轉(zhuǎn)型期失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索

朱曬紅

摘要：轉(zhuǎn)型期，我國面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化形態(tài)及價(jià)值觀念的巨大變化。在這個(gè)過程中，由于城市化建設(shè)的需要，大量農(nóng)用土地被征用，產(chǎn)生了一批數(shù)額龐大的失地農(nóng)民群體。對(duì)于這些失去土地保障的失地農(nóng)民而言，為其建立一套合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度至關(guān)重要。文章簡要介紹幾種失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，著重分析了“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運(yùn)作”模式的利與弊。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；“政府主導(dǎo)+商業(yè)化”模式

一、“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運(yùn)作”模式概述

“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運(yùn)作”模式是一種公私合作模式，具有自愿性、商業(yè)性和繼承性的特點(diǎn)。在提供失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過程中，依然是政府為供給主體，其與商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，通過購買商業(yè)保險(xiǎn)公司的專業(yè)服務(wù)和專業(yè)技術(shù)，確保保險(xiǎn)基金的保值增值。以義烏市為例，政府規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)按2：4：4的比例分配，40%由村集體統(tǒng)一用于養(yǎng)老保險(xiǎn)。具體運(yùn)行中，由村集體投保，保險(xiǎn)費(fèi)從集體的土地補(bǔ)償費(fèi)中列支，通過簽訂合同的形式參與中國人壽保險(xiǎn)公司義烏支行“團(tuán)體年金分紅保險(xiǎn)”等險(xiǎn)種，壽險(xiǎn)公司履行給付金義務(wù)。本金歸集體所有，以中國人壽保險(xiǎn)公司2.5%的保證收益和不低于投資收益70%的紅利來支付失地農(nóng)民養(yǎng)老金。這相當(dāng)于把土地變現(xiàn)“存”起來，讓失地農(nóng)民世代享用。

二、“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運(yùn)作”模式的優(yōu)勢

（一）專用性更高，有利于保險(xiǎn)基金的保值增值

第一，與純粹的社會(huì)性養(yǎng)老相比，這種商業(yè)化運(yùn)作的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式專業(yè)性更強(qiáng)，效率更高，責(zé)任更加明晰。商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行市場化經(jīng)營原則，其唯一目標(biāo)是盈利，追求利潤最大化。而在激烈的市場競爭條件下，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要獲得生存和發(fā)展，必須實(shí)行更科學(xué)化的管理，使用更先進(jìn)的技術(shù)和人員。同時(shí)，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)長期從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，在保險(xiǎn)領(lǐng)域已經(jīng)具備豐厚的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以為失地農(nóng)民制訂科學(xué)合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。

第二，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有專業(yè)性強(qiáng)的設(shè)備和人才，可以通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測對(duì)基金進(jìn)行合理的投資運(yùn)營，保證基金的保值增值。同時(shí)，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也制定了更加合理的繳費(fèi)水平和給付水平，使得基金的利用率更具有效率性。而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由于技術(shù)人才限制，專業(yè)性不強(qiáng)，在保險(xiǎn)工作中還處低級(jí)階段，配套的管理、信息服務(wù)平臺(tái)不到位，在一定程度上降低了運(yùn)營效率。

第三，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)同時(shí)受保監(jiān)會(huì)和政府部門的雙重監(jiān)督，其經(jīng)營行為、償付能力及公司治理等方面必須保證合法性和合理性，保證信息披露和信息透明度。加上商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自負(fù)盈虧的公司性質(zhì)，使得相關(guān)操作人員更加小心謹(jǐn)慎，嚴(yán)格的會(huì)計(jì)和審計(jì)制度大大降低了道德風(fēng)險(xiǎn)，殘酷的市場競爭和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)人的理性經(jīng)濟(jì)人性質(zhì)，使基金的安全性有較高的保障。

（二）降低政府網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)及人員成本，減輕政府負(fù)擔(dān)

在現(xiàn)有情況下，如果完全由政府管理失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須要配備相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備和管理人員，這勢必會(huì)增加政府部門的開支，導(dǎo)致財(cái)政支出的增長。而且由于政府本身的局限性，這種支出增長不一定能帶來比較好的效益。另外，在社會(huì)保障制度下，政府作為公共部門，必須從公共服務(wù)部門的角度對(duì)失地農(nóng)民給予經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)助。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的情況下，失地農(nóng)民的數(shù)量與日劇增，那么政府對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)助額將大幅度上升，財(cái)政壓力愈演愈烈。而且由于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)征費(fèi)率普遍不高，所以政府財(cái)政年都要拿出一定的資金對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，政府承擔(dān)的這筆隱性債務(wù)是巨大的。據(jù)世界銀行測算，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)金的隱性債務(wù)大約占GDP的46%～49%。在這筆舊賬未清的情況下，如果再增加對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老的補(bǔ)貼，政府的財(cái)政壓力可想而知。西方許多國家社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨越來越嚴(yán)重的財(cái)政困境，開始注意發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的作用，商業(yè)保險(xiǎn)往往受到政府的鼓勵(lì)，甚至在稅收政策和投資政策等方面享有優(yōu)惠。

（三）具有靈活性，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)

一是基金征繳具有靈活性。在“完全政府型”失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體制下，大部分地區(qū)對(duì)于失地農(nóng)民采取一次性繳費(fèi)的完全積累模式。失地農(nóng)民在一次性交納個(gè)人必須承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用之后，這部分費(fèi)用被納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶，只有當(dāng)參保人員死亡時(shí)，個(gè)人賬戶基金才可以繼承。而商業(yè)運(yùn)營的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系比較靈活，在失地農(nóng)民遇到重大困難時(shí)，經(jīng)過基層部門政府和土管部門審核同意，可以在土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)交到保險(xiǎn)公司之日起滿5年后向保險(xiǎn)公司要求退還本金及本金所產(chǎn)生的活期利息。

二是賬戶管理更具靈活性。失地農(nóng)民作為一個(gè)流動(dòng)性傾向比較高的群體，在其失去土地后，由于教育水平以及技能的限制，其就業(yè)遇到困難。很多失地農(nóng)民會(huì)選擇外出打工，去一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)比較多的地區(qū)謀求工作。而在目前的條件下，失地農(nóng)民完全政府型的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，連基本的省級(jí)統(tǒng)籌都還沒有完全實(shí)現(xiàn)，這使得失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶轉(zhuǎn)移接續(xù)發(fā)生困難。而商業(yè)化運(yùn)營模式的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以有效避免這種弊端。

三是靈活制訂養(yǎng)老計(jì)劃。商業(yè)保險(xiǎn)可制訂一攬子人身綜合風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃。在滿足農(nóng)民養(yǎng)老保障需求的同時(shí)，也可提供覆蓋死傷、醫(yī)療、意外傷害等風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品系列，實(shí)現(xiàn)“失去口糧田，留下口糧錢”，穩(wěn)定失地農(nóng)民。

三、“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運(yùn)作”模式的弊端

（一）官商結(jié)合，可能誘發(fā)腐敗

“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運(yùn)作”的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式中相關(guān)主體之間的關(guān)系如下圖1所示。首先，失地農(nóng)民向市政府提交參保申請，然后市政府統(tǒng)一向保險(xiǎn)公司繳納保費(fèi)。當(dāng)失地農(nóng)民達(dá)到一定年齡時(shí)，由保險(xiǎn)公司向其發(fā)放養(yǎng)老金。從此過程可見，市政府與保險(xiǎn)公司存在利益關(guān)系，如果保監(jiān)會(huì)及相關(guān)部門沒有做好監(jiān)督工作，那么市政府和保險(xiǎn)公司可能為了各自的利益，相互勾結(jié)，損害失地農(nóng)民的利益，從中獲取非法利益。失地農(nóng)民作為一個(gè)弱勢群體，很難與政府、保險(xiǎn)公司相抗衡。

（二）風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)比較高

“完全政府型”的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由政府全程管理，投資渠道比較有限，傾向于風(fēng)險(xiǎn)比較小的投資，如銀行存款。這使得保險(xiǎn)基金安全性比較強(qiáng)，不會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的損失，為失地農(nóng)民的養(yǎng)老負(fù)責(zé)。而商業(yè)化運(yùn)營的保險(xiǎn)模式中，商業(yè)保險(xiǎn)公司有時(shí)候可能因?yàn)槭袌鲱A(yù)測失靈或急于獲得高回報(bào)率而把保險(xiǎn)基金投資于高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致投資失敗的可能性存在，使得養(yǎng)老基金安全性讓人擔(dān)憂。同時(shí)，保險(xiǎn)公司為了獲得基金的管理運(yùn)營權(quán)，有時(shí)會(huì)做出過高保障承諾，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的增加。

（三）參保率低

商業(yè)化運(yùn)作的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)采取自愿投保原則，由失地農(nóng)民自愿提出投保申請。但是，由于農(nóng)民的認(rèn)識(shí)不高，更注重眼前利益，參保意愿不強(qiáng)。這在一定程度上縮小了養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍，降低覆蓋面，削弱了對(duì)被征地農(nóng)民的保障效果。同時(shí)，由于保險(xiǎn)公司不具備政府的強(qiáng)大執(zhí)行力和影響力，使得有些參保者提出了書面申請但卻不及時(shí)繳納保費(fèi)的情況產(chǎn)生。

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（作者單位：武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心）