我國轉(zhuǎn)基因食品管理體系在世界影響下的發(fā)展

孫強(qiáng)　趙明超

摘要國際上不同國家對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品管理的嚴(yán)格程度有所差別。美國對轉(zhuǎn)基因食品管理比較寬松，歐盟最為嚴(yán)格，而日本介于美國與歐盟之間，這種形式是國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、文化背景、政治等因素綜合作用的結(jié)果。我國作為一個(gè)糧食生產(chǎn)和貿(mào)易大國，完善我國轉(zhuǎn)基因的管理體系勢在必行。綜述美國、歐盟和日本關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品管理體系的特點(diǎn)和現(xiàn)狀及我國轉(zhuǎn)基因食品管理體系的發(fā)展，闡明了各國因轉(zhuǎn)基因食品管理嚴(yán)格程度的不同而產(chǎn)生差異的原因，提出了我國轉(zhuǎn)基因食品管理體系發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞轉(zhuǎn)基因食品；管理體系；中國；世界

中圖分類號S9文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2014）09-02743-02

作者簡介孫強(qiáng)（1969- ），男，山東文登人，副教授，從事有害生物綜合治理研究。

自1983年全球第1例轉(zhuǎn)基因煙草誕生，轉(zhuǎn)基因作物發(fā)展迅速，含有轉(zhuǎn)基因成分的食品逐漸興起。出于食品安全考慮，世界各國相繼對轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行立法并嚴(yán)格管理，并基本達(dá)成共識。2001年，包括我國在內(nèi)的113個(gè)國家簽署協(xié)議規(guī)定公眾享有轉(zhuǎn)基因食品的知情權(quán)，進(jìn)口國可對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行安全評價(jià)與標(biāo)識管理[1]。這標(biāo)志著國際上對轉(zhuǎn)基因新產(chǎn)品管理已達(dá)成共識，但因經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、文化背景、政治因素等因素的不同，世界各國針對各自的國情制定出或正在制訂綜合性的生物安全準(zhǔn)則和監(jiān)管措施，形成具有不同特點(diǎn)的轉(zhuǎn)基因食品安全管理標(biāo)準(zhǔn)[2]。

1寬松的轉(zhuǎn)基因食品管理體系

這是以美國的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管部門為代表的管理體系，在美國有3個(gè)部門進(jìn)行監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部管理轉(zhuǎn)基因生物的農(nóng)業(yè)生態(tài)和環(huán)境安全；食品和藥物管理局管理食品、食品添加劑和食品標(biāo)識；環(huán)保部管理殺蟲劑。3個(gè)部門根據(jù)各自職能進(jìn)行分工與合作，其管理以產(chǎn)品的特征和用途為基礎(chǔ)，將轉(zhuǎn)基因管理作為現(xiàn)有法律法規(guī)體系的一部分增加了相應(yīng)條款，與其他常規(guī)技術(shù)管理沒有本質(zhì)不同。而且對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品不設(shè)定閾值限制，標(biāo)識以企業(yè)自愿為基礎(chǔ)，對于加貼標(biāo)識的只是針對那些與食品具有顯著差異的產(chǎn)品。1998年“普茲泰”事件[3]，世界嘩然，引起了國際范圍內(nèi)轉(zhuǎn)基因食品安全性的爭論。但在美國這樣一個(gè)法制健全、食品安全意識較高的國家中，轉(zhuǎn)基因食品的管理方面卻比較寬松。就轉(zhuǎn)基因食品的審批而言，在美國從申報(bào)到批準(zhǔn)一般僅需5個(gè)月。

從國際貿(mào)易這個(gè)視角下分析，美國轉(zhuǎn)基因管理寬松的原因也許更加明晰。在寬松的政策下，美國的轉(zhuǎn)基因食品得到了其企業(yè)充分的研究與開發(fā)，促進(jìn)了轉(zhuǎn)基因技術(shù)的蓬勃發(fā)展[4]，促使美國成為目前世界上種植、生產(chǎn)、出口轉(zhuǎn)基因食品第一大國。如果加貼標(biāo)簽會增加轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)成本和銷售成本，使美國的國際貿(mào)易受到負(fù)面影響，可見美國作為最大的轉(zhuǎn)基因食品出口國基于成本原因拒絕標(biāo)識，實(shí)為保障本國的既得利益。轉(zhuǎn)基因食品與人類健康安全問題早已成為討論的焦點(diǎn)，人們對是否對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品加注標(biāo)簽包裝更加重視。目前，不同國家持有不同的態(tài)度，轉(zhuǎn)基因食品上的標(biāo)簽在國際貿(mào)易爭端中反映出的是其貿(mào)易利益方面的爭議[5-6]。

2嚴(yán)格的轉(zhuǎn)基因食品管理體系

歐盟堅(jiān)持標(biāo)識轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，嚴(yán)格控制從田間到餐桌中的每個(gè)環(huán)節(jié)，要求確保食品安全可追溯，將風(fēng)險(xiǎn)控制在較低的范圍。歐盟食品安全局及各成員國政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因的日常管理，相繼出臺了《轉(zhuǎn)基因食品及飼料條例》、《新食品法》及《轉(zhuǎn)基因生物追溯性及標(biāo)識辦法以及含轉(zhuǎn)基因生物物質(zhì)的食品及飼料產(chǎn)品的追溯性條例》等法規(guī)，對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品實(shí)施強(qiáng)制性標(biāo)識，閾值為0.9%，即轉(zhuǎn)基因成分含量低于0.9%的食品不需標(biāo)識，高于0.9%的食品必須標(biāo)識。就轉(zhuǎn)基因食品的審批而言，在歐盟從申報(bào)到批準(zhǔn)至少需要17個(gè)月。

歐盟對轉(zhuǎn)基因食品采取嚴(yán)格的管制措施出于3個(gè)方面原因：一是基于歐盟條約中的高標(biāo)準(zhǔn)要求。歐盟條約第95條第3款規(guī)定，歐盟執(zhí)委會在提出一項(xiàng)有關(guān)健康、安全、環(huán)境以及消費(fèi)者保護(hù)的提案時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取較高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。如果存在對于人類、動植物健康及環(huán)境的潛在危害，可以應(yīng)用預(yù)防原則。二是歐盟的法規(guī)更加尊重公眾對轉(zhuǎn)基因食品的質(zhì)疑[7]。歐盟委員會調(diào)查顯示，94%的歐洲人希望對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品享有選擇的權(quán)利，70%不愿意購買轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。受歐盟公眾抵制影響，大多數(shù)歐盟成員國只能以安全性為由在政策上限制轉(zhuǎn)基因食品的推廣[8]，并加快完善了轉(zhuǎn)基因食品、飼料管理規(guī)定，使管理更加嚴(yán)格[9]。三是抵制從美同進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因食品[10]。歐盟為了抵御美國轉(zhuǎn)基因作物的入侵，也在加快提高自身的轉(zhuǎn)基因技術(shù)水平[11]。但由于國際上轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展的不均衡，技術(shù)差的國家勢必會在貿(mào)易壁壘上對技術(shù)好的國家形成制約[12]。因此，歐盟為了在國際貿(mào)易中占據(jù)有利位置，在法律上規(guī)定如果一個(gè)技術(shù)會引發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn)的一方不對其承擔(dān)證明責(zé)任，應(yīng)由此技術(shù)的負(fù)責(zé)方證明其使用技術(shù)的安全。

3中庸式的轉(zhuǎn)基因食品管理體系

日本轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的立法基于農(nóng)業(yè)和工業(yè)中應(yīng)用重組DNA生物體的框架[13]，其通產(chǎn)省、厚生勞動省、文部科學(xué)省和農(nóng)林水產(chǎn)省共同負(fù)責(zé)管理轉(zhuǎn)基因食品安全。通產(chǎn)省負(fù)責(zé)推動生物技術(shù)在化學(xué)產(chǎn)品、化學(xué)藥品和化肥生產(chǎn)方面的應(yīng)用；厚生勞動省負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品安全問題和食品、食品添加劑和藥品的審批；文部科學(xué)省負(fù)責(zé)試驗(yàn)階段的重組DNA研究的審批；農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)重組生物釋放到環(huán)境中的審批。日本對轉(zhuǎn)基因食品管理體系的嚴(yán)格程度介于美國與歐盟之間，主要體現(xiàn)在轉(zhuǎn)基因食品是否需要加施標(biāo)簽方面，其在初期時(shí)不要求加施標(biāo)簽，后因公眾對于加強(qiáng)管理的要求反響強(qiáng)烈，農(nóng)林水產(chǎn)省于1999年公布了24種以進(jìn)口玉米和大豆為主要原料的標(biāo)簽加施標(biāo)準(zhǔn)，為保證轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的混合比控制在5%以內(nèi)[14]，規(guī)定實(shí)行區(qū)別運(yùn)輸系統(tǒng)來區(qū)分非轉(zhuǎn)基因生物原料和轉(zhuǎn)基因生物原料，相比歐盟0.9%的轉(zhuǎn)基因要求仍寬松很多[15]。

從日本耕種土地?cái)?shù)量與人口數(shù)量來分析，便可清楚理解日本對轉(zhuǎn)基因食品管理尺度把握的原因所在。日本人均耕地面積少，60%左右的農(nóng)產(chǎn)品來自于進(jìn)口，進(jìn)口轉(zhuǎn)基因食品對日本來說意義重大。日本已經(jīng)成為全球最大的轉(zhuǎn)基因食品及飼料進(jìn)口國，每年進(jìn)口約1 600萬t玉米和420萬t大豆，其中大部分是轉(zhuǎn)基因品種[16]。管理太嚴(yán)，糧食進(jìn)口、國內(nèi)轉(zhuǎn)基因食品發(fā)展將會受到限制；管理太松，無法確保轉(zhuǎn)基因食品的安全。因此，日本的轉(zhuǎn)基因食品政策基于美國的“可靠科學(xué)原則”與歐盟的“預(yù)防原則”之間，并尋求一種適當(dāng)?shù)钠胶?[17]。

4我國轉(zhuǎn)基因食品管理體系及發(fā)展探討

20世紀(jì)末，我國對轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管初步形成。1990年，衛(wèi)生部出臺了《新資源食品衛(wèi)生管理辦法》，對轉(zhuǎn)基因食品的加工審批與標(biāo)識要求進(jìn)行了規(guī)定。此后的10年間，科技部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)?？偩址謩e出臺了《基因工程安全管理辦法》、《農(nóng)業(yè)生物基因工程安全管理實(shí)施辦法》，對轉(zhuǎn)基因安全性評估、控制措施和方法等事項(xiàng)進(jìn)行要求，明確了商業(yè)化生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)報(bào)請農(nóng)業(yè)部審批等一系列辦法。可以說，在2000年以前我國對轉(zhuǎn)基因食品的安全管理只是處于萌芽階段，有學(xué)者稱這段時(shí)間為準(zhǔn)備階段[18]。

21世紀(jì)初，我國將轉(zhuǎn)基因安全性管理提升到法律層面。2001年，國務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》，對我國境內(nèi)從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的研究、試驗(yàn)、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營和進(jìn)口、出口活動進(jìn)行了規(guī)定，建立了許可審批和標(biāo)識管理制度，這標(biāo)志了我國對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物開始實(shí)施全面管理。此后的10年間，《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價(jià)管理辦法》、《食品安全法》和《食品標(biāo)識管理規(guī)定》等十幾部法規(guī)相繼出臺實(shí)施，明確規(guī)定了涉及食品安全的風(fēng)險(xiǎn)檢測與評估、許可、記錄、標(biāo)簽以及跟蹤、召回制度和法律責(zé)任等事項(xiàng)。在此期間，轉(zhuǎn)基因的各項(xiàng)制度不斷完善和優(yōu)化，有學(xué)者稱這段時(shí)間為轉(zhuǎn)基因食品安全管理的成長階段[19]。

近年，我國出口到國外的食品因含有轉(zhuǎn)基因成分而不斷遭到退貨、召回或銷毀，不但俄羅斯、日本、韓國、美國和歐盟等要求其進(jìn)口食品不得含有轉(zhuǎn)基因成分，而且歐美國家甚至要求從我國進(jìn)口的飼料也是非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。我國是一個(gè)糧食生產(chǎn)和貿(mào)易大國，完善我國轉(zhuǎn)基因的管理體系勢在必行。但轉(zhuǎn)基因食品的管理體系不僅僅是出于安全（包括對人體的安全和環(huán)境安全）方面的考慮，還是民眾意愿的反映，也是經(jīng)濟(jì)利益的博弈，更是政治力量的較量，必須要統(tǒng)籌考慮。根據(jù)我國現(xiàn)有管理法規(guī)，結(jié)合世界上轉(zhuǎn)基因食品的管理特點(diǎn)，筆者提出以下幾點(diǎn)建議，促進(jìn)我國轉(zhuǎn)基因食品的管理工作良好開展。

首先，必須加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管。目前，我國批準(zhǔn)種植的轉(zhuǎn)基因作物只有棉花和木瓜，沒有批準(zhǔn)任何主糧的商業(yè)化生產(chǎn)。因此，各監(jiān)管部門應(yīng)各負(fù)其責(zé)加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因管理。出入境檢驗(yàn)檢疫部門應(yīng)加強(qiáng)對進(jìn)出口轉(zhuǎn)基因作物的檢驗(yàn)檢疫，防止轉(zhuǎn)基因種子等以郵寄、攜帶等非法方式進(jìn)入我國；農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)種子的登記管理，在農(nóng)作物新品種登記時(shí)必須提供非轉(zhuǎn)基因證明，杜絕轉(zhuǎn)基因種子進(jìn)入流通市場。應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法檢查，嚴(yán)厲查處轉(zhuǎn)基因作物的非法種植，依法對轉(zhuǎn)基因大豆、玉米、油菜、棉花、番茄等作物產(chǎn)品實(shí)行按目錄強(qiáng)制標(biāo)識，未標(biāo)識和不按規(guī)定標(biāo)識的，不得進(jìn)口或銷售；高?？蒲袉挝粦?yīng)加強(qiáng)對轉(zhuǎn)基因科研試驗(yàn)種植區(qū)劃管理，嚴(yán)格執(zhí)行《轉(zhuǎn)基因安全性試驗(yàn)》向農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理辦公室的申報(bào)制度，避免轉(zhuǎn)基因試驗(yàn)材料的環(huán)境釋放，將我國轉(zhuǎn)基因安全風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

其次，完善轉(zhuǎn)基因安全性評價(jià)體系。1993年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出了實(shí)質(zhì)等同性原則[20]，1996年聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）的專家咨詢會議認(rèn)為，以實(shí)質(zhì)等同性原則為依據(jù)的安全性評價(jià)可以用于評價(jià)轉(zhuǎn)基因生物衍生的食品和食品成分的安全性，國際上普遍接受這一評價(jià)方法，一些國家用此方法評價(jià)了50多種轉(zhuǎn)基因作物[21]。我國應(yīng)盡快建立完善依據(jù)安全性評價(jià)程序的評價(jià)體系，即親本作物的安全食用歷史、成分、營養(yǎng)、毒性物質(zhì)、抗?fàn)I養(yǎng)素等；供體基因的安全使用歷史、基因組合的分子特性和插入到宿主基因組性質(zhì)和標(biāo)記基因，考慮基因的水平轉(zhuǎn)移和DNA安全性；基因產(chǎn)物危害性的評估數(shù)據(jù)，包括毒物學(xué)和過敏性等。