金融消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟之探討

[摘 要]金融消費(fèi)者主體具有廣泛性，侵害金融消費(fèi)者權(quán)益會(huì)損害到社會(huì)公共利益，而單一消費(fèi)者提起訴訟面臨舉證難等困境。因此，建立金融消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟制度實(shí)有必要。以新《民事訴訟法》第55條的規(guī)定明確公益訴訟制度為契機(jī)，法律賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)或金融消費(fèi)者保護(hù)局賦予提起公益訴訟的權(quán)利具有切實(shí)可行性。

[關(guān)鍵詞]消費(fèi)者；金融消費(fèi)者；公益訴訟

根據(jù)《民事訴訟法》第55條之規(guī)定，對(duì)于侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，可提起公益訴訟。近年來，金融消費(fèi)者理念不斷被理論界和實(shí)務(wù)界認(rèn)可，一行三會(huì)各自增設(shè)金融消費(fèi)者保護(hù)部門。

一、金融消費(fèi)者是消費(fèi)者的下位概念

（一）消費(fèi)者的概念

相對(duì)經(jīng)營(yíng)者、生產(chǎn)者而言，由于消費(fèi)者在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信息、知識(shí)和技術(shù)等方面處于劣勢(shì)地位，且在現(xiàn)實(shí)中難以與他們相抗衡，法律為平衡利益而給予消費(fèi)者傾斜保護(hù)。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第2條規(guī)定，“消費(fèi)者為了生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護(hù)；本法未規(guī)定的，受其他有關(guān)法律、法規(guī)保護(hù)。”從該條來看，消費(fèi)者具備三個(gè)特征：（1）主體是自然人；（2）行為是購(gòu)買、使用商品或接受服務(wù)；（3）目的是為了生活需要。

（二）金融消費(fèi)者概念

金融消費(fèi)者，實(shí)際上是指為生活需要購(gòu)買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的社會(huì)個(gè)體成員。金融消費(fèi)者欲尋求消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，必須要符合該法第2條之規(guī)定。而該定義基本上是參照消費(fèi)者保護(hù)法對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行界定的，但金融消費(fèi)往往是以營(yíng)利性為目的購(gòu)買金融產(chǎn)品和接受金融服務(wù)，與傳統(tǒng)的“生活需要”的目的仍有所差別。

首先，個(gè)人與金融機(jī)構(gòu)之間的金融交易本質(zhì)上是向金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買金融產(chǎn)品或金融服務(wù)，符合消費(fèi)者的特征。例如個(gè)人與銀行之間存貸款服務(wù)、信用服務(wù)；個(gè)人與保險(xiǎn)公司之間的人身和財(cái)產(chǎn)保障服務(wù)；在股票買賣過程中購(gòu)買股票等等。

其次，個(gè)人購(gòu)買金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)是為了個(gè)人或家庭的生活需要。對(duì)于“生活需要”法律并無明文規(guī)定，但長(zhǎng)期司法實(shí)踐中理解為“衣食住行”。實(shí)際上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融需求就像衣食住行一樣，是個(gè)人消費(fèi)需求的一部分。個(gè)人對(duì)金融的需求是隨著消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)升級(jí)而逐漸出現(xiàn)的，金融需求并非人生而有之，而是一類較高級(jí)別的消費(fèi)需求。

最后，金融消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)限定為購(gòu)買金融產(chǎn)品和接受金融服務(wù)的個(gè)人。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，大多數(shù)國(guó)家將消費(fèi)者限定在個(gè)人。《美國(guó)金融改革方案》將金融消費(fèi)者定義為“為個(gè)人、家庭成員或家務(wù)目的而從金融機(jī)構(gòu)得到金融產(chǎn)品或服務(wù)的個(gè)人”；英國(guó)金融服務(wù)局根據(jù)《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》將其定為“貿(mào)易、商業(yè)、職業(yè)目的之外接受金融服務(wù)的任何自然人”筆者認(rèn)為，從理論上來說消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度是為了保護(hù)弱勢(shì)地位一方，基于金融消費(fèi)者的特殊性，個(gè)人購(gòu)買金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)處于弱勢(shì)地位。

（三）消費(fèi)者與金融消費(fèi)者的關(guān)系

隨著金融消費(fèi)在家庭消費(fèi)中的比例不斷提高和生活需求范圍從傳統(tǒng)衣食住行向包括金融消費(fèi)在內(nèi)的更高層次的擴(kuò)展，僅以購(gòu)買金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)具有營(yíng)利性而否定其消費(fèi)性及其消費(fèi)者的地位不盡合理，金融消費(fèi)者突破了營(yíng)利目的的限制。盡管金融消費(fèi)者有其特殊性，但是金融消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)是消費(fèi)者下位的概念，其理應(yīng)同樣受到消費(fèi)者保護(hù)的實(shí)體法和程序法的保護(hù)。對(duì)于侵害眾多金融消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織理應(yīng)可以向人民法院提起公益訴訟，即金融消費(fèi)者公益訴訟制度具有了法律依據(jù)。

二、提起金融消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟的必要性

公益訴訟通常是指特定的組織和個(gè)人根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，就侵犯社會(huì)公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的現(xiàn)代型訴訟。金融消費(fèi)者公益訴訟的提起必要性要從多個(gè)方面分析：（1）金融消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者之間的地位差距懸殊；（2）侵害金融消費(fèi)者權(quán)益有侵害社會(huì)公共利益的可能性；（3）只有提起公益訴訟才能保護(hù)廣大金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（一）金融領(lǐng)域“社會(huì)分層”及“信息不對(duì)稱”導(dǎo)致地位不平等

依據(jù)社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)，社會(huì)分層是指特定的資源配置方式所形成的有價(jià)值的社會(huì)資源在社會(huì)成員中的不平等分配。金融領(lǐng)域社會(huì)分為經(jīng)營(yíng)者階層和消費(fèi)者階層，二者在獲取社會(huì)資源的能力和機(jī)會(huì)相差很大，經(jīng)營(yíng)者對(duì)消費(fèi)者利益的侵犯隨時(shí)都會(huì)發(fā)生。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間日益加劇的信息不對(duì)稱是保護(hù)消費(fèi)者的根源。金融行業(yè)對(duì)信息具有高度依賴性，誰掌握了最新、最全面的信息誰就能在金融領(lǐng)域占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。但在金融行業(yè)，金融業(yè)者與消費(fèi)者的信息不對(duì)稱的現(xiàn)象尤為突出。首先，金融創(chuàng)新與金融市場(chǎng)的發(fā)展，加劇了金融業(yè)者與消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱。金融衍生工具為代表的金融新產(chǎn)品不斷地普及與推廣強(qiáng)化了金融產(chǎn)品的專業(yè)性，一般的消費(fèi)者通常不具備對(duì)金融衍生產(chǎn)品的產(chǎn)品性質(zhì)、結(jié)構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)有效判斷的能力。其次，金融業(yè)者在銷售金融產(chǎn)品過程中更加專業(yè)化，使消費(fèi)者獲取信息的難度和成本增加，極易產(chǎn)生誘導(dǎo)甚至欺詐。

（二）侵害金融消費(fèi)者權(quán)益具有損害社會(huì)公共利益的可能性

金融業(yè)者侵害消費(fèi)者的權(quán)益不僅僅是私權(quán)益的侵害，很多時(shí)候也會(huì)造成對(duì)公共利益的損害。但是，以銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、基金公司為代表的金融機(jī)構(gòu)通常業(yè)務(wù)范圍遍布全國(guó)，如果其對(duì)廣大中小金融消費(fèi)者在提供金融產(chǎn)品和金融服務(wù)過程中采取欺詐等方式，那么其所侵害的消費(fèi)者權(quán)益就具有廣泛性，廣大消費(fèi)者的綜合經(jīng)濟(jì)價(jià)值將會(huì)非常巨大，甚至影響到社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序。如銀行在信用卡業(yè)務(wù)過程中有侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益的行為將造成眾多消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)損失?；诮鹑谙M(fèi)者的主體的廣泛性、單一主體經(jīng)濟(jì)利益較小、社會(huì)綜合經(jīng)濟(jì)價(jià)值較大等特征，金融消費(fèi)權(quán)益公益訴訟非常有必要。我國(guó)監(jiān)管部門也意識(shí)到了公益訴訟的必要性，中國(guó)證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人承認(rèn)證券民事賠償存在成本高、費(fèi)時(shí)長(zhǎng)、權(quán)益難以得到保障的問題，表示將推動(dòng)立法部門啟動(dòng)《證券法》修訂的工作，開始探索在證券期貨民事領(lǐng)域建立公益訴訟制度。

（三）我國(guó)現(xiàn)有代表人訴訟制度的不足

我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定，一方當(dāng)事人眾多的共同訴訟，可以由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行訴訟，代表人對(duì)其所代表的當(dāng)事人發(fā)生效力，人民法院作出的判決、裁定，對(duì)參加登記的全體權(quán)利人發(fā)生效力，未參加登記的權(quán)利人在訴訟時(shí)效期間提起訴訟的，適用該判決、裁定。代表人訴訟在解決群體訴訟方面能起到一定的作用，但在金融領(lǐng)域群體訴訟方面有如下不足：（1）代表人訴訟需要推選出代表人，在大范圍的共同訴訟中很難統(tǒng)一推選出代表人，使代表人訴訟在處理金融領(lǐng)域內(nèi)的共同訴訟方面難以有效利用；（2）單個(gè)消費(fèi)者遭受的損失可能比起訴訟成本要小很多，因此不愿意提起訴訟，“搭便車”的現(xiàn)象很容易發(fā)生；（3）代表人訴訟受制于起訴條件中“直接利害”關(guān)系的規(guī)定，代表人必須是與本案有直接利害關(guān)系的人，但是金融領(lǐng)域的訴訟專業(yè)性非常強(qiáng)，選出的代表人很難勝任，而公益訴訟則不必受制于直接利害關(guān)系的約束，可以由有專業(yè)知識(shí)的組織提起訴訟；（4）消費(fèi)者代表訴訟保護(hù)的是實(shí)際受到侵害的消費(fèi)者，對(duì)于可能受到侵害或者威脅的消費(fèi)者的權(quán)益沒有事前防范功能，也缺乏對(duì)違法侵害消費(fèi)者利益的行為進(jìn)行懲罰的措施，本質(zhì)上是事后補(bǔ)償性救濟(jì)措施，而公益訴訟可以克服這方面的缺陷。

由于單個(gè)金融消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者地位的嚴(yán)重不對(duì)等，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益不僅依賴于實(shí)體法律規(guī)定，也要求程序法予以保障和救濟(jì)。由于侵害眾多金融消費(fèi)者權(quán)益時(shí)通常會(huì)造成社會(huì)公共利益的損害，而代表人訴訟制度尋在局限，建立金融消費(fèi)者公益訴訟制度非常必要。

三、新《民事訴訟法》下金融消費(fèi)者提起公益訴訟的可行性

根據(jù)《民事訴訟法》第119條規(guī)定，原告要求與案件具有直接利害關(guān)系。但新《民事訴訟法》第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，突破了公益訴訟主體必須有“直接利害關(guān)系”的限制，公益訴訟起訴便有了法律依據(jù)。但是對(duì)于哪些組織可以提起公益訴訟，依賴于法律的明確規(guī)定，我國(guó)目前只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定了海洋行政主管部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起公益訴訟。但對(duì)于消費(fèi)者領(lǐng)域公益訴訟的提起主體未作規(guī)定。結(jié)合理論界的觀點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況，以下兩大類主體有可能成為提起金融消費(fèi)者公益訴訟的主體：

一是消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織。消費(fèi)者組織是依法成立的對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會(huì)團(tuán)體?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)僅規(guī)定了“就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟”，并沒有做出提起公益訴訟的規(guī)定。但是消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會(huì)團(tuán)體，法律應(yīng)該對(duì)其提起消費(fèi)者公益訴訟的資格予以規(guī)定。金融消費(fèi)者作為消費(fèi)者的一種類型也應(yīng)該受到消費(fèi)者協(xié)會(huì)的保護(hù)，當(dāng)權(quán)益受到損害之時(shí)可以由消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟。消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為提起公益訴訟的主體的優(yōu)勢(shì)在于其是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的專門機(jī)關(guān)，有人員、經(jīng)費(fèi)上的保障，不足之處在于消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)金融領(lǐng)域訴訟專業(yè)人員和知識(shí)的欠缺。對(duì)此可以考慮在消費(fèi)者協(xié)會(huì)下設(shè)專門保障金融消費(fèi)者權(quán)益的分支機(jī)構(gòu)來行使保障金融消費(fèi)者權(quán)益，同時(shí)作為金融消費(fèi)者領(lǐng)域提起公益訴訟的主體。

二是監(jiān)管部門成立消費(fèi)者保護(hù)局。設(shè)立專門性的金融消費(fèi)者保護(hù)部門是各國(guó)發(fā)展的趨勢(shì)，美國(guó)成立了消費(fèi)者金融保護(hù)署，作為獨(dú)立的金融消費(fèi)者的保護(hù)機(jī)構(gòu)。英國(guó)則成立了金融服務(wù)局（FSA）作為金融服務(wù)的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)還賦予了其保障金融服務(wù)消費(fèi)者的職責(zé)。而我國(guó)保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)相繼成立了保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局、投資者保護(hù)局，近日銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部也成立了消費(fèi)者保護(hù)局。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)下設(shè)專門性的保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的部門，由于其作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)在掌握金融機(jī)構(gòu)的信息方面、專門性的人才方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，能很好地保障金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。在廣大金融消費(fèi)者合法權(quán)益受到侵害之時(shí)，由監(jiān)管部門下設(shè)的金融消費(fèi)者保護(hù)單位提起公益訴訟可行性很強(qiáng)。但是隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，金融消費(fèi)者權(quán)益受到侵害可能不僅僅涉及到單一的證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)或銀行業(yè)，在各行業(yè)監(jiān)管部門下設(shè)消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)在提起公益訴訟、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益方面會(huì)面臨較大障礙。因此，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)下設(shè)專門的金融消費(fèi)者保護(hù)部門，與銀行業(yè)監(jiān)管部門、證券監(jiān)管部門和保險(xiǎn)監(jiān)管部門并列。

總之，在金融消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟提起主體方面，消費(fèi)者協(xié)會(huì)和金融監(jiān)管部門成立專門性的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)作為金融消費(fèi)者公益訴訟提起的主體具有可行性。

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[作者簡(jiǎn)介]龐育娟（1993-），河南焦作人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)本科生，法學(xué)專業(yè)。