiàn)行法律在這一點在明顯沒有開放的跡象，那么在政策有利但與法律無法銜接的情況下，修法與否是一個問題。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)

土地承包經(jīng)營權(quán)是極具我國特色的社會主義農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物，關(guān)于農(nóng)村承包地及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，學(xué)界一直存在“禁止流轉(zhuǎn)說”與“開放流轉(zhuǎn)說”之爭。本次土地改革方案明確提出，要“賦予農(nóng)民對土地承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營地權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股，發(fā)展農(nóng)業(yè)集體化經(jīng)營”，無疑再次掀起了這場學(xué)術(shù)之爭。

首先，是權(quán)利屬性的判定問題，即土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)判定問題，主要是“物權(quán)說”與“債權(quán)說”之爭?！拔餀?quán)說”從物權(quán)的一般概念出發(fā)，依據(jù)物權(quán)法的基本原則和我國《民法通則》第80條第2款關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，認為土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)；進而認為“土地承包經(jīng)營權(quán)的入股、轉(zhuǎn)讓、互換、抵押，發(fā)生物權(quán)變動后果的流轉(zhuǎn)” ，即土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是對其交換價值的支配，一旦發(fā)生流轉(zhuǎn)，原承包人就不再享有該項土地承包經(jīng)營權(quán)，而是由受讓人享有，成為其獨立財產(chǎn)和獨立責(zé)任?！皞鶛?quán)說”基于《物權(quán)法》對地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立采用債權(quán)合意主義，即以承包經(jīng)營合同為成立基礎(chǔ)和實現(xiàn)方式，主張“將土地承包經(jīng)營權(quán)分離出一種直接經(jīng)營土地的權(quán)利，同時使該直接經(jīng)營的權(quán)利自由流動，便可實現(xiàn)土地直接利用的商品化” ，即土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是農(nóng)戶保留承包權(quán)，僅以經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，實質(zhì)上是債權(quán)的流轉(zhuǎn)。盡管債權(quán)說主要出于避免農(nóng)村失地風(fēng)險的社會保障目的，但我國傳統(tǒng)民法理論一直視土地承包經(jīng)營權(quán)為類似于永佃權(quán)的物權(quán)，更重要的是基于“物權(quán)法定”原則，既然《物權(quán)法》已經(jīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)定位用益物權(quán)，那么土地承包經(jīng)營權(quán)就應(yīng)當(dāng)是物權(quán)性質(zhì)的，其流轉(zhuǎn)變動就應(yīng)當(dāng)發(fā)生物權(quán)變動的后果。

其次，是流轉(zhuǎn)方式的問題，本次土地改革方案提及允許“土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)?！焙汀巴恋爻邪?jīng)營權(quán)的入股”，也就是說，允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)?；蛘呷牍傻姆绞竭M行流轉(zhuǎn)，這兩種流轉(zhuǎn)方式是否可行呢？其一，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保，無論是根據(jù)《物權(quán)法》還是《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，我國在有關(guān)農(nóng)村承包地及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題上，立法中一直持嚴(yán)格限制的態(tài)度，比如《物權(quán)法》第184條與《擔(dān)保法》第37條都明確規(guī)定了“集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。其二，是土地承包經(jīng)營權(quán)的入股問題。我國《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定：“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”，但仍對土地承包經(jīng)營權(quán)入股范圍作了“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的嚴(yán)格限制。但依據(jù)本次土地改革方案的精神，土地承包經(jīng)營權(quán)入股后并非完全限制于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，也可從事工業(yè)活動或者商業(yè)活動，這就又是一個存在沖突的地方。土地承包經(jīng)營權(quán)是否能否開放？開放程度能有多大？都是有待商榷的。

（三）宅基地使用權(quán)及宅基地上房屋

本次土地改革方案提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)村住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”，其中涉及的相關(guān)法律問題與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相似，一是農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其地上附著物的轉(zhuǎn)讓問題，二是農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其地上房屋的抵押、擔(dān)保問題。

首先，有關(guān)我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其地上房屋能否轉(zhuǎn)讓的問題，這一問題具有兩個值得探討的方面。其一，是農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓的問題。自建國以來，我國一直明令禁止宅基地及其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。從我國的相關(guān)法律規(guī)定來看，宅基地及其使用權(quán)的取得是一種基于身份取得的權(quán)利，失去農(nóng)村集體組織成員的身份后，其宅基地的取得權(quán)、使用權(quán)也就隨之喪失了存在基礎(chǔ)。因此，非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員不得取得宅基地及宅基地使用權(quán)。其二，農(nóng)村宅基地上房屋能否單獨轉(zhuǎn)讓的問題。根據(jù)《物權(quán)法》及《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)通常與地上房屋一并轉(zhuǎn)讓，那么，宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓必然同時涉及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題。因此，當(dāng)宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓的受讓者是集體經(jīng)濟組織成員時，該轉(zhuǎn)讓是合法有效的；當(dāng)宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓的受讓者是非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，即城鎮(zhèn)居民時，該轉(zhuǎn)讓則是違法無效的。本次土地改革方案的對此的籠統(tǒng)規(guī)定，無疑存在著法律漏洞。

其次，有關(guān)我國農(nóng)村宅基地及其地上房屋的抵押、擔(dān)保問題，這一問題同樣也分為宅基地的抵押擔(dān)保與宅基地上房屋的抵押擔(dān)保問題。我國立法對農(nóng)村集體土地抵押、擔(dān)保向來采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，對農(nóng)村宅基地也是如此。《擔(dān)保法》第37條就采列明的方式規(guī)定了“宅基地禁止抵押”。 既然農(nóng)村宅基地禁止抵押擔(dān)保，那么宅基地上附著物即農(nóng)村房屋能否抵押擔(dān)保呢？這也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)理論與實踐中備受爭議的焦點之一。

同意宅基地上房屋抵押、擔(dān)保的認為，宅基地上房屋的抵押既無法律并無禁止性規(guī)定，也不會不損害宅基地所有權(quán)的完整性，還能夠解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求；不同意宅基地上房屋抵押、擔(dān)保的，主要基于《擔(dān)保法》第37條的禁止性規(guī)定以及我國當(dāng)前“房地一體”的原則，認為如果允許宅基地上房屋的抵押也就意味著允許宅基地使用權(quán)的一并抵押，容易造成農(nóng)民失房、失地、失業(yè)。但本次土地改革方案的提出無疑是在宅基地上房屋流轉(zhuǎn)，尤其是在抵押、擔(dān)保上開了一個政策性的口子。那么在政策與法規(guī)相矛盾的情況下，就必須健全相關(guān)的可操作性措施，否次由此產(chǎn)生的任何風(fēng)險又該由誰承擔(dān)？

綜上，黨的十八屆三中全會提出的土地改革方案在政策性上無疑為下一階段的農(nóng)村土地制度改革指明了方向，但其在具體實施上仍有待深入研究，尤其是與我國現(xiàn)行法律規(guī)范的關(guān)系問題。然而，由于公共政策產(chǎn)生于社會現(xiàn)實的需求，并同時作為法律的非正式淵源，相信政策推動修法也許是將來的趨勢。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕李松齡.解讀所有制的核心是產(chǎn)權(quán)〔N〕.中國經(jīng)濟時報，2004.

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〔3〕房紹坤.物權(quán)法用益物權(quán)編〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007.

〔4〕李昌麒.中國農(nóng)村的法制發(fā)展研究〔M〕.北京：人民出版社，2006.

〔5〕中華人民共和國民法通則〔M〕.北京：中國法制出版社，2011.

〔6〕中華人民共和國物權(quán)法〔M〕.北京：中國法制出版社，2012.

〔7〕中華人民共和國擔(dān)保法〔M〕.北京：中國法制出版社，2010.

〔8〕中華人民共和國土地管理法〔M〕.北京：中國法制出版社，2013.

〔9〕中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〔M〕.北京：中國法制出版社，2012.〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕