淺議農(nóng)村留守兒童權(quán)益的法律保護(hù)

吳柳瑩

摘要：20世紀(jì)80年代初，中國加快了近代化發(fā)展速度，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，隨之產(chǎn)生的問題是農(nóng)村留守兒童數(shù)量的逐年上升。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的日新月異，遠(yuǎn)離父母、得不到父母呵護(hù)的留守兒童在享受應(yīng)有權(quán)益的過程中出現(xiàn)了一系列問題，如人身權(quán)、受教育權(quán)利等權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的社會(huì)問題。

關(guān)鍵詞：留守兒童；監(jiān)護(hù)權(quán)；教育權(quán)；人身權(quán)；發(fā)展權(quán)

農(nóng)村留守兒童指的是因父母雙方或其中一方到外地打工而留在老家生活的孩子們。根據(jù)權(quán)威調(diào)查，中國農(nóng)村留守兒童數(shù)量超過了6000萬人。這一數(shù)字呈逐年上升趨勢(shì)，如潮州饒平縣2014年農(nóng)村留守兒童已超過3500人，占農(nóng)村兒童的38.3%。與2009年全縣抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，四年間該縣農(nóng)村留守兒童增加約1023人，這個(gè)群體從生活、受教育等方面的權(quán)益都和同年齡段的其他兒童有著天壤之別，已經(jīng)成為一個(gè)弱勢(shì)群體。隨著這一數(shù)量的逐年上升，農(nóng)村留守兒童的權(quán)益保護(hù)已經(jīng)演變?yōu)橐粋€(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，亟需引起社會(huì)的高度關(guān)注，從各個(gè)方面尋求保護(hù)他們權(quán)益的途徑。

一、我國農(nóng)村留守兒童權(quán)益受侵的表現(xiàn)

農(nóng)村留守兒童的產(chǎn)生源于農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，家庭的貧困使得孩子的父母不得不選擇到大城市或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)打工。但由于工作環(huán)境、戶籍制度的約束，他們無法把孩子帶在身邊。由于種種原因，農(nóng)村留守兒童應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益受到了侵害。

（一）受監(jiān)護(hù)權(quán)

《民法通則》第十六條規(guī)定：未成年人的父母是未成年人的法定監(jiān)護(hù)人，只有其父母死亡或者喪失監(jiān)護(hù)能力時(shí)，才由有監(jiān)護(hù)能力的祖父母、外祖父母作為其監(jiān)護(hù)人?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，留守兒童的監(jiān)護(hù)出現(xiàn)四種類型，即單親監(jiān)護(hù)型、隔代監(jiān)護(hù)型、同代監(jiān)護(hù)型和監(jiān)護(hù)缺位型。單親監(jiān)護(hù)型的兒童屬于留守兒童中情況最好的類型，至少還有一位法定監(jiān)護(hù)人在其身邊，但父親和母親畢竟有區(qū)別，單親監(jiān)護(hù)對(duì)于兒童性格的影響比較大。而（外）祖父母年齡較大，本身就是需要受到照顧的人，監(jiān)護(hù)能力有限，所以隔代監(jiān)護(hù)通常只能負(fù)責(zé)他們的一日三餐，而對(duì)于孩子的教育、能力的培養(yǎng)是心有余而力不足。同代監(jiān)護(hù)型一般是家庭里面兄弟姐妹比較多，由大的照顧小的，這種情況下由于大的本身就是未成年人，所謂的監(jiān)護(hù)形同虛設(shè)。監(jiān)護(hù)缺位類型盡管極少見，但也存在，通常是年齡稍微大點(diǎn)的，一般是讀初中以上的孩子照顧年紀(jì)小的弟妹。針對(duì)潮州饒平縣的調(diào)查顯示，農(nóng)村留守兒童的父母都外出的情況最多見，在這些家庭的孩子中，與祖父母一起居住的比例最高，占48.72%；寄宿或與寄養(yǎng)在親戚家的人占10.33%，有18.1%的留守兒童與爸爸（或媽媽）單獨(dú)生活，與爸爸（或媽媽）和祖父母一起生活的比例占17.05%（見表1）。

（二）受教育權(quán)

每一個(gè)中華人民共和國公民都有受教育的權(quán)利和義務(wù)。目前留守兒童在校讀書所占比例不高，很多孩子讀到初中畢業(yè)就輟學(xué)跟隨父母外出打工。留守兒童不能完全享受受教育的權(quán)利表現(xiàn)在以下方面。第一，地方學(xué)校環(huán)境、師資條件不足。例如，潮州萬豐林場(chǎng)月光小學(xué)，全校5名老師6個(gè)學(xué)生，由于學(xué)生數(shù)量有限，為了節(jié)省資源，很多老師身兼數(shù)職。第二，家庭教育的缺失。由于父母不在身邊，孩子的生活學(xué)習(xí)得不到有效的照顧和監(jiān)督。事實(shí)表明，留守兒童由于學(xué)校教育、家庭教育的缺失，和其他兒童已經(jīng)不在同一起跑線上。

（三）人身權(quán)

我國法律明確規(guī)定，公民的生命健康權(quán)和人身權(quán)受到法律保護(hù)。留守兒童屬于無民事行為能力或限制民事行為能力人，他們的人身權(quán)必須由其父母來保障，父母沒辦法履行其法定義務(wù)時(shí)方可委托監(jiān)護(hù)。我國約有1.2億農(nóng)民常年在城市務(wù)工經(jīng)商，產(chǎn)生了近2000萬留守兒童，其中14歲以下兒童占86.5%。 近年來，留守兒童的人身安全頻頻受到侵害，如燙傷、摔傷、溺水事故等，在留守女童中，被猥褻、被虐待、被誘奸等悲劇頻頻上演。

（四）發(fā)展權(quán)

留守兒童發(fā)展權(quán)受到侵害表現(xiàn)在以下方面。第一，受教育程度低。據(jù)教育部門統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村青少年初中升高中的比例已從1985年的22.3%下降到目前的18.6%。更為嚴(yán)重的是，每年全國有近2萬的農(nóng)村少年在小學(xué)畢業(yè)后即流向社會(huì)，成為新的低文化素質(zhì)勞動(dòng)力，受教育程度的低下必定影響其未來的發(fā)展。第二，性格塑造方面，兒童時(shí)期是個(gè)人性格逐漸成型時(shí)期，父母在外打工，無法了解孩子身心變化及時(shí)加以引導(dǎo)，只靠一根電話線根本無法使孩子在遇到煩惱困難的時(shí)候和父母溝通。這些情緒長期壓抑，容易使兒童形成心理障礙，親情淡漠。使其無法像其他同齡兒童那樣得到父母的關(guān)愛，學(xué)習(xí)成績(jī)差，在學(xué)校中也得不到老師的重視。一系列連鎖反應(yīng)讓很多留守兒童出現(xiàn)了內(nèi)向、憂郁、不自信，甚至出現(xiàn)自殺傾向。陜西扶風(fēng)縣杏林鎮(zhèn)曾經(jīng)發(fā)生過5名小學(xué)六年級(jí)的學(xué)生相約到一座古廟里喝農(nóng)藥自殺， 5個(gè)孩子中4個(gè)是農(nóng)村留守兒童。四川省心理學(xué)家游德良對(duì)井研縣門坎小學(xué)近400名農(nóng)村留守兒童進(jìn)行心理調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，這些孩子中近八成存在心理問題，其中106人存在焦慮心理，107人存在抑郁癥狀，100%的孩子都羨慕生活在爸爸媽媽身邊的小伙伴，在精神方面被拋棄感強(qiáng)。很多孩子性格容易出現(xiàn)偏差，加上受到電視、電腦一些暴力場(chǎng)面的影響，一些孩子會(huì)走上犯罪的道路。最高人民法院研究室主任邵文虹指出，近年來，我國各級(jí)法院判決生效的未成年人犯罪平均每年上升13%左右，其中留守兒童犯罪率約占未成年人犯罪的70%，而且還有逐年上升的趨勢(shì)。

二、留守兒童權(quán)益保障面臨的困難

（一）法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致留守兒童權(quán)益保障難以全面實(shí)現(xiàn)

湖南臺(tái)的節(jié)目《變形記》是一檔專門針對(duì)城市和農(nóng)村兒童互換生活學(xué)習(xí)環(huán)境的節(jié)目，到了城市的農(nóng)村兒童感覺去到了天堂，所看到的所聽到的都是他不曾觸及的，孩子的心靈受到很大的震撼。我們暫且不去評(píng)價(jià)這樣的節(jié)目對(duì)農(nóng)村孩子是好還是壞，讓筆者真切感受到的是一絲悲哀。經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度應(yīng)該是體現(xiàn)公平正義的，但正是城鄉(xiāng)二元制和教育制度活生生地把農(nóng)村的孩子阻擋在城外，甚至是造成他們不得不離開父母成為留守兒童的關(guān)鍵原因。

（二）缺少專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)留守兒童保護(hù)工作

目前國家沒有一個(gè)針對(duì)留守兒童的專門機(jī)構(gòu)，各個(gè)職能部門之間也沒有制定協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致各行其是，不利于形成合力。例如，婦聯(lián)、團(tuán)委、關(guān)工委，它們的職能之中都只有一部分涉及留守兒童，而且這些部門不具有執(zhí)法權(quán)，單靠它們對(duì)留守兒童權(quán)益的保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

（三）經(jīng)費(fèi)不足是留守兒童權(quán)益得不到保障的關(guān)鍵因素

目前我國出現(xiàn)留守兒童的農(nóng)村都是經(jīng)濟(jì)比較落后地區(qū)，對(duì)留守兒童教育權(quán)、人身權(quán)、發(fā)展權(quán)等相關(guān)權(quán)益的保障都需要經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)不足直接導(dǎo)致保障不力，很多關(guān)愛留守兒童的工作無法開展。

（四）學(xué)校對(duì)留守兒童的教育管理重視程度不夠

由于留守兒童在家缺乏父母的關(guān)愛和照顧，委托監(jiān)護(hù)人對(duì)孩子的照顧又不夠周到，使得孩子在學(xué)業(yè)、性格等方面肯定存在難以管教的情況，部分學(xué)校老師對(duì)留守兒童本身就存在抗拒的心理，擔(dān)心他們影響到成績(jī)好的孩子或者破壞班級(jí)紀(jì)律，所以抱著只要不出安全事故就好的心態(tài)。學(xué)校的管理不力更讓孩子處于自由散漫狀態(tài)。

三、從法律角度保護(hù)農(nóng)村留守兒童的權(quán)益的建議

目前我國沒有一部專門保護(hù)留守兒童的法律法規(guī)，《未成年人保護(hù)法》在經(jīng)過修訂之后規(guī)定了對(duì)留守兒童的委托監(jiān)護(hù)制度，但相比起現(xiàn)實(shí)當(dāng)中這些兒童種種權(quán)益受侵害的事實(shí)，這些規(guī)定顯得過于原則性，缺乏可操作性，制度的制定已經(jīng)滯后于現(xiàn)實(shí)的發(fā)展。

（一）修訂、完善相關(guān)的法律法規(guī)

目前存在的戶籍制度、教育制度等是造成農(nóng)村留守兒童大量存在的一大因素。人民日?qǐng)?bào)曾報(bào)道，在北京的3萬流動(dòng)人口中，6～14歲的兒童達(dá)1萬人，而其入學(xué)率僅為12.5%，還有87.5%的孩子被高額的教育費(fèi)用拒于學(xué)校的大門之外。所以，必須加快戶籍制度改革，大城市入戶政策要向打工一族傾斜，讓在一個(gè)地方工作超過一定年限的打工者有資格入戶該城市，這樣才能更快地解決留守兒童的問題。

（二）出臺(tái)《留守兒童權(quán)益保護(hù)法》

一是必須盡快出臺(tái)留守兒童權(quán)益保護(hù)法律制度，建立未成年人委托監(jiān)護(hù)制度。要明確未成年人法定監(jiān)護(hù)人和委托監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)義務(wù)，在監(jiān)護(hù)人不正確履行義務(wù)時(shí)要受到法律的懲罰。美國未成年人保護(hù)法規(guī)定，孩子有足夠的能力保護(hù)自己，確實(shí)能夠單獨(dú)呆在家里的時(shí)候，父母才可以把他們單獨(dú)留在家里，否則一旦有人舉報(bào)，只有法庭相見。如果兩人都上班，就得雇一個(gè)人看孩子或托一個(gè)親人或朋友替你看管孩子，這也就是很多美國媽媽在有了孩子之后都辭去工作呆在家里的主要原因。二是應(yīng)當(dāng)明確各個(gè)職能部門之間的協(xié)調(diào)合作，各地的團(tuán)委、婦聯(lián)、村委會(huì)、社區(qū)、學(xué)校應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮作用，共同確保留守兒童各方面權(quán)益得到有效的保障。三是對(duì)留守兒童實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，要落實(shí)各個(gè)鎮(zhèn)對(duì)該鎮(zhèn)的留守兒童實(shí)行網(wǎng)上登記制度，隨時(shí)跟進(jìn)他們的情況變化，這一工作可以指派當(dāng)?shù)氐呐沙鏊痛逦瘯?huì)聯(lián)合進(jìn)行，登記情況應(yīng)當(dāng)盡可能詳細(xì)，要包括兒童的性別、年齡、就讀學(xué)校，父母務(wù)工的具體城市、聯(lián)系方式、兒童的委托監(jiān)護(hù)人等。四是確立國家監(jiān)護(hù)制度，確保留守兒童在監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力不足或缺失的情況下有國家作為后盾?？梢越梃b外國經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立“代理家長”制度，由留守兒童數(shù)量較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，“代理家長”可以由退休老師、志愿者構(gòu)成，留守兒童的父母繳納一定的費(fèi)用，機(jī)構(gòu)工作人員對(duì)留守兒童進(jìn)行監(jiān)護(hù)。

（三）各地要根據(jù)自身情況出臺(tái)相應(yīng)的政策

在保障留守兒童受教育的權(quán)利方面，在教育資源有限的情況下，建議臨近的村合并辦學(xué)，這樣既確保了學(xué)生數(shù)量又能節(jié)省教學(xué)資源。也可以采取低年級(jí)（一、二、三年級(jí)）在各自村里辦學(xué)，中高年級(jí)合并辦學(xué)或到鎮(zhèn)里就讀，這種方法既能兼顧年齡較低的兒童離家較近，又能讓年紀(jì)稍大的兒童接受更好的教育。

孩子是家庭和祖國的未來。我們所有的努力都是為了讓下一代更好的成長，是我們的制度和現(xiàn)實(shí)讓留守兒童承受了他們本不應(yīng)該承受的生活壓力。所以我們不能再對(duì)這些兒童漠不關(guān)心，應(yīng)該從情感上去喚起更多的人對(duì)留守兒童的關(guān)愛，從制度上盡最大努力去保障他們的權(quán)益。

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（作者單位：中共廣東省潮州市委黨校）