新一輪農村土地流轉應注意解決的幾個問題

[摘 要]新一輪土地流轉與當年的聯產承包責任制一樣意義深遠，是一件利國利民的大事。但在推進土地流轉的進程中，存在一些亟待解決的問題：一些農地沒有進行勾圖定位，四至邊界不清，權屬不明；改變土地性質、“非農非糧化”問題嚴重；土地流轉合同不規(guī)范，埋下糾紛隱患；機制不健全，政府指導與監(jiān)管不到位，流轉無序進行等。文章認為，應按照中央有關文件和合同法，穩(wěn)步推進土地勘界確權工作，充分尊重農民意愿和主體地位，切實維護農民利益；發(fā)揮政府主導作用，建立健全流轉機制，把土地流轉統(tǒng)籌于經濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設之中。

[關鍵詞]土地流轉；確權確股；市場機制；解決思路

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快和農業(yè)產業(yè)結構調整，大批農村勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，農村內部的土地流轉呈現快速發(fā)展的態(tài)勢。實踐證明，土地流轉就是促進農業(yè)生產要素優(yōu)化重組的過程，可以有效促進農民增收，促進農業(yè)產業(yè)化和現代化農業(yè)發(fā)展。但由于現實和歷史遺留的問題，土地流轉過程中產生了諸多問題。本文從廣西武鳴縣農村土地流轉的實踐，深入剖析存在問題，探討解決問題的方法，為穩(wěn)步推進土地流轉提出意見和建議，這對于促進現代農業(yè)發(fā)展，構建和諧社會、造福農民，都具有現實意義。

一、武鳴縣土地流轉的現狀

武鳴縣土地流轉呈現以下基本狀況：一是目前全縣農村土地流轉總面積已達到21萬畝，占耕地總面積的22%。農地流轉規(guī)模在擴大，速度在加快，但與發(fā)達地區(qū)相比，總體上仍處于一個較低的水平。二是農地流轉形式多樣化。從流轉主體看，武鳴縣土地流轉分為農戶自發(fā)流轉和鄉(xiāng)村集體組織流轉。農戶自發(fā)流轉主要采用轉包、轉讓、互換等形式，鄉(xiāng)村集體統(tǒng)一組織流轉主要采用入股、租賃等形式。農戶自發(fā)流轉面積占總流轉面積的90%左右，因此，農戶自發(fā)流轉仍為當地主流。三是流轉主體趨于多樣化。受市場經濟機制的調節(jié)，土地流轉范圍已由原來的親戚、本村、本鎮(zhèn)成員之間不斷向外擴展，農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，農民合作經濟組織，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，城市居民、農業(yè)技術人員、市外甚至廣西區(qū)外人員等多種市場主體紛紛參與到農村土地流轉中來，多元化參與趨勢十分明顯。四是土地流轉引起的利益糾紛增多。由于目前土地流轉存在農民自行流轉多、報村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準備案少，口頭協議流轉多、簽訂書面合同少等諸多問題，土地權屬不明，權利不清，由此引發(fā)的權利糾紛呈逐年上升趨勢。

二、武鳴縣土地流轉實踐中存在的幾個主要問題

（一）土地沒有頒證確權，埋下土地糾紛隱患

當初農戶承包的地塊、面積大多沒有具體地勾圖和登記發(fā)證，給當前土地流轉留下諸多問題。在20世紀80年代初，武鳴縣開始執(zhí)行包產到戶，由于受測量技術和財力以及忽視土地潛在價值等多種因素的影響，土地登記工作沒有及時跟上，無論是承包面積還是地塊的具體位置都不準確。在當時，生產隊與當事人在現場共同指認，就算是分田到戶了，最好的情況也就畫有一張草圖，但一些較偏僻或面積較小的地塊連現場指認都沒做，僅僅口頭宣布就完事了。同時，盡管當初說土地承包責任制長期不變，但隨著形勢的發(fā)展，家庭人口的變化，農民進城務工，很多村屯都對承包地做了多次的調整，造成土地權屬不穩(wěn)定。有的農戶把承包地丟荒或交給兄弟姐妹、鄰居代耕或轉租。在這種情況下，為了耕作方便，許多地塊的輪廓、邊界以及面積都改變了，而當時參加分田到戶的老人大多已不在人世，即使少數還健在，但由于年事已高，面對變化了的地形地貌，也說不清一二來?，F在看來，這種情況帶來了很多問題，埋下了很多糾紛隱患。

（二）土地管理不足，存在擅自改變土地使用性質問題

1.一些不法商人打著“支農”的旗號，私下與農戶草簽協議，征用大片土地，建廠房，大興商業(yè)活動，違反了《農村土地承包法》的有關規(guī)定，改變了土地的農業(yè)用途；有的雖然與“農”沾邊，但也不種糧食，流轉土地“非農非糧化”問題嚴重，影響了國家糧食安全。一些農業(yè)企業(yè)或農民專業(yè)合作社，租賃農戶承包地就等于“買斷”經營權，一次性支付租金后，收益分配一概與原承包方無關，轉出后原承包農戶只能以流轉費的形式享受流轉前的成果，享受不到流轉后的新成果，侵害了農民土地流轉收益權。

2.一些農民長期進城務工，或跨省遷移，但又不放棄土地，也不用心經營；也有些農民想把土地流轉出去，但找不到合適的渠道，土地就這樣丟荒了，造成了土地資源浪費，對農業(yè)發(fā)展很不利；還有的農民對《土地承包法》精神實質存在誤解，把長期承包的基本農田錯誤地當作私有財產，隨意改變土地的農業(yè)用途，在耕地上建房子、建廠房、挖土、挖沙、采礦或種速生桉樹等，浪費了有限的耕地資源，給土地造成永久性危害。

（三）流轉主體錯位，被流轉現象突出

按《農村土地承包法》規(guī)定，土地承包經營權流轉的主體是承包方，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。但在土地流轉過程中，一些村屯不同程度上存在著流轉土地透明度不夠，甚至存在強行流轉土地的行為。如作為集體土地發(fā)包方的村民委，假借少數服從多數原則和加快發(fā)展農村經濟的口號，在不經農戶授權，沒有按照規(guī)定公開招標發(fā)包的情況下，直接與新的土地經營者商議、簽訂流轉合同、租金等，強迫農戶放棄或者變更土地承包經營權，剝奪了作為土地流轉主體——農戶的知情權，協商權、監(jiān)督權，損害了農戶權益。

（四）流轉市場服務體系不完善

武鳴縣土地流轉服務市場體系還未建立或處于初始建立階段，缺編制、缺經費、缺制度，在信息收集發(fā)布、咨詢服務、合同服務、地價評估、糾紛調解等方面功能不健全。流轉主體和行為還不能完全依法運行，流轉情況缺乏相關備案登記，流轉合同文本不統(tǒng)一、不規(guī)范，因土地流轉引起的矛盾與糾紛問題，如農地流轉雙方（或三方）的權利、義務的明確，利益關系的協調，農地流轉的價格，農地流轉合同的簽證、仲裁的操作等，沒能及時有效地引導和解決，嚴重影響土地流轉的順利進行。從整體看，當前土地流轉市場沒有真正建立起來，流轉處于自發(fā)、無序狀態(tài)。

三、對當前農村土地流轉的幾點建議

（一）扎實推進土地確權登記發(fā)證工作

土地確權要厘清兩個基本點：一是土地，要勾畫土地的形狀、位置、四至邊界、面積；二是要確權到人，確認土地的使用權是誰，又是誰承包經營這塊土地。“權”對應“物”，這個“物”就歸這個土地承包經營權人，兩者確認要準確無誤，不能模棱兩可，這樣的確權才是完整的。

對以前沒有把具體地塊發(fā)包到農戶，也沒有勾畫地塊具體位置的，但已由村委會發(fā)包，或管理經營的，可以對農戶采取確股而不確權的辦法來處理，同時在股份公司、股份合作社內部把農戶的股權確認清楚。對這些特殊情況，無論采用對農戶確股還是確地，都應與農戶協商，取得農戶認可后，方可進行。

通過農村集體土地確權登記發(fā)證，依法確認農民土地權利，維護農民權益，有效解決農村集體土地權屬糾紛，化解農村社會矛盾，強化農民以及全社會的土地物權意識，有利于激發(fā)農民土地流轉積極性。

（二）對工商企業(yè)進入農業(yè)要進行必要的政策規(guī)范

我國經濟工作的主要任務就是切實保障國家糧食安全，這就意味著耕地紅線要嚴防死守，18億畝耕地紅線仍然必須堅守，同時現有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定。在農地流轉不斷擴大及建設新型現代農業(yè)的新形勢下，探索新形勢下的耕地和基本農田保護政策創(chuàng)新，堅持數量質量并重，切實保障國家糧食安全。

對于公司進入農業(yè)并大面積承租、受讓土地，政府應出面審查他們是否有經營農業(yè)的經驗，其真正目的是什么。有必要出臺相關政策，規(guī)范具有相應資質的行業(yè)、企業(yè)方可進入并經營農業(yè)。在企業(yè)的承租土地期間，也應對其進行不定期的監(jiān)管，對違反合同，進行“非農非糧化”經營行為要限期整改，嚴重的要勸其退出。有一些領域，比如設施農業(yè)、農業(yè)科研實驗和養(yǎng)殖業(yè)，需要大量的資金投入和高技術投入，但單靠農民是沒有能力做到的。因此，政府可以引導公司進入這些領域。應創(chuàng)造條件，更多地培育種植大戶、家庭農場和農民專業(yè)合作社，讓留在農村的有經驗、有能力的農民家庭由“小農”發(fā)展成為家庭農場或種植大戶，進行規(guī)?；Z食生產。這樣有利于防止土地“非農非糧化”，也有利于國家糧食安全。

（三）堅持以農民為主體，切實尊重農民的意愿

《農村土地承包法》和2014年中央1號文件強調，土地流轉和適度規(guī)模經營要尊重農民意愿，農民是土地流轉的主體。因此，流轉土地必須是農民自愿的，在商談流轉的方式、時間、租金、合同等過程中，農民應發(fā)揮主體的作用，貫穿整個流程全過程。即使那些長期進城務工的農民把自己的承包地委托給村委會或中介組織去流轉，村委會或中介組織也要與農民保持溝通，保證他們的知情權和監(jiān)督權，保護他們的合法權益。政府、村委會要準確定位，弄清楚自己的角色。政府、村委會應是土地流轉的監(jiān)管者和服務者，同時，政府和村委會要充分發(fā)揮職能作用，及時提供流轉市場信息、法律法規(guī)援助、矛盾的化解、糾紛的解決等服務，避免在農民不知情的情況下，自作主張地把農民的土地流轉了，更不能做損害農民利益的事。

（四）完善流轉機制，進一步規(guī)范土地流轉市場

1.加快建立土地流轉交易平臺?？h級建立土地流轉信息庫、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉服務中心等形式，建立有形的土地流轉信息平臺，開展土地流轉供求登記、信息發(fā)布、評估、政策咨詢等服務工作，以便及時準確掌握土地流轉的動態(tài)信息。

2.建立土地流轉價格指導機制。根據當地經濟社會發(fā)展水平和土地產出等因素制訂土地流轉指導價格，并要求在流轉合同中約定流轉價格增長的方式。

3.進一步完善農村土地流轉糾紛調處機制。加強和完善縣級土地承包仲裁庭的基礎建設。在農民觀念中，仲裁機構更多是“講理”的地方，而不是“論法”的場所。因此，應當加大人力、物力投入，健全仲裁組織機構，強化調解、仲裁職責，使之成為解決土地流轉糾紛的主力軍。

進一步設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村土地糾紛調解組織，加強各類糾紛化解機構的工作聯動，盡可能把矛盾、糾紛化解在萌芽階段。應該充分認識到，農村土地流轉糾紛本質是利益糾紛，應在嚴格遵守政策法規(guī)的前提下，努力尋找糾紛雙方的利益平衡點。另外，要認識到農村土地流轉糾紛是當前農村經濟生活中不可避免的現象，有利益就會有紛爭，不必強求從制度上一勞永逸根除土地流轉糾紛現象，以免土地制度和政策設計中追求不切實際的單一目標，而喪失彈性空間。

4.強化備案審查機制。對承包經營業(yè)主的資信情況、履約能力、生產經營能力和項目的效益風險強化監(jiān)管，對經營項目實施嚴格的備案審查。

5.完善合同手續(xù)。完善流轉合同相關手續(xù)和規(guī)范土地流轉合同格式，統(tǒng)一印制農村土地經營權流轉合同文本，對原有流轉合同重新逐項審查核實，沒有簽訂協議的補簽流轉協議，協議不規(guī)范的及時修正，依法依規(guī)引導土地流轉有序有效運作。

（五）強化政府職能，加強對土地流轉的指導與監(jiān)管

1.制定相應的政策。在農地流轉中，政府的正確指導和把關至關重要。因此，應制定相應政策和總體規(guī)劃，分類指導土地流轉工作，堅持基本農田保護政策，堅守耕地紅線，確保國家糧食安全。妥善處理利益糾紛，堅決制止、糾正損害農民合法權利的行為，使土地流轉在陽光下運行。

2.創(chuàng)新農村社會保障體系，創(chuàng)造土地流轉有利條件。一是設立農村勞動力轉移基金，建立健全土地流轉農戶的職業(yè)技能培訓和實用技術培訓長效機制，對土地流轉的農民提供針對性常態(tài)化的免費技能培訓，促進他們創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)能力；二是可重點嘗試建立養(yǎng)老基金。由市、縣兩級財政設立，引導農戶從土地流轉收益中拿出部分資金，作為失地農民養(yǎng)老金。老年農民可以用土地換保障，60歲以上的老年農民可以向村委會退出承包權，然后通過公共財政或土地經營權轉讓后的經營收入，提高老年農民的保障水平；三是進一步完善村級醫(yī)療服務站建設，健全農村醫(yī)保制度，逐步實現農民小病不出村，大病有保障的醫(yī)療保障格局，切實降低農民對土地的依賴程度；四是對進城入鎮(zhèn)的農民，在就醫(yī)、子女就學、簽訂勞動合同和稅費征收等方面提供“市民”優(yōu)惠待遇；五是建立農業(yè)風險保障機制。制定防范土地流轉風險政策，建議設立農村土地流轉風險金、災害風險補償基金、農作物病蟲保險基金等，探索實施互保合作方式，組建“農業(yè)生產者互助合作保險組織”，本著自愿原則，實行會員繳費、財政補助，自我管理、合作共享，專戶監(jiān)管、滾動發(fā)展的農業(yè)保險運作模式，最大限度地降低土地流轉帶來的風險。

3.建立一支高素質的農村基層干部隊伍。穩(wěn)步推進土地流轉，干部是關鍵。新一輪土地改革面臨的情況更復雜，利益紛爭更嚴重。要開好局、破難題，就必須解決一些突出問題，掃除前進道路上的“攔路虎”。當務之急是解決一線干部能力不足的問題。必須盡快組織一支專業(yè)知識扎實，法律、政策水平高，溝通能力強，敢于擔當的農村干部隊伍，要用一定的時間對他們就黨和國家相關政策、相關法律法規(guī)等有關農村改革內容進行培訓，及時“吃透”中央精神，把黨的相關政策、法律法規(guī)傳播到群眾中去，做到家喻戶曉。

農村土地流轉是大勢所趨，應把土地流轉統(tǒng)籌于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)建設之中。在推進土地流轉過程中，嚴格實行準入制度，守住耕地紅線，確保國家糧食安全。要妥善解決歷史遺留問題和新出現的問題，堅持“自愿平等，價格公道、互利雙贏”的基本原則，穩(wěn)步推進農村土地流轉的進程，促進農村經濟社會又好又快發(fā)展。

[作者簡介]陸漢民（1961-），中共武鳴縣黨校講師。