我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制中引入ADR的完善研究

顏滔　黃捷　徐毅飛

摘 要：當(dāng)前我國(guó)建立了信訪、調(diào)解、行政復(fù)議以及行政訴訟等多種行政糾紛解決機(jī)制，這些糾紛解決機(jī)制在化解行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的矛盾中發(fā)揮了極為重要的作用。但是，隨著時(shí)間的發(fā)展，當(dāng)前的行政糾紛解決機(jī)制已經(jīng)不能滿足新時(shí)代的需求。由此，本文從司法實(shí)踐出發(fā)，分析當(dāng)前我國(guó)各行政糾紛解決機(jī)制在解決行政糾紛中存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出了我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制引入ADR的完善建議。

關(guān)鍵詞：行政糾紛；解決機(jī)制；ADR；完善建議

一、我國(guó)的行政糾紛解決制度

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的行政糾紛案件日漸增多，尤其是近年來(lái)的征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議，使得行政糾紛的類型也不斷向復(fù)雜化發(fā)展，為此，我國(guó)通過(guò)相關(guān)立法建立行政糾紛解決制度。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的行政糾紛解決制度主要有幾下幾種：

1.行政信訪制度

信訪是我國(guó)在一定時(shí)代背景的產(chǎn)物，它在監(jiān)督行政權(quán)、保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益、擴(kuò)大政治參與、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主等方面發(fā)揮了極為重要的作用，是當(dāng)下解決行政糾紛的重要渠道?！缎旁L條例》規(guī)定，“信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”由此，信訪制度的受案范圍與行政訴訟與行政復(fù)議相比較為廣泛，形式多樣、貼近群眾生活，更有利于實(shí)現(xiàn)民主法治，本文認(rèn)為，該制度實(shí)質(zhì)上是中國(guó)特色的行政訴訟多元化糾紛解決機(jī)制。

2.調(diào)解制度

調(diào)解，作為解決糾紛的重要方式，在我國(guó)運(yùn)用范圍較為廣泛，它是在第三方的主持下，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，促使雙方當(dāng)事人相互協(xié)商，自愿達(dá)成化解糾紛的協(xié)議從而解決糾紛的一種活動(dòng)。當(dāng)前，調(diào)解已在我國(guó)的行政糾紛解中廣泛運(yùn)用，實(shí)踐證明，它能夠及時(shí)、便捷、高效地解決行政矛盾，只要雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，矛盾就可以徹底解決。對(duì)于行政糾紛來(lái)說(shuō)，調(diào)解一般由行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)作為第三方主持。

3.行政復(fù)議制度

行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。行政復(fù)議為行政相對(duì)人拓寬了救濟(jì)途徑，在保障行政相對(duì)人合法權(quán)益、促使行政機(jī)關(guān)依法履行行政職權(quán)方面發(fā)揮極為重要的作用。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的或者行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為不符合立法規(guī)定的，均可以申請(qǐng)行政復(fù)議，或者也可以在對(duì)該行為申請(qǐng)復(fù)議的同時(shí)一并申請(qǐng)對(duì)該規(guī)定進(jìn)行審查。

4.行政訴訟

行政訴訟是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而由此向人民法院提起訴訟的一種活動(dòng)。行政相對(duì)人通過(guò)司法途徑解決行政糾紛，可以說(shuō)，這是其保護(hù)合法權(quán)益的最后一道屏障。司法實(shí)踐表明，當(dāng)前行政訴訟在我國(guó)行政糾紛解決中發(fā)揮著不可或缺的作用。作為被告的行政機(jī)關(guān)和作為原告的公民、法人或者其他組織的法律地位具有特殊性，由此可以將該制度稱之為“民告官”的制度。

二、我國(guó)行政糾紛解決制度的缺陷

1.信訪制度的缺陷分析

我國(guó)信訪制度的范圍與行政訴訟和行政復(fù)議的范圍不同，它并沒有嚴(yán)格的限制，范圍較廣，且時(shí)間較為自由，由此在解決行政糾紛中發(fā)揮了極大的作用。但是從另一層面上看，信訪制度存在不少問題，具體表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：其一，信訪機(jī)構(gòu)過(guò)于冗雜和混亂。當(dāng)前我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)，從中央到地方的各級(jí)職能部門甚至在企事業(yè)單位都設(shè)置了信訪機(jī)構(gòu)，但是，在機(jī)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程中，機(jī)構(gòu)之間往往無(wú)法有效協(xié)調(diào)工作秩序，有些情況下還會(huì)出現(xiàn)部門之間的處理結(jié)果相矛盾。一方面造成司法資源的浪費(fèi)，另一方面有損于司法的公正性與權(quán)威性。其二，侵犯信訪人員合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生?！靶旁L工作在某些地方反應(yīng)為任意和毫無(wú)秩序”，有些地方，信訪群眾把問題反映到信訪機(jī)構(gòu)，但是信訪機(jī)構(gòu)的工作人員百般刁難，以致千方百計(jì)把信訪群眾打發(fā)走。有些信訪機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人表示，信訪工作的進(jìn)展還有效果主要是看上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“臉色”，以領(lǐng)導(dǎo)為中心，工作不能獨(dú)立進(jìn)行，脫離領(lǐng)導(dǎo)。在司法實(shí)踐中，哪類信訪案件應(yīng)該交領(lǐng)導(dǎo)審批以及案件審批的時(shí)間都沒有作出具體規(guī)定，使得信訪工作的開展雜亂無(wú)序，無(wú)法有效保障信訪群眾的合法權(quán)益。另外，有些地方的信訪機(jī)構(gòu)為了制止信訪群眾信訪，動(dòng)用專政手段對(duì)付他們。例如，對(duì)信訪者采取非法拘禁，動(dòng)用地方警力把信訪群眾抓回，甚至派相關(guān)人員在信訪機(jī)構(gòu)門口攔截信訪群眾，這無(wú)疑侵犯了信訪群眾的合法權(quán)益。據(jù)相關(guān)記者調(diào)查，在北京東莊的上訪群眾中，被收容遣送的最多的為37天，被截訪次數(shù)最多的為18次。

2.行政調(diào)解制度的缺陷分析

當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)調(diào)解的立法規(guī)定相對(duì)分散，涉及行政調(diào)解的立法約為40多部，行政法規(guī)約為60多部，地方性法規(guī)約為70多部，另外還有不少規(guī)范性文件。由此，行政調(diào)解沒有統(tǒng)一的立法規(guī)定，而是分散規(guī)定在不同的立法文件中。一方面造成行政調(diào)解程序的提起不統(tǒng)一，另一方面造成行政調(diào)解的層級(jí)效力不統(tǒng)一，最終造成調(diào)解隨意性大，有損于司法的權(quán)威。另外，立法沒有明確調(diào)解協(xié)議的法律效力，出現(xiàn)一方當(dāng)事人不履行協(xié)議的情況時(shí)，另一方當(dāng)事人難以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，這樣不利于糾紛的及時(shí)解決，不能很好的保障行政相對(duì)人的權(quán)益，而且一定程度上浪費(fèi)了司法資源。

3.行政復(fù)議制度的缺陷分析

行政復(fù)議在解決行政糾紛中發(fā)揮了幾個(gè)方面的作用：其一，減輕了法院的訴訟負(fù)擔(dān)，其二，減輕了當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，其三，給予行政主體一次糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)。但是，由于我國(guó)行政復(fù)議的受案范圍相對(duì)狹窄，對(duì)于保護(hù)的范圍僅限于公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和受教育的權(quán)利，對(duì)于抽象行政行為以及憲法所規(guī)定的勞動(dòng)權(quán)、政治權(quán)等基本權(quán)利都排除在范圍之外，這樣，無(wú)法有效保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

根據(jù)立法規(guī)定，作出復(fù)議決定的復(fù)議機(jī)關(guān)往往的作出具體行政行為行政主體的上一級(jí)機(jī)關(guān)或者所在地的人民政府，這雖然給行政主體自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，但是不少情況下，上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者所在地的人民政府往往偏袒作出具體行政行為的行政主體，從客觀上違背了公正原則。

4.行政訴訟制度的缺陷分析

我國(guó)《行政訴訟法》頒行20多年來(lái)，解決了不少行政爭(zhēng)議，隨著時(shí)代的發(fā)展以及社會(huì)的進(jìn)步，現(xiàn)行的立法已經(jīng)不能滿足新時(shí)代的要求，使得行政爭(zhēng)議不能高效、及時(shí)解決，其局限性日益凸顯，具體表現(xiàn)在：其一，受案范圍狹窄。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定，我國(guó)行政訴訟的受案范圍不包括抽象的行政行為、合理的行政行為。實(shí)踐中，很多行政糾紛案件不能通過(guò)訴訟的渠道解決，最終導(dǎo)致狀告無(wú)門的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其二，不能獨(dú)立行使行政審判權(quán)。我國(guó)立法雖然明確規(guī)定，人民法院要獨(dú)立行使行政審判權(quán)，但是在司法實(shí)踐中，由于司法權(quán)受制于行政權(quán)，即法院的人、財(cái)、物都要受制于行政機(jī)關(guān)，無(wú)疑給司法不公埋下了禍根。

三、我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制中適用ADR的完善建議

我國(guó)現(xiàn)行的行政糾紛解決機(jī)制已初具系統(tǒng)體系，它在解決行政糾紛過(guò)程中發(fā)揮了極為重要的作用，但是對(duì)其進(jìn)行完善，在現(xiàn)行的行政糾紛解決機(jī)制中引入ADR的糾紛解決機(jī)制，更有利于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（一）完善信訪制度

現(xiàn)行信訪制度在解決行政糾紛中，解決率一直未能達(dá)到最好效果，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，解決率僅為2%，這與群眾高昂信訪的熱情形成強(qiáng)烈對(duì)比。由此，必須加快信訪制度的完善步伐。

其一，明確行政信訪的范圍。我國(guó)行政信訪制度并沒有一個(gè)明確的受案范圍，這是造成信訪效率底下的原因。由此，必須對(duì)信訪范圍進(jìn)行歸類，把不正當(dāng)?shù)牡木唧w行政行為、不合理的、違法的、抽象的行政行為以及其他無(wú)法獲得救濟(jì)的行政行為都納入到行政信訪的受案范圍。

其二，以立法形式確立信訪程序。必須確立從受案到案件受理終結(jié)的信訪程序，明確信訪的受理期限，同時(shí)賦予信訪機(jī)構(gòu)相關(guān)的案件調(diào)查權(quán)，有關(guān)機(jī)構(gòu)以及部門必須積極配合信訪機(jī)構(gòu)調(diào)查；明確信訪的案件終結(jié)程序，信訪案件結(jié)案的情況下，當(dāng)事人不能就同一案件事實(shí)再次提起信訪申請(qǐng)。

（二）完善行政復(fù)議制度

行政復(fù)議，作為行政訴訟外的一種糾紛解決機(jī)制，在處理糾紛中，應(yīng)當(dāng)靈活體現(xiàn)ADR的糾紛解決機(jī)制。其一，有效確保行政復(fù)議的公開公正性。本文建議在行政復(fù)議程序中引入聽證程序，使得復(fù)議機(jī)關(guān)全面了解案情，也有效監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)較為公正地作出復(fù)議決定，另外，除不得公開的事項(xiàng)外，都應(yīng)該向社會(huì)公眾公開復(fù)議的過(guò)程、復(fù)議決定以提高復(fù)議機(jī)關(guān)的公信力，保證復(fù)議公開公正地進(jìn)行。其二，進(jìn)一步完善復(fù)議制度中的和解與調(diào)解程序。雖然相關(guān)立法規(guī)定復(fù)議制度過(guò)程中有關(guān)調(diào)解與和解的操作程序，但是其程序還須進(jìn)一步完善。本文認(rèn)為，在啟動(dòng)行政復(fù)議和解與調(diào)解程序的過(guò)程中，若當(dāng)事人自愿撤回復(fù)議申請(qǐng)的，向復(fù)議機(jī)關(guān)說(shuō)明撤回申請(qǐng)的理由后，仍然有權(quán)利再次提起行政和解與調(diào)解申請(qǐng)，啟動(dòng)復(fù)議和解與調(diào)解程序；若雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查并經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字確認(rèn)的，其和解與調(diào)解協(xié)議發(fā)生法律效力，則當(dāng)事人不能再以同一事實(shí)或者理由提起行政復(fù)議申請(qǐng)，但是行政相對(duì)人仍然有權(quán)提起行政訴訟。

（三）行政訴訟中引入ADR的適用

1.明確行政訴訟中和解與調(diào)解的適用范圍

在行政訴訟中引入ADR必須明確其適用范圍，以更好解決和處理行政糾紛。具體來(lái)說(shuō)，ADR在行政訴訟中的適用范圍包括以下幾個(gè)方面：其一，因不服行政機(jī)關(guān)所作出的行政裁決的行政案件。行政裁決案件的作出，主要在民事主體之間展開，涉及的主要為民事主體的利益。一般情況下，當(dāng)事人對(duì)于行政裁決不服的，主要是不服有關(guān)民事糾紛的解決。在這種基礎(chǔ)上，法院可以通過(guò)促使雙方當(dāng)事人達(dá)成和解或者通過(guò)調(diào)節(jié)的方式來(lái)化解相關(guān)的矛盾，以解決民事糾紛。由于案件主要涉及到雙方民事主體的利益，而對(duì)于行政主體來(lái)說(shuō)，并沒有受到過(guò)多的影響，因而，行政主體更愿意以和解或者調(diào)解的方式來(lái)解決行政訴訟中的糾紛。其二，因行政合同糾紛引起的訴訟的行政案件。行政合同，是行政主體與公民所簽訂的合同，運(yùn)用和解或者調(diào)解的方式來(lái)解決該合同糾紛，更有利于最大化地實(shí)現(xiàn)公共利益。其三，因行政補(bǔ)償或者行政賠償而引起訴訟的行政案件。司法實(shí)踐中，因行政拆遷而引起的行政訴訟案件日益增多，為穩(wěn)定社會(huì)，化解公民與政府的矛盾沖突，防止引發(fā)更大的負(fù)面影響，引入ADR的糾紛解決機(jī)制，能有效發(fā)揮其行政訴訟的制度價(jià)值，使得更好的保障行政行對(duì)人的合法權(quán)益。其四，因行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)而引起訴訟的行政案件。例如，在行政處罰中，行政機(jī)關(guān)由于處罰過(guò)重的情況下，當(dāng)事人可以通過(guò)和解與調(diào)解的程序在行政機(jī)關(guān)自由裁量的范圍內(nèi)啟動(dòng)和解或者調(diào)解的程序。

2.行政訴訟中和解與調(diào)解的程序適用

其一，程序啟動(dòng)。對(duì)于行政訴訟中，和解與調(diào)解的程序啟動(dòng)主體，往往由一方當(dāng)事人提出啟動(dòng)的申請(qǐng)。在程序啟動(dòng)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)ADR在其中的適用情況，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出當(dāng)事人選擇啟動(dòng)的權(quán)利。其中，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)以書面形式向法院提出和解或者調(diào)解的申請(qǐng)，經(jīng)法院審查，符合條件的，應(yīng)當(dāng)適用和解或者調(diào)解程序解決行政訴訟糾紛。

其二，程序適用。在和解或者調(diào)解程序適用中，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其適用的時(shí)間。若和解或者調(diào)解無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行的情況下，可以轉(zhuǎn)而進(jìn)入普通程序?qū)Π讣M(jìn)行審理，并及時(shí)作出判決。

其三，和解與調(diào)解協(xié)議的法律效力。若雙方當(dāng)事人在協(xié)議中自愿簽字的，協(xié)議就具有法律效力。這就是說(shuō)，訴訟程序由此終結(jié)。當(dāng)事人不能以同一事實(shí)或者理由再次提起行政訴訟。

參考文獻(xiàn)：

[1]冀剛毅：《建議將制定國(guó)家信訪法納入立法規(guī)劃》，載《人大研究》2004年第2期，第33頁(yè)。

[2]張友直、李世源：《“依法治訪”與我國(guó)信訪制度的改革》，載《湖南社會(huì)科學(xué)》2002年第6期，第65頁(yè)。

[3]朱最新：《社會(huì)轉(zhuǎn)型中的行政調(diào)解制度》，載《行政法學(xué)研究》2006年第2期，第73頁(yè)。

[4]劉莘：《行政復(fù)議制度近期可能的改革》，載《行政法學(xué)研究》2005年第2期，第107頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：顏滔：（1986—），男，湖南株洲人，廣西民族大學(xué)2011級(jí)研究生，主要研究方向：訴訟法學(xué)。

黃捷：（1986—），女，廣西南寧人，廣西民族大學(xué)2011級(jí)研究生，主要研究方向：訴訟法學(xué)。

徐毅飛：（1986—），女，湖南邵陽(yáng)人，廣西民族大學(xué)2011級(jí)研究生，主要研究方向：訴訟法學(xué)。

本文獲“廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目（YCSW2013061）資助”，“ThisworkissupportedbytheInnovationProjectofGuangxiGraduateEducation（YCSW2013061）”，項(xiàng)目名稱：多元化糾紛解決理念視野下的行政糾紛解決方式研究（YCSW2013061）。