我國公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成的問題及對(duì)策分析

段青梅

[摘 要]2006年，《中華人民共和國公務(wù)員法》開始施行，這一法律的施行為我國公務(wù)員系統(tǒng)的健全提供了法律保障，因此備受贊譽(yù)，但是，通過中西方公務(wù)員構(gòu)成對(duì)比分析可以獲知：《公務(wù)員法》的施行并未完全解決我國公務(wù)員系統(tǒng)中一直存在的公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成方面的某些問題。這一問題的存在引致了一系列負(fù)面影響，其成因主要源于體制、歷史及理念、法制三大方面，消除這些問題、優(yōu)化我國公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成的途徑需要從體制、理念和法制三大方面入手探尋。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)員；隊(duì)伍；構(gòu)成

[中圖分類號(hào)]D630.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）06 — 0043 — 02

構(gòu)建高質(zhì)量的公務(wù)員隊(duì)伍是解決我國發(fā)展進(jìn)程中面臨的諸多問題的前提之一，因此，有必要對(duì)我國的公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成加以分析，探尋其中存在的問題及解決之道。

一、 公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成的含義及影響

（一） 公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成的含義

公務(wù)隊(duì)伍構(gòu)成主要是指國家公務(wù)員隊(duì)伍由哪些部門或類型的人員組成。公務(wù)員隊(duì)伍的構(gòu)成包括兩大方面：其一、公務(wù)員隊(duì)伍整體要素方面，即定義中國家公務(wù)員隊(duì)伍由哪些部門的人員組成，其中，“部門”涵蓋組織、部門和單位；其二、公務(wù)員個(gè)體要素方面，即定義中國家公務(wù)員隊(duì)伍由哪些類型的人員組成，其類型由公務(wù)員的年齡、專業(yè)、性別、民族和受教育程度等等加以劃分。

（二） 公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成的影響

公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成的影響可以從整體要素和個(gè)體要素兩方面進(jìn)行分析，其影響主要如下（第一點(diǎn)是從個(gè)體要素加以分析，后三點(diǎn)則從整體要素進(jìn)行分析）：

1.公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成影響我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。第一、從公務(wù)員的民族方面來看。國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《2009年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書顯示：截至2009年，我國共有290多萬少數(shù)民族干部，約占干部總數(shù)的7.4%。全國公務(wù)員隊(duì)伍中，少數(shù)民族公務(wù)員約占9.6%。2010年，“我國少數(shù)民族人口達(dá)1.13億人，占全國總?cè)丝诘?.49%?！薄?〕從這些數(shù)據(jù)的對(duì)比可以看出：我國少數(shù)民族公務(wù)員在公務(wù)員隊(duì)伍中的比例高于少數(shù)民族人口在全國總?cè)丝谥械谋壤＿@表明：我國政府采取了有效措施保證少數(shù)民族公務(wù)員在公務(wù)員隊(duì)伍占據(jù)一定比例。此舉有效地保證了全國（尤其是民族地區(qū)）的穩(wěn)定——由居住地的少數(shù)民族在當(dāng)?shù)負(fù)?dān)任公務(wù)員，能夠提升政府對(duì)少數(shù)民族地區(qū)情況的掌握程度，有助于為符合實(shí)際情況的政策的制定奠定基礎(chǔ)；少數(shù)民族地區(qū)公眾更傾向于服從同一個(gè)民族的公務(wù)員的命令。第二、從公務(wù)員的性別方面來看。各級(jí)政府均在公務(wù)員招考過程中注意出臺(tái)相關(guān)政策以保證女性在公務(wù)員隊(duì)伍中占據(jù)一定比例，此舉有效地為我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定、快速發(fā)展創(chuàng)造了條件：任何一個(gè)國家均有男性和女性公民共同組成，女性是一國社會(huì)的重要組成部分，這一群體在一國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過程中的見解十分重要，必須有一定數(shù)量的公務(wù)員代表這一群體、采納這一群體的意見和建議并對(duì)這一群體進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo)。

2.公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成對(duì)財(cái)政開支有直接影響。公務(wù)員范圍包括：“（1）中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的工作人員；（2）人大機(jī)關(guān)的工作人員；（3）行政機(jī)關(guān)的工作人員；（4）政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員；（5）審判機(jī)關(guān)的工作人員；（6）檢察機(jī)關(guān)的工作人員；（7）民主黨派（八個(gè)政黨） 機(jī)關(guān)的工作人員?！薄?〕這一范圍明顯大于西方發(fā)達(dá)國家相關(guān)法律中規(guī)定的公務(wù)員范圍，其的影響主要為：致使公務(wù)員隊(duì)伍龐大，加大了財(cái)政支出。可見，當(dāng)公務(wù)員范圍過大之時(shí)，財(cái)政支出隨之增加，反之則財(cái)政支出減少。

3.公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成影響公眾擇業(yè)取向。當(dāng)公務(wù)員范圍過大之時(shí)，公眾會(huì)將進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍作為選擇之一，但公務(wù)員范圍較小之時(shí)，進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的難度會(huì)上升，將進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍作為選擇之一的公眾數(shù)量會(huì)極大下降，職位的報(bào)名比例也會(huì)隨之下降。

4.公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成影響政府系統(tǒng)運(yùn)作效能及公眾滿意度。如果公務(wù)員范圍過大，公務(wù)員隊(duì)伍會(huì)極為龐大，文牘主義和官僚主義等會(huì)在政府內(nèi)部盛行，政府系統(tǒng)的運(yùn)作效能會(huì)隨之下降，這將直接導(dǎo)致公眾對(duì)政府的滿意度下降，嚴(yán)重的情況下會(huì)引發(fā)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不穩(wěn)定?？梢姡汗珓?wù)員隊(duì)伍構(gòu)成會(huì)對(duì)政府系統(tǒng)的運(yùn)作效能產(chǎn)生直接影響，在此基礎(chǔ)上影響公眾對(duì)政府的滿意度。

二、我國公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成面臨的問題及成因分析

（一） 我國公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成面臨的問題

1.公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成范圍過大，“官民比”很高。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的公務(wù)員隊(duì)伍范圍明顯過大。如前文所述，截至2009年，我國共有290多萬少數(shù)民族干部，約占干部總數(shù)的7.4%。由這一數(shù)據(jù)可知：全國的干部總數(shù)為3918.92萬。2010年11月開始并于2011年4月結(jié)束的第六次人口普查顯示：我國的總?cè)丝跒?3.39億。這兩個(gè)數(shù)據(jù)的比值約為1：29，即我國的“官民比”。如加上普通公務(wù)員，這一比值將更大。這一“官民比”明顯大于西方發(fā)達(dá)國家當(dāng)前的“官民比”：“美國2003年的政府公務(wù)員人數(shù)為310萬，‘官民比'為1：94?！薄?〕公務(wù)員隊(duì)伍范圍過大對(duì)財(cái)政支出擴(kuò)大有直接影響，財(cái)政支出擴(kuò)大則對(duì)財(cái)政赤字有直接影響。此外，公務(wù)員隊(duì)伍范圍過大會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化官本位思想，不利于推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。

2.對(duì)年齡、專業(yè)、受教育程度等等的限定程度過高，引致一系列問題。我國公務(wù)員部分崗位對(duì)年齡、專業(yè)、受教育程度等等的限定程度過高，引致：報(bào)考人數(shù)較少甚至無人報(bào)考；某些真正有能力的報(bào)考者受限于某一方面而無法報(bào)考某些職位，因此無法進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍發(fā)揮其才能；某些不法官員通過設(shè)定各種限定條件而為自己的親屬“設(shè)定職位”，借助職務(wù)之便以權(quán)謀私，在社會(huì)上造成嚴(yán)重負(fù)面影響，也導(dǎo)致我國公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)受到影響。此外，公務(wù)員在升職過程中也會(huì)遇到很多與升職相關(guān)的年齡、專業(yè)和受教育程度等限定條件，這些限定也會(huì)導(dǎo)致上述的各種問題。

（二）我國公務(wù)員構(gòu)成面臨問題的成因分析

1.制度和理念因素。當(dāng)前的改革依然面臨一些問題：尚未完全消除行政審批制度，部分地方政府對(duì)這一制度進(jìn)行了大量保留或變相保留；人大和司法系統(tǒng)的工作人員依然歸屬于公務(wù)員隊(duì)伍；部分公益部門的半官方性質(zhì)尚未改變；大量事業(yè)單位的工作人員依然參照公務(wù)員待遇。此外，我國的傳統(tǒng)理念對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的龐大有重要影響，致使公眾極為關(guān)注公務(wù)員的招考，大量公眾希望自己、親屬等進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，這是部分官員在公務(wù)員招考過程中設(shè)定各種條件謀取私利的重要成因。

2.歷史因素。首先，“由于長期封建主義歷史的影響，在整個(gè)導(dǎo)向上，我們過于重視‘權(quán)力的歸屬'， 而輕視‘權(quán)力的運(yùn)作'，從對(duì)行政過程的整體設(shè)計(jì)，到對(duì)各個(gè)具體工作環(huán)節(jié)、工作程序的安排，都缺乏足夠的科學(xué)性、規(guī)范性。”〔4〕這一情況對(duì)我國公務(wù)員隊(duì)伍范圍過大有直接影響。其次，我國歷經(jīng)兩千余年的封建社會(huì)，這一過程中形成的“官本位”觀念和“衙門作風(fēng)”等依然在影響部分公務(wù)員，這些公務(wù)員將自己視為統(tǒng)治者，一旦有機(jī)可乘就會(huì)謀取私利，根本未將自己視為向公眾供給服務(wù)的公眾雇員。

3.法制因素?！爱?dāng)前，我國有關(guān)政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其人員編制的法律、法規(guī)仍存在著明顯的缺陷，主要體現(xiàn)在：過于簡約和原則化，只強(qiáng)調(diào)了政府組織編制的基本原則和操作導(dǎo)向，而對(duì)于至關(guān)重要的編制確定的程序沒有做出具體規(guī)定，以致各機(jī)構(gòu)編制的確定彈性有余，剛性不足，政府規(guī)模擴(kuò)張就有可能隨時(shí)發(fā)生?！薄?〕這一情況與前文所述我國公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成面臨的兩個(gè)問題直接相關(guān)。

三、改進(jìn)我國公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成的對(duì)策分析

（一）制度層面的對(duì)策

1.將黨、人大、司法等部門工作人員劃出公務(wù)員隊(duì)伍。為了消除這些弊端、改進(jìn)我國公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成，有必要將黨、人大、司法等部門工作人員劃出公務(wù)員隊(duì)伍。這一舉措對(duì)我國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均會(huì)產(chǎn)生重要影響，因此不可小覷，在踐行這一舉措之前，必須展開充分論證，提出多套方案，形成決策之后再某些地方進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)成功之后再逐步推行，切不可急功近利及一刀切。

2.減少政府層級(jí)并將閑職公務(wù)員劃出公務(wù)員隊(duì)伍。近年，國內(nèi)眾多學(xué)者大力倡導(dǎo)組織扁平化，這一理念也逐漸開始影響我國的行政體系，部分學(xué)者開始對(duì)政府層級(jí)的減少展開研究，取得了一些有價(jià)值的成果。整體而言，減少政府層級(jí)并將部分閑職的公務(wù)員劃出公務(wù)員隊(duì)伍，能夠有效地縮小我國的“官民比”，為我國公務(wù)員隊(duì)伍效能的提升創(chuàng)造條件。

（二） 理念層面的對(duì)策

1.官本位思想的消除。為消除公務(wù)員招考及升職過程中存在的諸多問題，有必要消除公務(wù)員隊(duì)伍中依然殘留的官本位思想，通過培訓(xùn)及教育等方式促使公務(wù)員牢固地樹立為人民服務(wù)的理念，在具備服務(wù)型政府理念的基礎(chǔ)上真正把自己視為公眾的雇員——而非統(tǒng)治者。

2.社會(huì)地位觀的改變。公眾的社會(huì)地位觀不準(zhǔn)確是公務(wù)員招考及升職過程中存在諸多問題的重要成因，因此，有必要采取有效措施改變公眾的社會(huì)地位觀，如：加強(qiáng)宣傳教育，使公眾明白擔(dān)任公務(wù)員并非進(jìn)入社會(huì)上層的體現(xiàn)；從事不同職業(yè)的公民人人平等。通過正確社會(huì)地位觀的樹立，能夠?yàn)橄珓?wù)員隊(duì)伍構(gòu)成面臨的問題創(chuàng)造條件。

（三）法制層面的對(duì)策

1.立法的保障。法律的設(shè)置能夠從法制層面為防止某些問題“死灰復(fù)燃”提供保障，為了消除我國公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成面臨的問題，有必要通過立法對(duì)某些方面提供保障，如：“為了保持政府組織適度規(guī)模，應(yīng)設(shè)立《公務(wù)員編制法》。在我國法律體系中，《公務(wù)員編制法》應(yīng)屬于政府機(jī)關(guān)組織法的范疇，是其重要組成部分。應(yīng)根據(jù)我國現(xiàn)行公務(wù)員各機(jī)關(guān)編制存在的問題和我國政治體制改革和行政體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善國務(wù)院組織法以及地方各級(jí)政府組織法，明確規(guī)定政府組織機(jī)關(guān)的設(shè)置、編制、職權(quán)、職責(zé)、職數(shù)、人員配置等?！薄?〕

2.嚴(yán)格執(zhí)法。改革開放之后，鑒于文化大革命期間出現(xiàn)的某些問題，我國開始倡導(dǎo)“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”這一原則。為了消除我國公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成面臨的問題，在制定相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，我國的司法部門對(duì)在執(zhí)行這些法律法規(guī)的過程中認(rèn)真踐行“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”原則，從法制角度消除政府隨意改變公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成的行為。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 全國少數(shù)民族人口發(fā)展?fàn)顩r量化分析——第六次人口普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)成果介紹〔J〕.中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（11）.

〔2〕寧善威.對(duì)我國公務(wù)員范圍界定的反思〔J〕.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2007，（02）：23.

〔3〕 1∶198：解讀“官民比”六個(gè)疑問〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2005-05-30：001.

〔4〕〔5〕〔6〕 仵云銳.淺論我國公務(wù)員構(gòu)成問題〔J〕.才智，2010，（03）：205.

〔責(zé)任編輯：張 港〕