《礦產(chǎn)資源法》修改應規(guī)制礦業(yè)權(quán)重疊

■ 蘇繼成

（中國政法大學, 北京 100088）

《礦產(chǎn)資源法》修改應規(guī)制礦業(yè)權(quán)重疊

■ 蘇繼成

（中國政法大學, 北京 100088）

礦業(yè)權(quán)重疊是指在同一礦區(qū)中存在多個礦業(yè)權(quán)，其產(chǎn)生是由地質(zhì)條件和礦政管理制度決定的，具有必要性。國外多國礦業(yè)立法明確允許礦業(yè)權(quán)重疊，也有國家默許礦業(yè)權(quán)重疊。我國實踐中也有一個礦區(qū)存在多個礦業(yè)權(quán)的情況，形成了一些處理辦法。我國立法存在立法系統(tǒng)性差、制度不完備、同《物權(quán)法》缺少銜接、適用范圍有限等問題。應由《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定允許礦業(yè)權(quán)重疊、確定合理的開采規(guī)劃、設(shè)立優(yōu)先申請權(quán)和購買權(quán)等內(nèi)容，并注意與下位法的銜接。

礦區(qū)；礦種；礦業(yè)權(quán)；重疊

1 概念、存在的原因及必要性

礦業(yè)權(quán)重疊是指在同一礦區(qū)中存在多個礦業(yè)權(quán)的情況,表現(xiàn)為不同礦區(qū)發(fā)生平面交叉或立體投影重疊,實際上就是礦區(qū)的重疊。存在的多個礦業(yè)權(quán),可能是多個采礦權(quán)、多個探礦權(quán),也可能是既有探礦權(quán)也有采礦權(quán)。按照礦種不同,重疊的礦業(yè)權(quán)可能是油氣資源與非油氣資源礦業(yè)權(quán)、非油氣資源與非油氣資源礦業(yè)權(quán)、煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)等。我國油層氣與其他礦業(yè)權(quán)、煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊的情況比較普遍。

同一礦區(qū)存在多個礦業(yè)權(quán)既有地質(zhì)原因也有制度原因。從地質(zhì)條件上看,我國伴生礦、共生礦較多,單一礦床較少,單一礦種開發(fā)不利于礦產(chǎn)資源充分合理利用,容易造成環(huán)境污染和資源浪費。從礦政管理體制上看,“我國長期實行多頭分散管理體制,各工業(yè)部門缺少礦產(chǎn)資源開發(fā)的統(tǒng)一規(guī)劃和技術(shù)標準,致使礦業(yè)權(quán)交叉重疊,多個部門重復發(fā)證等現(xiàn)象較為嚴重”[1],這是同一礦區(qū)存在多個礦業(yè)權(quán)的制度原因。比如我國目前對探礦權(quán)實行兩級發(fā)證、采礦權(quán)實行四級發(fā)證,各級機構(gòu)間缺少協(xié)調(diào),各自發(fā)證,容易造成礦業(yè)權(quán)重疊；再如我國煤炭開發(fā)實行兩級發(fā)證、煤層氣開發(fā)實行一級發(fā)證,導致大量煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊情況的出現(xiàn)。同一礦區(qū)存在多個礦業(yè)權(quán)也反映出中央與地方、不同地區(qū)、不同部門之間在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的利益沖突。

以前由于勘探、開采技術(shù)水平有限,在同一礦區(qū)勘探、開采不同礦種有一定難度,立法和實踐中并不重視重疊礦業(yè)權(quán),隨著技術(shù)的進步,同時勘探、開采已經(jīng)成為現(xiàn)實。比如煤層氣和煤炭的同時開采。以后,在同一礦區(qū)同時開發(fā)不同礦種的情況會越來越多,比如油氣資源與其他礦產(chǎn)資源、鋁土礦與煤礦以及其他共伴生礦的共同開采等等。

據(jù)統(tǒng)計,我國礦業(yè)權(quán)交叉重疊總數(shù)達到10070個,占問題礦業(yè)權(quán)總數(shù)的9.31%,其中,中部地區(qū)重疊數(shù)量最多,占55.44%,西部次之,占35.64%,東部礦業(yè)權(quán)重疊數(shù)量較少,占8.92%。山西、安徽、云南、貴州等省礦業(yè)權(quán)重疊都超過1000件。煤炭與油氣、煤炭之間、煤炭與煤層氣之間的礦業(yè)權(quán)重疊最多。具體體現(xiàn)為煤中鈾、煤中氣、煤中油、油中鈾、油中氣等[2]。如果不允許礦業(yè)權(quán)重疊,很多礦業(yè)權(quán)幾無立錐之地。

同一礦區(qū)存在多個礦業(yè)權(quán)是不可避免的,討論解決礦業(yè)權(quán)重疊糾紛的文章較多,本文不再討論。本文主要討論以此次修訂《礦產(chǎn)資源法》為契機,在法律層面對礦業(yè)權(quán)重疊進行規(guī)制。

2 礦業(yè)權(quán)重疊的國外立法例

臺灣地區(qū)“礦業(yè)法”第二十八條：“探礦申請地與他人礦區(qū)重復,如礦質(zhì)為同種,其重復之部分,不得核準?！?/p>

第二十九條：“采礦申請地與他人礦區(qū)重復,如礦質(zhì)為同種,其重復之部分不得核準?！?/p>

第三十一條：“礦業(yè)申請地與他人礦業(yè)申請地或礦區(qū)重復,如礦質(zhì)為異種,省（直轄市）主管機關(guān),應即通知申請在先者或礦業(yè)權(quán)者,限于90日內(nèi)優(yōu)先申請設(shè)定礦業(yè)權(quán),如不依限申請,即取消其優(yōu)先權(quán)?！盵3]

臺灣地區(qū)《礦業(yè)法施行細則》第十六條：“在同一地區(qū)內(nèi)申請?zhí)讲刹煌坏V床之各種礦質(zhì),應分別申請礦業(yè)權(quán)。但各種礦質(zhì)同在一礦床者,得并一礦申請之?！盵4]

韓國《礦業(yè)法》第十七條（3）“欲在同一區(qū)域采掘取得兩種以上礦物時,對各種礦物都應提出第1項規(guī)定的申請。但是欲采掘同一礦床中賦存的兩種以上礦物時,可不按此種辦法申請。”

第二十四條：“重復礦區(qū)的限制：不得在同一區(qū)域設(shè)定兩個以上的礦業(yè)權(quán)。但是在異種礦物中認為分別經(jīng)營礦業(yè)無妨礙的情況和符合第35條的情況例外?！?/p>

第二十七條：“在設(shè)礦業(yè)權(quán)申請區(qū)域與異種礦物的礦區(qū)重復時,商工資源部長官認為分別經(jīng)營礦業(yè)有妨礙時,不許可對該重復的區(qū)設(shè)定礦業(yè)權(quán)。在此種情況下,石灰?guī)r礦區(qū)和以石灰?guī)r為母巖賦存的異種礦物設(shè)定礦業(yè)權(quán)的申請區(qū)域重復時,視為分別經(jīng)營礦業(yè)無妨礙。”[5]

日本《礦業(yè)法》第十六條：“在同一地區(qū)內(nèi),不能設(shè)立2個以上礦業(yè)權(quán)。但是,如系以異種礦床中所存在的礦物為標的物,或系第四十六條所述的場合,則不在此限?！?/p>

第二十一條第3項：“擬在同一地區(qū)內(nèi)開采2種以上礦物時,對每一種礦物,都必須按本條第一款的規(guī)定提出申請。但是,擬開采共存在同一礦床中的2種以上礦物時,不受此限。”[6]

美國：在煤層氣和煤炭都是優(yōu)質(zhì)資源的一部分區(qū)域,煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)可以同時存在[7]。

澳大利亞《石油法》規(guī)定：在石油和煤炭礦區(qū)內(nèi)可以授予煤層氣開采權(quán),煤層氣和煤開采地面作業(yè)允許同時進行[8]。

南非《礦業(yè)法》第十五條規(guī)定：對于同一礦物或同一土地限制發(fā)給一份以上的勘查許可證或采礦批準書。如果對于礦物、土地或尾礦（視情況而定）已經(jīng)發(fā)給了有關(guān)的勘查許可證或采礦批準書,則對同一的礦物、土地或尾礦（視情況而定）不得再發(fā)給有關(guān)的勘查許可證或采礦批準書,除非地區(qū)局長確認在最佳開采礦物、安全、保健或恢復方面,第一次發(fā)給不會危害本法客體。

第五條第三款：按照采礦批準書開采礦物的任何人,在開采批準書規(guī)定的礦物同時也可以開采和處理不是權(quán)利持有人的其他礦物,但是此礦物必須與第一礦物一起開采[9]。

補充規(guī)定：此人必須為其他礦物同該礦物權(quán)利持有人補償。

國外立法例具有如下特點：

（1）同一礦區(qū)原則上不允許存在多個礦業(yè)權(quán)。為避免礦業(yè)權(quán)沖突、人為增加施工難度,原則上不允許在同一礦區(qū)存在多個礦業(yè)權(quán),特別是針對相同礦種的礦業(yè)權(quán)。除非針對不同礦床而增加掘進區(qū)[10],或者是設(shè)立區(qū)分礦業(yè)權(quán)的情況。

（2）同一礦區(qū)允許針對異種礦物礦業(yè)權(quán)的設(shè)立。在地質(zhì)條件允許,更有利于礦產(chǎn)資源開發(fā)的情況下,在同一礦區(qū)允許針對不同礦物設(shè)立礦業(yè)權(quán)。

（3）盡量保持同一礦區(qū)礦業(yè)權(quán)主體的單一。在擬針對不同礦種設(shè)立礦業(yè)權(quán)的情況下,一般賦予原礦業(yè)權(quán)人優(yōu)先申請權(quán),在同等條件下,鼓勵原礦業(yè)權(quán)人獲得異種礦物的礦業(yè)權(quán),并設(shè)計了詳細的程序性規(guī)定。

（4）有些國家雖然沒有規(guī)定允許礦業(yè)權(quán)重疊,但由于其礦業(yè)權(quán)的設(shè)立是針對礦種設(shè)立而不是針對礦區(qū),也沒有規(guī)定礦區(qū)具有排他力,所以在這些國家礦業(yè)權(quán)重疊是為立法默許或不禁止的。比如巴西、俄羅斯等國。

3 我國現(xiàn)行立法及實踐

我國《礦產(chǎn)資源法》沒有規(guī)定允許礦業(yè)權(quán)重疊,這是一個嚴重的欠缺?！兜V產(chǎn)資源法》第三十條規(guī)定：“在開采主要礦產(chǎn)的同時,對具有工業(yè)價值的共生礦和伴生礦應當統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開采,綜合利用、防止浪費；對暫時不能綜合利用的礦產(chǎn)以及含有有用成分的尾礦,應當采取有效的保護措施,防止損失破壞?！?該條說明我國礦業(yè)立法中也注意到了同一礦區(qū)中其他礦種的開采問題,但該條側(cè)重于規(guī)范礦產(chǎn)資源的綜合開采,并不針對異種礦業(yè)權(quán)的設(shè)立問題,效果有限。

實踐中,我國存在對同一礦區(qū)中不同礦種分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)的情況,立法方面也進行了積極地探索。

《礦產(chǎn)資源開采登記有關(guān)規(guī)定》第三條（三）規(guī)定：“劃定礦區(qū)范圍：采礦登記管理機關(guān)應組織對申請的礦區(qū)范圍內(nèi)是否存在礦業(yè)權(quán)交叉重復情況以及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用初步方案等進行審查……申請人申請劃定的礦區(qū)范圍,其地面投影或地表塌陷區(qū)與已設(shè)立探礦權(quán)、采礦權(quán)的區(qū)塊范圍、礦區(qū)范圍重疊或有其他影響的,采礦登記管理機關(guān)在審批礦區(qū)范圍時應以不影響已有的探礦權(quán)人或采礦權(quán)人權(quán)益為原則。采礦權(quán)申請人應與已有探礦權(quán)人或采礦權(quán)人就可能造成對探礦權(quán)或采礦權(quán)影響的諸方面簽有協(xié)議?！薄秶临Y源部關(guān)于進一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[2011]14號）（十四）：“除同屬一個礦業(yè)權(quán)人的情形外,礦業(yè)權(quán)在垂直投影范圍內(nèi)原則上不得重疊。涉及和石油、天然氣等特定礦種的礦業(yè)權(quán)重疊的,應當簽署互不影響、確保安全生產(chǎn)的協(xié)議后,辦理采礦許可證?！痹偃?為解決煤炭和煤層氣的礦區(qū)重疊問題,相關(guān)部門相繼出臺了《關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》（國辦發(fā)[2006]47號）和《關(guān)于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》（國土資發(fā)[2007]96號）等一系列規(guī)范性文件,其中96號文規(guī)定：“在本礦區(qū)范圍以內(nèi)以地面抽采方式開采煤層氣的,應依法補辦煤層氣采礦許可證；煤層氣和煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)發(fā)生重疊且未簽訂協(xié)議的,由雙方協(xié)商開展合作或簽訂安全生產(chǎn)協(xié)議,按照‘先采氣,后采煤’的原則對煤層氣、煤炭進行綜合勘察、開采?！币陨弦?guī)定說明我國礦業(yè)立法已經(jīng)注意到了對同一礦區(qū)基于不同礦種設(shè)立礦業(yè)權(quán)的問題,也允許某些礦種出現(xiàn)礦區(qū)重疊的情況。

實踐中,政府有關(guān)部門和礦業(yè)企業(yè)共同探索出了主動退出、裁決退出、協(xié)議互不干擾、聯(lián)合勘探開發(fā)、產(chǎn)業(yè)一體化、“探-轉(zhuǎn)-還”等模式處理煤炭與煤層氣、油氣與其他礦產(chǎn)之間的礦區(qū)重疊問題[7]。我國目前解決礦業(yè)權(quán)重疊的模式具有以下特點：第一,方法多樣,適于解決不同情況。比如協(xié)議互不干擾模式可以解決油氣礦業(yè)權(quán)與其他礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)（煤、鈾、金屬和非金屬）的重疊；聯(lián)合勘探開發(fā)模式曾成功地用于解決煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)的重疊；產(chǎn)業(yè)一體化模式可用于解決共伴生或相關(guān)性較強的礦種重疊[2]。第二,每種模式重疊礦業(yè)權(quán)雙方的合作配合程度不同,但是不能簡單地評價孰優(yōu)孰劣。幾種模式中產(chǎn)業(yè)一體化模式合作程度最高,但并不能因此認為一體化模式是最優(yōu)的,在地質(zhì)條件、開采技術(shù)不滿足的情況下,不能盲目地采用一體化模式,可以考慮采用協(xié)議互不干擾等模式。第三,與發(fā)達國家解決礦業(yè)權(quán)重疊方法的水平已經(jīng)比較接近。比如美國立法鼓勵企業(yè)通過合作或合伙經(jīng)營的方式解決煤炭與煤層氣之間的沖突；波蘭政府鼓勵煤炭與煤層氣企業(yè)主之間建立伙伴關(guān)系。這和我國采用的辦法是比較類似的。第四,有些模式帶有明顯的過渡性、暫時性,沒有統(tǒng)一立法進行規(guī)范。比如裁決退出模式帶有明顯的行政色彩,不利于礦產(chǎn)資源開發(fā)的合理規(guī)劃及保護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

4 我國立法存在的問題

4.1 制度不完備，立法層級低，穩(wěn)定性差

我國《礦產(chǎn)資源法》沒有明確規(guī)定在同一礦區(qū)可以存在多個礦業(yè)權(quán),實際上反應出我國礦業(yè)權(quán)設(shè)立制度的不完備。長期以來,在礦業(yè)權(quán)設(shè)立問題上,我國《礦產(chǎn)資源法》偏重于從劃分立體空間的方式界定礦區(qū),設(shè)立礦業(yè)權(quán),卻忽視了以礦床和礦種為視角劃定礦業(yè)權(quán)。以礦床為視角設(shè)立礦業(yè)權(quán)可能產(chǎn)生增加掘進區(qū),從而導致區(qū)分礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生；以礦種為視角設(shè)立礦業(yè)權(quán)則可能產(chǎn)生礦區(qū)重疊。以立體空間方式劃定礦區(qū)、設(shè)立礦業(yè)權(quán)的國家為了克服這種劃定方式的弊端,一般都會允許礦區(qū)重疊和增加掘進區(qū)[10]。我國《礦產(chǎn)資源法》在這一點上顯然是有疏漏的。

我國《礦產(chǎn)資源法》中并沒有明確允許礦業(yè)權(quán)重疊,但在部門規(guī)章、地方規(guī)章及相關(guān)的規(guī)范性文件中卻肯定了這種做法,同時也產(chǎn)生了相互沖突的問題,穩(wěn)定性差,讓人感到無所適從。同一礦區(qū)存在多個礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)權(quán)設(shè)立中的基本問題,涉及到礦產(chǎn)資源法律制度的方方面面,由效力較低的部門、地方規(guī)章等作出規(guī)定反映了立法者意在探索的立法意圖,但也難免會同《礦產(chǎn)資源法》確立的礦業(yè)權(quán)設(shè)立法律框架產(chǎn)生沖突。

4.2 同《物權(quán)法》缺少銜接

雖然我國《礦產(chǎn)資源法》中沒有明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)是物權(quán),但在立法中和理論界都是將礦業(yè)權(quán)作為物權(quán)或準物權(quán)對待。物權(quán)的客體具有排他性,同一客體之上不能存在兩個或兩個以上效力不相容的物權(quán)。使得很多礦業(yè)權(quán)人感到,雖然獲得了作為物權(quán)的礦業(yè)權(quán),但實際上卻無法得到《物權(quán)法》的保護。2007年《物權(quán)法》第一百二十三條將探礦權(quán)、采礦權(quán)規(guī)定為用益物權(quán),以民事基本法的形式認定了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)性質(zhì),這使得同一礦區(qū)存在多個礦業(yè)權(quán)同物權(quán)排他性之間的齟齬更加尖銳。從法律層級角度講,既然物權(quán)基本法規(guī)定了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性,任何部門、地方立法和規(guī)范性文件都無權(quán)設(shè)立與之沖突的規(guī)定,但實踐中早已突破了這一限制。在筆者參加的實地調(diào)研中1指為修改《礦產(chǎn)資源法》，由國土部主持、中國政法大學國土資源研究中心參加的云南、貴州、山西、陜西、內(nèi)蒙等五省實地調(diào)研。,很多礦業(yè)權(quán)人反映了這一問題。在有關(guān)國土經(jīng)濟研究部門主持起草的《礦產(chǎn)資源法修訂稿》中,希望通過強調(diào)礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)的排他性解決這一問題,這顯然是不夠的。

4.3 允許礦業(yè)權(quán)重疊的適用范圍較小

如上文所列,我國這方面立法僅僅是國土資源管理部門針對個別礦種作出的允許礦業(yè)權(quán)重疊的規(guī)定,如允許煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)存在于同一礦區(qū),對于其他礦種是否適用,如何適用還沒有效力較高的統(tǒng)一規(guī)定。實踐中,除了煤炭與煤層氣存在于同一礦區(qū),我國還存在油氣與其他礦種礦業(yè)權(quán)存在于同一礦區(qū)的情況,對這些重疊礦業(yè)權(quán)存在的合法性以及這些礦業(yè)權(quán)如何保護、管理,法律均沒有明確規(guī)定。有些地方為了解決礦區(qū)重疊的問題,出臺了一些規(guī)范性文件,如《榆林市礦區(qū)重疊區(qū)域油氣勘探開發(fā)和煤炭開發(fā)安全施工技術(shù)規(guī)范》和《榆林市礦權(quán)重疊區(qū)域安全生產(chǎn)管理辦法》。但這些規(guī)范性文件一般適用范圍有限,僅適用于特定礦種、特定礦區(qū),從效力等級到具體內(nèi)容都很不規(guī)范,有的是臨時性的,甚至違反了《礦產(chǎn)資源法》確立的基本原則。有時會出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)申請人根據(jù)這些規(guī)定取得了礦業(yè)權(quán),但是一旦產(chǎn)生糾紛,法院卻不認可這些規(guī)定的尷尬（法院當然可以不認可）。

4.4 缺少關(guān)于優(yōu)先權(quán)和申請程序的規(guī)定

允許礦業(yè)權(quán)重疊涉及到一系列相關(guān)的法律制度。為盡量使同一礦區(qū)中存在一個權(quán)利主體,國外立法一般賦予在先礦業(yè)權(quán)人對同一礦區(qū)中異種礦物的優(yōu)先申請權(quán),而且,其申請程序也簡于一般礦業(yè)權(quán)的申請程序。我國在這方面的規(guī)定還沒有形成制度,只是零散地規(guī)定于規(guī)范性文件中。

5 修改建議

5.1由《礦產(chǎn)資源法》明確允許設(shè)立重疊礦業(yè)權(quán)

由《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定在地質(zhì)條件、勘探開采技術(shù)允許的情況下,允許同一礦區(qū)針對不同礦種設(shè)立礦業(yè)權(quán)；在地質(zhì)條件、勘探開采技術(shù)不允許的情況下不得設(shè)立多個礦業(yè)權(quán)。《礦產(chǎn)資源法》是調(diào)整礦業(yè)法律關(guān)系的基本法,由礦業(yè)基本法對這一問題作出規(guī)定可以賦予不同礦種礦業(yè)權(quán)明確的法律地位,避免政出多門的情況；同時,相對于《物權(quán)法》而言,《礦產(chǎn)資源法》屬于部門法,由部門法對這一問題作出規(guī)定屬于部門法對《物權(quán)法》一般原則的特殊適用,可以解決部門、地方規(guī)定同上位法的沖突問題,使礦業(yè)權(quán)人認識到同一礦區(qū)存在多個礦業(yè)權(quán)并不是否定了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性,而是根據(jù)礦產(chǎn)資源開采的特點對礦業(yè)權(quán)做出的合理限制[11],在多個礦種存在于同一礦區(qū)時,賦予某一礦種礦業(yè)權(quán)絕對的排他力并不可取[12]。

同時需要明確,礦業(yè)權(quán)重疊與物權(quán)的排他性也并非不能相容,理由是：第一,礦業(yè)權(quán)的排他性包括礦種的排他,也就是同一礦區(qū)的同一礦種一般只能設(shè)立一個礦業(yè)權(quán),他人不能針對同一礦區(qū)中已設(shè)立礦業(yè)權(quán)的礦種再行設(shè)立礦業(yè)權(quán)（區(qū)分礦業(yè)權(quán)是另外一種情況）；第二,礦業(yè)權(quán)人只需容忍與其重疊的礦業(yè)權(quán),對于其他非法侵害礦業(yè)權(quán)的行為比如非法采石挖沙、盜采濫采仍具有完整的排他力；第三,礦業(yè)權(quán)重疊并不是普遍存在的情況,在沒有礦業(yè)權(quán)重疊的情況下,礦業(yè)權(quán)的排他性仍然是完整的；第四,即使是用益物權(quán),其排他力和支配力也是受到限制的。比如我國《物權(quán)法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等,用益物權(quán)人也沒有權(quán)利完全按照自己的意愿處分客體,而只能按照約定的或法定的條件行使用益物權(quán)。

5.2 同一礦種原則上只設(shè)一個礦業(yè)權(quán)

同一礦區(qū),在礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)取得礦業(yè)權(quán)的情況下,不宜再授予其他礦業(yè)權(quán)人同種礦物礦業(yè)權(quán),因為在先礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)取得了礦業(yè)權(quán),具備探采該礦種的能力、資質(zhì),并且已經(jīng)投入資金、技術(shù)、設(shè)備,開井挖礦,再授予其他礦業(yè)權(quán)人礦業(yè)權(quán)不但不經(jīng)濟,而且可能造成糾紛。若礦層較深,為防止在先礦業(yè)權(quán)人跑馬圈地、壟斷礦區(qū),可以考慮在不同埋層設(shè)立不同礦業(yè)權(quán),形成區(qū)分礦業(yè)權(quán),但也應賦予在先礦業(yè)權(quán)人優(yōu)先權(quán)申請權(quán)。這也是其他國家礦業(yè)立法通行的做法。

5.3 設(shè)立優(yōu)先申請權(quán)和優(yōu)先購買權(quán)

在同一礦區(qū)設(shè)立多個礦業(yè)權(quán),即使合作開發(fā),也難以避免礦業(yè)權(quán)之間會產(chǎn)生沖突,而且會增加談判成本。將多個礦業(yè)權(quán)授予同一個礦業(yè)權(quán)人則可以避免相互沖突的情況發(fā)生。如果在先礦業(yè)權(quán)人不具備開采該礦種的開采能力或放棄優(yōu)先權(quán),則可以將礦業(yè)權(quán)授予他人。賦予在先礦業(yè)權(quán)人優(yōu)先權(quán),也是其他國家礦業(yè)立法經(jīng)常采用的做法。

我國礦業(yè)立法還可以為同一礦區(qū)的多個礦業(yè)權(quán)人創(chuàng)設(shè)一項新的權(quán)利——優(yōu)先購買權(quán),即為保證同一礦區(qū)中盡量存在一個礦業(yè)權(quán)人,當?shù)V業(yè)權(quán)人欲出售礦業(yè)權(quán)時,同一礦區(qū)中的其他礦業(yè)權(quán)人在同等條件下有優(yōu)先購買的權(quán)利。目前我國礦業(yè)權(quán)市場有逐步放開的趨勢,礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)越來越頻繁,這一權(quán)利可以避免新加入的礦業(yè)權(quán)人同該礦區(qū)已有礦業(yè)權(quán)人之間的矛盾,而且已有礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)在該礦區(qū)作業(yè),了解礦區(qū)地質(zhì)條件和施工環(huán)境,由其購買礦業(yè)權(quán)更有利于礦產(chǎn)資源的開發(fā)。這一點可以作為我國《礦產(chǎn)資源法》修改的創(chuàng)新。

5.4 合理規(guī)劃施工順序

對于具有重要利用價值、稀缺的戰(zhàn)略性資源,比如鈾礦,應賦予其勘探、開采的優(yōu)先權(quán),共存的其他礦業(yè)權(quán)人配合、協(xié)助鈾礦礦業(yè)權(quán)人。對于其他礦業(yè)權(quán)人因此而產(chǎn)生的支出和受到的經(jīng)濟損失,應由國家或鈾礦礦業(yè)權(quán)人給予合理補償。

在油氣富集區(qū),允許油氣礦業(yè)權(quán)與非油氣礦業(yè)權(quán)重疊,嚴格審查重疊礦業(yè)權(quán)人的資質(zhì)、技術(shù)條件。油氣礦業(yè)權(quán)人應與非油氣礦業(yè)權(quán)人達成互不干擾、保證安全勘查、開采的協(xié)議書或者協(xié)作生產(chǎn)協(xié)議。在生產(chǎn)條件允許的條件下可以同時勘查、開采,如果同時生產(chǎn)造成互相干擾,應采取先探采油氣后探采其他礦種的原則進行探采。

在煤層氣符合勘探開采條件的礦區(qū)允許同時設(shè)立煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán),重疊礦業(yè)權(quán)人之間必須保證互不干擾。鼓勵礦業(yè)權(quán)人采用聯(lián)合協(xié)同勘探、一體化開發(fā)等方式,不能同時開發(fā)的,應優(yōu)先開采煤層氣,然后開采煤礦,建立地質(zhì)工作資料共享機制。

在同一礦區(qū)既存在油氣、煤層氣、煤炭,也存在其他礦種的情況下,應加強礦業(yè)權(quán)人之間的協(xié)作,綜合考慮不同礦種的特性、經(jīng)濟價值、戰(zhàn)略緊缺程度、富集程度、賦存開發(fā)條件、礦業(yè)權(quán)設(shè)立的先后、礦業(yè)權(quán)人工作投入程度等因素,確定勘探、開采的順序。比如可以考慮先開采油氣,再開采煤層氣、煤炭,最后開采其他礦種的原則,對于造成的影響和延遲,可以采用補償、置換等方式解決[13]。

鼓勵礦業(yè)權(quán)人之間自愿達成協(xié)議,不論是協(xié)議互不干擾還是一體化開發(fā),如果礦業(yè)權(quán)人能夠達成協(xié)議則是最理想的狀態(tài),如果不能達成協(xié)議,國土資源管理部門有權(quán)依職權(quán)或根據(jù)當事人的申請介入,必要時由專家提出解決方案。礦業(yè)權(quán)設(shè)立統(tǒng)一歸口目前尚不現(xiàn)實,所以有權(quán)機關(guān)的介入是必要的。為避免地方保護,應盡量由高一級的管理部門處理,允許礦業(yè)權(quán)人對國土資源管理部門的處理結(jié)果提起行政復議或行政訴訟。

5.5 防止在先礦業(yè)權(quán)阻止在后礦業(yè)權(quán)的正常設(shè)立、行使

我國煤礦區(qū)和煤礦規(guī)劃區(qū)的大部分煤層氣礦業(yè)權(quán)被少數(shù)大型煤炭企業(yè)“瓜分”,形成壟斷局面?；诘V業(yè)權(quán)的排他性原理,煤炭企業(yè)如想建設(shè)新井必須征得煤層氣企業(yè)的允許,影響礦井接替的正常推進。一些煤層氣企業(yè)壟斷礦業(yè)權(quán)待價而沽,使得煤炭企業(yè)為了采礦只能向煤層氣企業(yè)支付礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓費[14]。油氣資源也存在相同的情況。為避免這種情況,應建立礦業(yè)權(quán)強制設(shè)立制度,國土資源管理部門從國家戰(zhàn)略利益、社會綜合效益、礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)律的角度出發(fā),在確需重疊設(shè)立礦業(yè)權(quán)的情況下,可以不考慮在先礦業(yè)權(quán)人的反對,直接設(shè)立礦業(yè)權(quán)。

5.6 與部門法銜接

目前我國礦業(yè)立法中一個比較突出的問題是,《礦產(chǎn)資源法》作為礦業(yè)方面的基本法與下位法之間的銜接欠缺。《礦產(chǎn)資源法》作為關(guān)于礦產(chǎn)資源的一般性法律,應當規(guī)定關(guān)于礦產(chǎn)資源法律規(guī)范中共性的內(nèi)容,提煉出“最大公約數(shù)”,但實際上,我國關(guān)于煤層氣、油氣方面存在大量規(guī)章、規(guī)定、條例等規(guī)范性文件,這些文件并沒有與《礦產(chǎn)資源法》形成合理的銜接,自成體系、各行其是,內(nèi)部混亂、外部不協(xié)調(diào),脫離了《礦產(chǎn)資源法》。主要原因之一就是《礦產(chǎn)資源法》本身缺少體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)管理規(guī)律的共性內(nèi)容,理論界也缺少這方面的研究。近年來,石油天然氣[15]、煤層氣分別單獨立法呼聲漸高[8],《礦產(chǎn)資源法》與石油天然氣法、煤層氣法銜接的重要性更加凸顯。礦業(yè)權(quán)重疊涉及到同一礦區(qū)之內(nèi)存在多個不同的礦種,顯然是一個重要的連接點,此次礦法修改要充分考慮到《礦產(chǎn)資源法》的普適性,又要充分考慮到石油天然氣法、煤層氣法等部門法的特殊性,盡可能提取最大公約數(shù),制定出一部符合實際、體系科學的法律。

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Regulating the Mining Right Overlap in the Revision of Mineral Resource Law

SU Jicheng
(China University of Politics & Law, Beijing 100088)

Mining right overlap means that multiple mining rights are occurred in the same district, which is determined by the geological conditions and mining administration system, has necessity. In many foreign countries, mining right overlap is provided clearly in mining legislation; and some countries acquiesce to this. In China, the same happens, so some corresponding methods for dealing with this have been formed. This paper first analyses some problems existed in the legislation of our country, these include: poor systematic legislation, imperfect system, lack of cohesion with Property Law, and limited applicable range. In response to this, this paper offers that mining right overlap should be allowed in Mineral Resources Law; rational mining plan must be made; preference for application right and purchasing right will be established; and paying more attention to cohesion with lower norms.

mining area; minerals; mining right; overlap

F407.1

A

1672-6995（2014）07-0011-06

2014-01-10；

2014-03-20

蘇繼成（1981-），男（蒙古族），內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟科右前旗人，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院博士研究生，主要從事《礦產(chǎn)資源法》等物權(quán)法領(lǐng)域研究。