探索準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的外資管理模式

郝紅梅

一、當(dāng)前國(guó)際投資領(lǐng)域出現(xiàn)的趨勢(shì)性變化

（一）投資自由化仍是各國(guó)投資政策的主流

目前由于各國(guó)處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，對(duì)投資自由化的接受程度不盡相同，但多數(shù)國(guó)家總體上認(rèn)同投資自由化的目標(biāo)，自由化的范圍和領(lǐng)域都在日趨擴(kuò)大，近年來的外資立法實(shí)踐普遍朝著市場(chǎng)化和自由化的方向發(fā)展。金融危機(jī)后，投資自由化雖然不斷受到形式多變的保護(hù)主義的沖擊，但各國(guó)投資政策的主流仍然是自由化，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)衰退背景下，世界各國(guó)需要通過進(jìn)一步自由化來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）世界主要經(jīng)濟(jì)體加速以自己為核心的FTA網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建

面對(duì)金融危機(jī)和主權(quán)債務(wù)危機(jī)的雙重打擊，各國(guó)逾加重視通過推動(dòng)自由貿(mào)易以增加出口，而WTO在貿(mào)易談判方面的重要性減弱，各成員國(guó)出于自身利益需要，開始把精力投入開放水平更高、談判難度更小、互補(bǔ)性更強(qiáng)的自由貿(mào)易區(qū)上來，主要貿(mào)易和投資大國(guó)都在追求區(qū)域貿(mào)易和投資安排的主導(dǎo)權(quán)。從自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀來看，主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是數(shù)量不斷增加，二是功能不斷充實(shí)（包括綜合貿(mào)易功能、商務(wù)功能、金融功能等），三是涉及的領(lǐng)域越來越廣。以TPP為例，其核心議題不僅包括以往大多數(shù)自貿(mào)協(xié)定中的降低商品關(guān)稅、促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易等，還涵蓋安全標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)政策、技術(shù)貿(mào)易壁壘、食品安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購(gòu)、綠色增長(zhǎng)和勞工保護(hù)等綜合性制度安排，全球貿(mào)易和投資新規(guī)則的雛形已然顯現(xiàn)。

（三）投資開放安排主要通過FTA進(jìn)程

自由貿(mào)易協(xié)定涵蓋投資內(nèi)容已是全球化發(fā)展的基本趨勢(shì)?，F(xiàn)行的自貿(mào)區(qū)協(xié)定中，大都包含了投資自由化內(nèi)容，在提高市場(chǎng)準(zhǔn)入、增加政策透明度，取消對(duì)外國(guó)直接投資的限制等方面都有詳細(xì)的規(guī)定，但程度有所差異。絕大多數(shù)FTA協(xié)議保留了東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資者進(jìn)入的規(guī)制權(quán)利，實(shí)行的是有限的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。

投資自由化的主要舉措就是放松投資準(zhǔn)入的限制，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇因而成為實(shí)行投資自由化最關(guān)鍵的措施。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的外資管理模式已逐漸成為國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢(shì)，世界上至少有77個(gè)國(guó)家采用了此種模式。但由于涉及到國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等多方面因素，世界上沒有一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)了完全的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，因此，在FTA中，通過不同的承諾方式，都留下了一定的政策空間。

從目前的情況看，投資開放涉及限制的行業(yè)分為三大類：第一類是涉及國(guó)家安全和公共利益或可能對(duì)自然資源或生態(tài)環(huán)境造成損害的領(lǐng)域，這類產(chǎn)業(yè)基本上屬于禁止開放的領(lǐng)域，被排除在投資自由化之外；第二類是本國(guó)相對(duì)于外國(guó)人不具競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)域，第三類是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中支柱產(chǎn)業(yè)。目前，各國(guó)對(duì)第二類和第三類產(chǎn)業(yè)擁有較大的裁量權(quán)，F(xiàn)TA中不適用于準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的行業(yè)（負(fù)面清單）或例外產(chǎn)業(yè)主要涉及后兩類。

（四）新一輪工業(yè)革命將改變?nèi)蛲顿Y格局

當(dāng)前，新一輪工業(yè)革命正在深化，數(shù)字化智能化技術(shù)及新材料應(yīng)用深刻改變著全球制造業(yè)的生產(chǎn)模式和產(chǎn)業(yè)形態(tài)，國(guó)際分工更為精細(xì)，最終將重塑比較優(yōu)勢(shì)，改變?nèi)虍a(chǎn)業(yè)分工與投資格局。世界各國(guó)已開始積極采取對(duì)策，規(guī)劃新產(chǎn)業(yè)革命背景下未來的產(chǎn)業(yè)定位，構(gòu)建自身的持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體試圖通過發(fā)展先進(jìn)的制造業(yè)數(shù)字化技術(shù)，繼續(xù)保持在制造業(yè)價(jià)值鏈上的高端位置和全球經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)者的地位。新興經(jīng)濟(jì)體則積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，探索新型發(fā)展道路，力圖改變產(chǎn)業(yè)鏈下游地位，成為新一輪產(chǎn)業(yè)革命的主導(dǎo)力量。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、要素重組和全球供應(yīng)鏈集成方式的改變，國(guó)際投資的流量、方向、結(jié)構(gòu)等也將隨之發(fā)生變化。

（五）配套、連鎖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快

跨國(guó)投資更趨系統(tǒng)化，從傳統(tǒng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)、流通、服務(wù)等多環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)鏈的連鎖轉(zhuǎn)移使單個(gè)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)演變?yōu)槿蛏a(chǎn)體系或全球供應(yīng)鏈之間的競(jìng)爭(zhēng)，凸顯產(chǎn)業(yè)集群的重要性。跨國(guó)公司因此更看重東道國(guó)的配套能力、產(chǎn)業(yè)鏈、企業(yè)群和其它投資軟環(huán)境要素，更注重區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力，有產(chǎn)業(yè)特色和配套產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的大型開發(fā)區(qū)將成為承接產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移的主要載體。

（六）主權(quán)財(cái)富基金潛力巨大

目前，主權(quán)財(cái)富基金在全球FDI中所占比重仍相對(duì)較小，國(guó)際貨幣基金組織有關(guān)研究表明，截至2013年，全球主權(quán)財(cái)富基金管理的資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到3.4萬億—5.8萬億美元之間。由于資金來源于國(guó)家，主權(quán)財(cái)富基金實(shí)力均較為雄厚，長(zhǎng)期居于主導(dǎo)地位的跨國(guó)公司將面臨實(shí)力更強(qiáng)的政府投資基金的競(jìng)爭(zhēng)，西方國(guó)家對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的疑慮也在上升，想通過增加國(guó)內(nèi)和國(guó)際監(jiān)管規(guī)則以限制主權(quán)財(cái)富基金的投資。

二、我國(guó)投資自由化的推進(jìn)格局

（一）僅承諾外國(guó)投資者準(zhǔn)入后國(guó)民待遇

準(zhǔn)入后國(guó)民待遇適用于投資建立之后階段，主要涉及外國(guó)投資者擁有或控制的企業(yè)在東道國(guó)的運(yùn)營(yíng)，在國(guó)內(nèi)法的適用方面提供非歧視待遇。上世紀(jì)80年代以后，各國(guó)的國(guó)內(nèi)立法和投資條約開始明確規(guī)定外資準(zhǔn)入自由問題，美式雙邊條約樣本首先將國(guó)民待遇擴(kuò)大使用于投資準(zhǔn)入階段，多邊投資文件也開始采用明確規(guī)定投資準(zhǔn)入義務(wù)的立法方法。目前發(fā)達(dá)國(guó)家間在投資領(lǐng)域相互給予國(guó)民待遇已基本沒有異議。在實(shí)踐上，也有些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的發(fā)展中國(guó)家實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，如越南、墨西哥等；印度在開放方面一直比較謹(jǐn)慎，但在與新加坡、韓國(guó)、日本已簽署的自貿(mào)區(qū)協(xié)定投資條款中都包含以負(fù)面列表方式實(shí)施的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，這說明更高層面的戰(zhàn)略考慮主導(dǎo)了這些國(guó)家在該議題上的立場(chǎng)。

我國(guó)于1982年與瑞典簽署第一個(gè)雙邊投資保護(hù)協(xié)議（BIT），至今已簽署150多個(gè)此類協(xié)定，除美國(guó)等少數(shù)國(guó)家外，絕大多數(shù)對(duì)華投資的國(guó)家均包括在內(nèi)。我國(guó)在1996年以前簽訂的大多數(shù)BIT延續(xù)了傳統(tǒng)的關(guān)于投資準(zhǔn)入的謹(jǐn)慎立法模式，未提及國(guó)民待遇，只規(guī)定了“公平、公正”待遇。1996年以后，我國(guó)開始采用“有條件的國(guó)民待遇”，即“混合平等”或“相對(duì)平等”的待遇，優(yōu)惠和歧視交叉使用。近年來，我國(guó)與東盟、巴基斯坦、新西蘭、新加坡、秘魯和哥斯達(dá)黎加簽訂的FTA中，已包含單獨(dú)的投資章節(jié)，其中承諾給予外國(guó)投資者及其投資國(guó)民待遇，但這種國(guó)民待遇事實(shí)上僅限于準(zhǔn)入后的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)階段，對(duì)于投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇問題予以回避。endprint

目前，我國(guó)以《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的方式，對(duì)鼓勵(lì)、限制和禁止外資進(jìn)入的領(lǐng)域做出了規(guī)定，無對(duì)外承諾清單，原則上不承擔(dān)外資準(zhǔn)入階段國(guó)民待遇義務(wù)?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》是我國(guó)進(jìn)行外商投資管理的最基本的規(guī)定之一，有關(guān)的審批權(quán)限劃分、政策制定等都以此為基礎(chǔ)，但由于三類同時(shí)列舉，無法確認(rèn)是“正面清單”模式、還是“負(fù)面清單”模式，另外，對(duì)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中沒有提到的是否就是“允許類”，缺乏權(quán)威的法律解釋。

（二）與大國(guó)的投資關(guān)系起伏不定

近年來，我國(guó)一直面臨著保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和推動(dòng)別國(guó)開放市場(chǎng)之間的利益均衡，既不宜過于強(qiáng)調(diào)“東道國(guó)留權(quán)”，也不能太過側(cè)重“投資者保護(hù)”。同時(shí)，來自美日韓談判“高水平”投資協(xié)定的壓力也在不斷增大。已經(jīng)簽訂或正在談判的自貿(mào)協(xié)定，由于內(nèi)容單一，開放水平較低，對(duì)雙邊貿(mào)易與投資的促進(jìn)有限，效應(yīng)大打折扣。

由于美歐日與其他國(guó)家的自貿(mào)協(xié)定中都包括高水平的投資自由化安排，對(duì)我國(guó)的吸收外資產(chǎn)生了間接抑制作用。目前，我國(guó)吸收的外商投資中，來自美歐日等發(fā)達(dá)國(guó)家的僅占10%左右，并呈高度不穩(wěn)定狀態(tài)。缺乏高層次的雙邊投資協(xié)議對(duì)我國(guó)的對(duì)外投資也造成了一定制約，一些國(guó)家，在所謂“對(duì)等”原則下對(duì)我國(guó)的海外投資實(shí)行了某些差別待遇甚至是歧視待遇。這說明我國(guó)雖已成為吸收外資和對(duì)外投資的大國(guó)，但還未融入國(guó)際資本流動(dòng)的主流，而只有與全球投資體系中處于強(qiáng)勢(shì)地位的經(jīng)濟(jì)大國(guó)建立高水平的投資關(guān)系，才能在新的全球貿(mào)易投資規(guī)則中，占據(jù)有利地位。

（三）在特殊安排下試點(diǎn)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇

在產(chǎn)業(yè)對(duì)外開放過程中，我國(guó)對(duì)外資開放的首先是屬于競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)的一般加工、制造業(yè)、勞動(dòng)和資源密集型產(chǎn)業(yè)和一般服務(wù)業(yè)，對(duì)一些重要產(chǎn)業(yè)與行業(yè)則實(shí)施漸進(jìn)原則，國(guó)家對(duì)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的對(duì)外開放掌握控制權(quán)和審批權(quán)。20世紀(jì)90年代中期前，我國(guó)對(duì)外資的管理集中體現(xiàn)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)階段，加入WTO后，政府對(duì)外資企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管制大量減少，目前外商投資進(jìn)入后的國(guó)民待遇已基本實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)階段，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境已初步形成，政府管理層的理論認(rèn)識(shí)水平和實(shí)踐把握能力，以及企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等都有了大的提高，與目前我國(guó)在國(guó)際分工中的地位、綜合國(guó)力、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等要求相比，投資自由化已顯滯后。

從我國(guó)發(fā)展的需要以及與國(guó)際接軌來看，未來我國(guó)的外資政策應(yīng)按照“中性外資政策”的框架來構(gòu)建，核心是國(guó)民待遇、公平的政策環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)、規(guī)范的市場(chǎng)監(jiān)管體系等。由于我國(guó)已經(jīng)在多邊和雙邊投資協(xié)議中承諾了外商投資進(jìn)入后的國(guó)民待遇，并且已經(jīng)在外商投資法律政策調(diào)整中加以實(shí)施，所以今后的重點(diǎn)在于準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。

準(zhǔn)入前國(guó)民待遇將對(duì)我國(guó)的投資環(huán)境和與大國(guó)的投資關(guān)系產(chǎn)生積極影響，但由于實(shí)行全面的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的時(shí)機(jī)尚不成熟，因此，可以考慮在特殊安排下試點(diǎn)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的影響有多大主要取決于條款的具體內(nèi)容和承諾清單及在多大范圍內(nèi)實(shí)施。

三、漸進(jìn)式實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇

（一）確立投資自由化與保護(hù)的尺度

一般來說，對(duì)外資能否給予準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，很大程度上取決于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)弱是衡量開放與保護(hù)的尺度。實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，最重要的是解決國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)問題，不管是采取“肯定式清單”還是“否定式清單”都需要通過專業(yè)技術(shù)能力對(duì)各類產(chǎn)業(yè)進(jìn)行梳理和評(píng)估。做好產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的調(diào)查與評(píng)價(jià)工作是基礎(chǔ)性工作，需要高質(zhì)量的信息和持續(xù)研究，在充分評(píng)估政府監(jiān)管、調(diào)控能力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力水平的基礎(chǔ)上，確定產(chǎn)業(yè)開放的底線。此外，還需定時(shí)發(fā)布產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力動(dòng)態(tài)，為調(diào)整準(zhǔn)入前國(guó)民待遇方案提供支持。

（二）選擇合適的承諾和減讓方式

準(zhǔn)入前國(guó)民待遇并不是全部承諾或全部不承諾的問題，有很多可選的方案，在性質(zhì)、模式和職能方面各不相同，適用的目標(biāo)也不同。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議的研究，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是在全面的準(zhǔn)入后國(guó)民待遇的基礎(chǔ)上再加上準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇，有兩種承諾方式：原則上不承擔(dān)義務(wù)+肯定性清單類型，原則上承擔(dān)義務(wù)+否定性清單類型。

正面（肯定）清單方式，即在列表中列出適用準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的產(chǎn)業(yè)，能實(shí)現(xiàn)有選擇的自由化。從保留政策空間的角度而言，正面清單方式一般被認(rèn)為“相對(duì)安全”，因?yàn)槌兄Z方只需開放那些在減讓表中明確列出的部門和產(chǎn)業(yè)。正面清單中也可列出東道國(guó)希望在所承諾的部門保留的不符措施。

負(fù)面（否定）清單方式是指準(zhǔn)入前國(guó)民待遇承諾適用于所有產(chǎn)業(yè)，除非在列表中明確予以排除（被排除的產(chǎn)業(yè)列表即負(fù)面清單）。單純采取“負(fù)面清單”（未列入表中的就完全開放），能形成非常重要的透明度效應(yīng)，但編撰這類清單比較困難，需要投入大量資源識(shí)別和排除所有潛在的不符措施，需要對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行艱難的評(píng)估，需要通暢的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，最后有可能會(huì)像《北美自由貿(mào)易協(xié)定》一樣， 形成一份冗長(zhǎng)的文本，而且也可能因開放力度過大，一時(shí)難以適應(yīng)。

列表方式一般有兩種：復(fù)合式和其它方式。復(fù)合式需列出所有不符措施的細(xì)節(jié)和范圍，包括經(jīng)濟(jì)部門、具體產(chǎn)業(yè)、涵蓋的活動(dòng)、與那項(xiàng)義務(wù)不符、所涉及的政府層級(jí)、對(duì)措施的描述、與此類措施相關(guān)的法律法規(guī)或條文。其它方式僅需列出不符措施的名稱和涉及那個(gè)部門。

根據(jù)其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，目前編撰負(fù)面清單對(duì)我國(guó)來說頗具挑戰(zhàn)性，原因包括：一是缺乏足夠的專業(yè)技術(shù)能力和高質(zhì)量的信息對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力作出判斷，因?yàn)闊o法找到一些科學(xué)和明確的分析方法與指標(biāo)，相關(guān)部門在政策制訂的過程中比較謹(jǐn)慎；二是國(guó)內(nèi)特殊利益集團(tuán)形成對(duì)政府保護(hù)政策的依賴，難以平衡其訴求；三是負(fù)面清單方式將在一定程度上減少行政部門自行量裁的空間，削弱行政權(quán)力；四是負(fù)面清單管理與國(guó)內(nèi)現(xiàn)有法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策的銜接難度會(huì)更大些，后續(xù)的監(jiān)管壓力也比較大。

（三）維護(hù)外資政策的靈活性

當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于不穩(wěn)定不成熟狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)政策也處于不穩(wěn)定不成熟狀態(tài)。隨著形勢(shì)的變化，有的產(chǎn)業(yè)會(huì)逐步放開，有的產(chǎn)業(yè)會(huì)施加限制，也可能會(huì)對(duì)新出現(xiàn)的敏感部門或新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域施加限制。這種宏觀調(diào)控使例外產(chǎn)業(yè)難以鎖定。在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的同時(shí)，也可以設(shè)置相應(yīng)的一些保險(xiǎn)閘，減小可能的沖擊，如從整體上限制準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的適用范圍，將某些要素排除在外，如特定的投資領(lǐng)域（文化、教育、公用事業(yè)）、特定的投資類型（股權(quán)投資、主權(quán)財(cái)富基金投資）、特定的政策領(lǐng)域（稅收措施、競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)）等，但設(shè)限的領(lǐng)域和措施應(yīng)客觀、可操作，不應(yīng)泛化，否則試點(diǎn)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇就沒有意義了。endprint

四、完善實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的制度環(huán)境

（一）法制和管理體制保障

準(zhǔn)入前國(guó)民待遇并非等同于簡(jiǎn)單的市場(chǎng)開放，準(zhǔn)入門檻低只是構(gòu)成良好投資環(huán)境諸多因素的一個(gè)重要因素而已，東道國(guó)有效的政策和制度改革是將投資自由化帶來的積極影響最大化的前提。投資環(huán)境直接影響著生產(chǎn)要素的質(zhì)量、成本、分配和使用，也直接影響企業(yè)的成本和效益、政府的績(jī)效以及公共服務(wù)的質(zhì)量。只有在更加開放的過程中進(jìn)一步改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、人文環(huán)境和生活居住環(huán)境才能對(duì)國(guó)際上的優(yōu)質(zhì)資本產(chǎn)生足夠的吸引力。

試行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇涉及中央和地方法律政策的一致性問題等，應(yīng)及早安排，爭(zhēng)取給予國(guó)家層面的法制保障。目前我國(guó)關(guān)于外商投資企業(yè)方面的立法過于滯后，不但沒有反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，也沒有反映公司法理論研究已經(jīng)取得的成果。我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于外商投資方面的法律大多早在30年前就已制定，從立法理念到立法技術(shù)乃至制度設(shè)計(jì)都明顯滯后于我國(guó)的外商投資實(shí)踐，迫切需要構(gòu)建高質(zhì)量的外商投資法律體系，目前政府、企業(yè)、學(xué)界對(duì)三法（《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》）融合歸一已取得非常大的共識(shí)，條件已基本成熟。

（二）探索外商投資管理新體制

外商投資設(shè)立“三資企業(yè)”，看似市場(chǎng)主體自治行為，但最后經(jīng)濟(jì)責(zé)任的承擔(dān)者實(shí)際上是國(guó)家。各個(gè)國(guó)家為了維護(hù)國(guó)家主權(quán)，保障交易安全，無一例外都在外商投資領(lǐng)域加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)。另外，外商投資在主觀上不可能顧及我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)的合理化，所以外資行政審批和國(guó)內(nèi)特許行業(yè)需要行政審批一樣，監(jiān)管是國(guó)家宏觀調(diào)控必不可少的手段。但實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，對(duì)傳統(tǒng)的外商投資管理模式、管理程序和內(nèi)容的透明度帶來了挑戰(zhàn)。

我國(guó)外資審批制度包括設(shè)立審批和變更審批兩種類型，其中設(shè)立審批又包括立項(xiàng)審批與合同、章程、協(xié)議書等的審批。目前的外資審批制度存在兩個(gè)方面的問題：一是以審代管。由于政策制定與監(jiān)管職能集于一身，且限于人力和專業(yè)技術(shù)力量不足，又缺少健全的、程序化的監(jiān)管，政府外資管理部門往往陷入紛繁的審批工作之中。一旦完成審批之后，對(duì)外商投資企業(yè)運(yùn)行狀況則缺乏準(zhǔn)確的掌握，二是不適度干預(yù)私權(quán)。近年來，外商投資企業(yè)糾紛的類型日益增多，諸如外商投資企業(yè)的設(shè)立與解散、股權(quán)確認(rèn)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)質(zhì)押、股東盈余分配等糾紛在涉外商事糾紛中所占比例越來越大。由于外商投資企業(yè)在設(shè)立、經(jīng)營(yíng)、變更、終止等環(huán)節(jié)均需行政主管部門審批，行政行為與民事行為交織在一起，使外商投資企業(yè)糾紛復(fù)雜化。

既然是國(guó)民待遇，從政府管理的角度來看，企業(yè)的設(shè)立運(yùn)營(yíng)只要符合公司法的要求即可。外商投資與國(guó)內(nèi)法人或個(gè)人投資申請(qǐng)成立企業(yè)一樣直接登記注冊(cè)企業(yè)，但對(duì)于特定產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目仍進(jìn)行準(zhǔn)入前審批。但要注意兩點(diǎn)，一是進(jìn)一步規(guī)范外商投資過程中行政審批權(quán)和私權(quán)之間的關(guān)系，二是將外資準(zhǔn)入管理與反壟斷審查、并購(gòu)安全審查相結(jié)合。取消對(duì)一般性外商投資的審批制度，只對(duì)特定領(lǐng)域、特定項(xiàng)目的外商投資（限制類外商投資、投資金額較大或涉及國(guó)家宏觀調(diào)控行業(yè)、國(guó)家專項(xiàng)規(guī)定項(xiàng)目、并購(gòu)項(xiàng)目、股份制公司、投資性公司、創(chuàng)投公司等）從維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和保證公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等角度進(jìn)行準(zhǔn)入前的審批。

重構(gòu)我國(guó)的外商投資企業(yè)審批制度，理順立法應(yīng)該是根本。三大法很大程度上是圍繞著審批權(quán)構(gòu)建的，在三大法修訂之前，要對(duì)外商投資企業(yè)的審批制度進(jìn)行根本性的變革，應(yīng)該說空間有相當(dāng)?shù)木窒扌浴?/p>

（作者系商務(wù)部研究院副研究員）endprint