構(gòu)建被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的思考

韓琳

摘 要：解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題，是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)全域城市化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)需要。大連在推動(dòng)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障方面取得積極進(jìn)展的同時(shí)，還存在許多需要進(jìn)一步解決的問題。完善大連市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的對(duì)策主要包括：提高養(yǎng)老保障待遇水平，建立正常增長(zhǎng)機(jī)制；優(yōu)化養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)，提升統(tǒng)籌管理層次；創(chuàng)新養(yǎng)老基金管理方式，提高資金管理收益；提高養(yǎng)老保障賬戶收入，持續(xù)分享集體經(jīng)濟(jì)。

關(guān)鍵詞：被征地農(nóng)民；養(yǎng)老保障；大連

中圖分類號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）19-0079-02

隨著大連市全域城市化的加快推進(jìn)，城市發(fā)展空間由中心城區(qū)向全域拓展。在這一過(guò)程中，部分農(nóng)民承包的土地被征用于城市建設(shè)，失地農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)利用土地收益養(yǎng)老的功能受到了抑制。為了徹底解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，完善被征地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障制度成為一項(xiàng)亟待解決的重要民生任務(wù)。

一、大連市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

大連市于2006年下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)<遼寧省被征地農(nóng)民社會(huì)保障暫行辦法>的通知》（大政辦發(fā)〔2006〕171號(hào)），要求各區(qū)市縣建立專門的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，實(shí)行資金由政府、集體和個(gè)人三方共擔(dān)，以待遇標(biāo)準(zhǔn)確定繳費(fèi)數(shù)額，個(gè)人專戶與統(tǒng)籌賬戶、專項(xiàng)調(diào)劑相結(jié)合。其中，集體和個(gè)人繳費(fèi)資金從土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中一次性劃撥和抵扣，與其利息一起記入個(gè)人專戶資金；政府資金從土地出讓金凈收益中提取，與其利息和其他收入分別記入統(tǒng)籌賬戶資金和調(diào)劑資金。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障待遇標(biāo)準(zhǔn)要求不低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。目前大連市有10個(gè)涉農(nóng)地區(qū)全面開展了被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，截至2012年底，全市共有53 076人參保，征收保障資金22.71億元（不含保稅區(qū)、長(zhǎng)興島），已支付保障資金7.30億元。

在全域城市化推進(jìn)過(guò)程中，為進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，大連市加快了實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的步伐，使被征地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障利益基本上得到了保障，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，但在實(shí)際操作中仍然存在一些亟待解決的問題。

二、大連市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問題

1.養(yǎng)老保障待遇水平低

大連市大部分涉農(nóng)土地征占地區(qū)所領(lǐng)取的被征地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平低。表現(xiàn)為：平均養(yǎng)老金月發(fā)放水平約589元（見表1），只比大連低保標(biāo)準(zhǔn)（月530元）高10%左右。與大連市城鎮(zhèn)居民年平均收入相比，大連市被征地農(nóng)民平均養(yǎng)老金水平占城鎮(zhèn)居民平均收入的比重約25.7%，與“?；尽钡哪繕?biāo)（社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇占居民社會(huì)平均收入比重應(yīng)達(dá)到60%）相差一半多。雖然，被征地農(nóng)民從身份和生活方式上實(shí)現(xiàn)了“由農(nóng)入城”的轉(zhuǎn)變，但是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇收入?yún)s并沒有與城鎮(zhèn)職工平均養(yǎng)老金水平拉齊。2012年大連市城鎮(zhèn)職工退休人員的月人均養(yǎng)老金為1 756元，分別是長(zhǎng)興島、北三市和金州新區(qū)被征地農(nóng)民養(yǎng)老金的約4倍，是旅順、保稅區(qū)、花園口和高新園區(qū)被征地農(nóng)民養(yǎng)老金的約2倍。

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2.養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次低

大連市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金實(shí)行縣（市）級(jí)統(tǒng)籌管理，統(tǒng)籌層次偏低、統(tǒng)籌范圍過(guò)小，各統(tǒng)籌地區(qū)基金自行收繳支付，縣（市）間不能互相調(diào)劑資金，容易產(chǎn)生待遇水平不均衡的問題（見圖1）。目前大連市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平已經(jīng)拉開了低、中、高三個(gè)檔次。低檔次地區(qū)有長(zhǎng)興島、北三市和金州新區(qū)，每人每月養(yǎng)老金300～400元左右；中等檔次地區(qū)有旅順和保稅區(qū)，每人每月養(yǎng)老金700～800元左右；高檔次地區(qū)有花園口和高新園區(qū)，每人每月養(yǎng)老金900～1 000元左右。此外，養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次低不利于形成養(yǎng)老金的規(guī)模投資基金，限制了養(yǎng)老基金的投融資渠道選擇，只能將養(yǎng)老基金存放在銀行財(cái)政專戶，帶來(lái)了養(yǎng)老基金保值增值難的新問題。

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3.養(yǎng)老保障資金管理方式單一

大連市對(duì)養(yǎng)老保障賬戶資金采取的是社會(huì)保障財(cái)政專戶記賬管理模式，實(shí)行專款專用的收支兩條線管理。雖然確保了賬戶資金安全，但由于管理方式單一，僅按銀行機(jī)構(gòu)一年期存款利率記賬，養(yǎng)老保障資金的收益率較低，存在賬戶資金貶值的問題。根據(jù)中國(guó)人民銀行2012年7月公布的銀行機(jī)構(gòu)一年期存款利率為3%，同年大連市居民消費(fèi)價(jià)格總水平比上年同期上漲3.4%，養(yǎng)老保障賬戶資金貶值率為0.4%。從消費(fèi)用途看，被征地農(nóng)民養(yǎng)老金主要用于食品支出等，2012年大連市食品價(jià)格水平比上年同期上漲5.3%，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金賬戶貶值程度更大，年貶值率為2.3%。

4.養(yǎng)老保障賬戶支付壓力大

被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障賬戶資金主要從土地出讓金、土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中一次性劃撥和抵扣，標(biāo)準(zhǔn)主要參照征地當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和涉農(nóng)征地人口數(shù)量。實(shí)際支付中，被征地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)要與不斷上漲、動(dòng)態(tài)變化的城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，這樣就出現(xiàn)了養(yǎng)老保障賬戶收入增長(zhǎng)跟不上養(yǎng)老金支出增長(zhǎng)的財(cái)務(wù)壓力問題。養(yǎng)老保障賬戶支付壓力大，暴露了傳統(tǒng)征地城鎮(zhèn)化模式不可持續(xù)的弊端：一是養(yǎng)老保障賬戶收入沒有持續(xù)分享土地增值收益；二是養(yǎng)老保障賬戶收入沒有持續(xù)分享村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)盤活收益。一次性土地征用補(bǔ)償及一次性劃撥被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障賬戶資金總有用盡的時(shí)候，為此，要積極探索新型城鎮(zhèn)化模式，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，提高養(yǎng)老保障賬戶可持續(xù)支付能力。

三、完善大連市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建議

1.提高養(yǎng)老保障待遇水平，建立正常增長(zhǎng)機(jī)制

一是設(shè)立市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)養(yǎng)老保障補(bǔ)助資金。市人社局和市財(cái)政局根據(jù)年齡達(dá)到60周歲的被征地農(nóng)民數(shù)量和人均養(yǎng)老金補(bǔ)助水平，核定專項(xiàng)補(bǔ)助資金總額，優(yōu)先用于增加長(zhǎng)興島、北三市、金州、旅順的被征地農(nóng)民養(yǎng)老金，逐步縮小與保稅區(qū)、花園口、高新區(qū)等地區(qū)的差距，三年內(nèi)拉齊。

二是建立養(yǎng)老金正常增長(zhǎng)機(jī)制。把被征地農(nóng)民養(yǎng)老金數(shù)額與城鄉(xiāng)居民人均收入、基本生活消費(fèi)、預(yù)期壽命、財(cái)政收入等因素掛鉤，計(jì)算出年度養(yǎng)老金待遇調(diào)整系數(shù)，盡快縮小被征地農(nóng)民養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工平均養(yǎng)老金水平之間的差距。具體計(jì)算方法為：“60歲以上城鄉(xiāng)居民人口期望余壽平均變動(dòng)率、上年市財(cái)政收入平均增長(zhǎng)率、上年城鄉(xiāng)居民平均收入增長(zhǎng)率、上年城鄉(xiāng)居民基本生活消費(fèi)與市財(cái)政收入的增長(zhǎng)比”的連乘積。

三是實(shí)施被征地農(nóng)民養(yǎng)老金與城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金聯(lián)動(dòng)。從性質(zhì)上看，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障是一種土地補(bǔ)償保障，不排斥享有城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利，對(duì)于非從業(yè)的被征地農(nóng)民應(yīng)該在享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老金基礎(chǔ)上，同時(shí)享受城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金（每月150元）。

2.優(yōu)化養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)，提升統(tǒng)籌管理層次

一是整合養(yǎng)老保障制度。市政府要盡快研究出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作指導(dǎo)意見》，優(yōu)化養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)，將大連市原被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)納入城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一管理，不再建立單獨(dú)的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次隨城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并管理，直接提升為全市統(tǒng)一養(yǎng)老基金賬戶統(tǒng)籌。

二是做好統(tǒng)籌層次提升過(guò)程中新老制度銜接。已經(jīng)參加（包括已經(jīng)領(lǐng)取）大連市原被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的人員，原待遇繼續(xù)領(lǐng)取，籌資渠道和資金來(lái)源不變；同時(shí)可自愿按規(guī)定參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并享受相應(yīng)待遇，兩種待遇合并發(fā)放。已經(jīng)參加但未領(lǐng)取大連市原被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的人員，可自愿按自由職業(yè)者參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。經(jīng)核查，被征地農(nóng)民已參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，政府補(bǔ)貼可支付給個(gè)人，用于補(bǔ)貼其繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

3.創(chuàng)新養(yǎng)老基金管理方式，提高資金管理收益

一是要探索實(shí)施被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障賬戶資金的分類投資管理模式。將養(yǎng)老保障賬戶資金分成保底資金和投資資金，其中，將投資資金分成穩(wěn)健型投資資金和風(fēng)險(xiǎn)型投資資金。在進(jìn)行分類投資時(shí)，要合理界定養(yǎng)老保障賬戶保底資金與投資資金的比例，為保證資金安全可先將養(yǎng)老保障賬戶投資資金的比例控制在40%以下，將投資資金中風(fēng)險(xiǎn)型投資的比例控制在30%以下。

二是采取多元化的養(yǎng)老保障賬戶資金投資渠道。將保底資金存入市級(jí)財(cái)政存款專戶，按銀行一年期利率獲取穩(wěn)定收益。將穩(wěn)健型投資資金的投資渠道控制在國(guó)債、銀行定期理財(cái)產(chǎn)品、福利彩票、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具有穩(wěn)定性收益的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。將風(fēng)險(xiǎn)投資資金投資于股票、保本基金、企業(yè)債券、私募股權(quán)投資基金等高回報(bào)率領(lǐng)域。

三是創(chuàng)新被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金投資方式。允許委托選擇具有良好資質(zhì)投資的專業(yè)公司進(jìn)行投資，在選擇投資公司時(shí)要規(guī)定投資最低收益，將最低收益控制在不低于銀行存款一年期存款利率的標(biāo)準(zhǔn)。

四是建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。集體土地征為國(guó)有出讓的，按出讓收入10%的比例提取養(yǎng)老保險(xiǎn)準(zhǔn)備金。養(yǎng)老保險(xiǎn)準(zhǔn)備金納入市財(cái)政社會(huì)保險(xiǎn)儲(chǔ)備金專戶，由市財(cái)政部門統(tǒng)一管理。

4.提高養(yǎng)老保障賬戶收入，持續(xù)分享集體經(jīng)濟(jì)

一是適當(dāng)提高土地征收價(jià)格和土地征用補(bǔ)償水平，建立土地征用“政府、集體、開發(fā)商”三方協(xié)商談判機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村集體對(duì)土地議價(jià)能力，適當(dāng)提高土地出讓金、土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，增加劃撥被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障賬戶的資金總額。

二是建立征用土地增值收益分享機(jī)制。以壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為抓手，探索實(shí)施新型就地城鎮(zhèn)化模式，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)以土地、勞務(wù)或資本等要素入股，以共同合作經(jīng)營(yíng)的形式參與集體土地開發(fā)商的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，培育集體經(jīng)濟(jì)自主投資主體，盤活和壯大集體資產(chǎn)，提高集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)分享土地增值收益能力。

三是實(shí)施集體土地股權(quán)量化權(quán)益證制度。開展村組集體清產(chǎn)（主要是土地）核資工作，對(duì)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村組，要求將其量化到人，分配每個(gè)人集體土地股權(quán)量化權(quán)益證書。集體土地的經(jīng)營(yíng)收益按股權(quán)量化證所屬紅利分配給個(gè)人，并計(jì)入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障賬戶。

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