青海省民族鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀和面臨的問(wèn)題及對(duì)策

馬存孝，李 聰，彭 謙

（中央民族大學(xué) 中國(guó)民族理論與民族政策研究院，北京100081）

中國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，在中國(guó)革命和建設(shè)的過(guò)程中，為了解決國(guó)內(nèi)的民族問(wèn)題，建立和鞏固平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義新型民族關(guān)系，我國(guó)建立了具有中國(guó)特色的民族區(qū)域自治制度。民族區(qū)域自治制度作為我國(guó)民族政治發(fā)展的重要內(nèi)容，在近百年的理論和實(shí)踐發(fā)展中，已經(jīng)被實(shí)踐證明可以有效地解決中國(guó)的民族和民族問(wèn)題，并在繼續(xù)發(fā)展、完善和創(chuàng)新中。在《中華人民共和國(guó)憲法》中將民族區(qū)域自治制度確定為我國(guó)的三大基本政治制度之一。在《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》中將我國(guó)的民族自治地方分為三個(gè)層級(jí)：自治區(qū)、自治州和自治縣（旗）。但是，大雜居、小聚居、交錯(cuò)居住是漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)56個(gè)民族形成的居住格局。中國(guó)少數(shù)民族獨(dú)特的居住格局，使得大量的少數(shù)民族在縣級(jí)以下的行政區(qū)域里聚居，因此，民族鄉(xiāng)作為中國(guó)民族區(qū)域自治制度的一種補(bǔ)充形式，在20世紀(jì)50年代開始出現(xiàn)。

一、中國(guó)民族鄉(xiāng)制度的由來(lái)和發(fā)展歷程

中國(guó)的民族鄉(xiāng)是指在相當(dāng)于鄉(xiāng)的少數(shù)民族聚居地方建立的一級(jí)國(guó)家政權(quán)，或者說(shuō)民族鄉(xiāng)是中國(guó)在不具備實(shí)行民族區(qū)域自治條件的少數(shù)民族較小的聚居地方建立的由少數(shù)民族自主管理內(nèi)部事務(wù)的鄉(xiāng)級(jí)基層政權(quán)[1]。中國(guó)民族鄉(xiāng)的產(chǎn)生和發(fā)展歷程，是一個(gè)曲折反復(fù)的過(guò)程，同時(shí)也折射出民族區(qū)域自治制度的發(fā)展、調(diào)整和完善的脈絡(luò)。關(guān)于民族鄉(xiāng)的產(chǎn)生，在1954年《憲法》公布之前，具有憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定了在各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族區(qū)域自治。1952年，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要（草案）》，這部法規(guī)對(duì)民族區(qū)域自治的諸多方面進(jìn)行了明確的表述和規(guī)定。在1954年之前，我國(guó)建立的相當(dāng)于鄉(xiāng)（村）、區(qū)、縣、專區(qū)和專區(qū)以上五個(gè)層級(jí)的民族自治地方，在名稱上都稱為“自治區(qū)”。這樣就造成民族區(qū)域自治的各地方的行政層級(jí)不明確，在具體的現(xiàn)實(shí)行政實(shí)踐中造成許多麻煩和不便；還有，縣以下的民族自治地方，由于地域狹小、人口稀少，民族區(qū)域自治名存實(shí)亡，難以真正實(shí)行民族區(qū)域自治。所以1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》中明確將我國(guó)的民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）三級(jí)，在縣級(jí)以下不再設(shè)立民族自治地方，而是建立民族鄉(xiāng)作為民族區(qū)域自治的有效補(bǔ)充形式。1955年，國(guó)務(wù)院根據(jù)《憲法》的精神頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于更改相當(dāng)于區(qū)的民族自治區(qū)的指示》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立民族鄉(xiāng)若干問(wèn)題的指示》，規(guī)定在鄉(xiāng)（村）級(jí)少數(shù)民族聚居區(qū)，尤其是在人口較少、區(qū)域較小的散雜居少數(shù)民族地區(qū)，以民族鄉(xiāng)的政治形式來(lái)實(shí)踐黨的民族政策，維護(hù)少數(shù)民族的平等地位和發(fā)展權(quán)益。另外，民族鄉(xiāng)還源于新中國(guó)成立初期在民族散雜居地區(qū)實(shí)行的“民族民主聯(lián)合政府”（其設(shè)立條件是漢族占絕對(duì)多數(shù)，但少數(shù)民族人口占一定比例〈一般是10%以上〉的各級(jí)地方，以及未實(shí)行聯(lián)合自治的多民族雜居地區(qū)等。就當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)，民族民主聯(lián)合政府是在保障少數(shù)民族權(quán)益方面與民族區(qū)域自治并列的一種政權(quán)形式，也分省〈行署〉、市、專區(qū)、縣、區(qū)和鄉(xiāng)〈村〉等多個(gè)層級(jí)[2]的政權(quán)形式。這種政權(quán)組織形式在1955年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于改變地方民族民主聯(lián)合政府的指示》后宣告終結(jié)，而符合民族鄉(xiāng)設(shè)置條件的一部分鄉(xiāng)則改變?yōu)槊褡遴l(xiāng)。

民族鄉(xiāng)作為中國(guó)特色的民族政治形式，雖然不是民族區(qū)域自治的自治形式，但其作為民族區(qū)域自治的有效補(bǔ)充形式，在我國(guó)的民族發(fā)展中起到了重要的作用。同時(shí)，民族鄉(xiāng)的發(fā)展從某種程度上也折射出民族區(qū)域自治的實(shí)踐過(guò)程和實(shí)現(xiàn)程度。但是，20世紀(jì)50年代產(chǎn)生的民族鄉(xiāng)，其發(fā)展并不是一帆風(fēng)順的，而是經(jīng)歷了曲折和反復(fù)。從1956年到1958年，全國(guó)共改建和新建民族鄉(xiāng)（包括區(qū)、鎮(zhèn)）1 300多個(gè)[3]，可以說(shuō)民族鄉(xiāng)這種基層行政體制和民族政治形式的雙重模式，在當(dāng)時(shí)中國(guó)散雜居民族地區(qū)在實(shí)踐上取得了重要的發(fā)展。但是到了1958年，由于中國(guó)社會(huì)政治形勢(shì)的變化，大規(guī)模的“公社化”運(yùn)動(dòng)將民族鄉(xiāng)逐漸地吞噬，民族鄉(xiāng)被拆解、歸并、撤銷為大大小小的“人民公社”。在新的公社里，少數(shù)民族原先享有的種種權(quán)益被忽視，甚至取消了。雖然從1962年開始，對(duì)這種狀況進(jìn)行調(diào)整和改變，一些民族鄉(xiāng)被恢復(fù)，但是由于“文化大革命”的全面爆發(fā)，使得民族鄉(xiāng)被最終取消。在1975年和1978年修訂的《憲法》中，民族鄉(xiāng)的相關(guān)規(guī)定也被取消了。文革結(jié)束后，撥亂反正，中國(guó)迎來(lái)了新的春天。在1982年修訂的《憲法》中民族鄉(xiāng)重新被確立為我國(guó)的基層行政建制，作為我國(guó)重要的民族政治形式，在維護(hù)散雜居地區(qū)少數(shù)民族平等和發(fā)展權(quán)益方面重新發(fā)揮其重要作用。從1983年到2010年，我國(guó)恢復(fù)和新建的民族鄉(xiāng)達(dá)到1 137個(gè)（統(tǒng)計(jì)匯總數(shù)為1 140個(gè)），總?cè)丝谶_(dá)到1 863．43萬(wàn)人，其中少數(shù)民族人口達(dá)到962．30萬(wàn)人[4]。尤其是1993年國(guó)務(wù)院頒布的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《城市民族工作條例》，成為我國(guó)民族鄉(xiāng)民族工作的基本準(zhǔn)則。該條列規(guī)定，民族鄉(xiāng)比一般的鄉(xiāng)擁有較大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自主權(quán)以及更多的優(yōu)惠政策，條例在財(cái)政、稅收、資源利用和上級(jí)政府責(zé)任等方面均做出了具體的要求和規(guī)定。通過(guò)政策指導(dǎo)、制度保障、法規(guī)監(jiān)督，我國(guó)的民族鄉(xiāng)事業(yè)發(fā)展不斷推進(jìn)，民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)也呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。以《民族鄉(xiāng)行政工作條列》公布為界，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析來(lái)看，1993年，我國(guó)民族鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)總產(chǎn)值分別為157．20億元、187．99億元，財(cái)政收入為103 445萬(wàn)元，到了2010年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)總產(chǎn)值分別增加到909．96億元、1 795．83億元，財(cái)政收入增加到819 400萬(wàn)元[5]，分別增長(zhǎng)了478．86%、855．28%和692．11%。

二、青海省民族概況和民族鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀

青海省位于祖國(guó)的西部，青藏高原東部，面積72萬(wàn)多平方公里，總?cè)丝?62萬(wàn)人，其中少數(shù)民族人口264萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6．98%[6]。青海是多民族聚居的地區(qū)，世居的少數(shù)民族主要有藏族、回族、土族、撒拉族和蒙古族。新中國(guó)成立后，黨的民族政策在青海得到了貫徹和實(shí)踐，民族區(qū)域自治制度也得到了推行。先后建立了6個(gè)自治州和7個(gè)自治縣，民族區(qū)域自治的面積達(dá)到了71．99萬(wàn)平方公里，占整個(gè)省域面積的99%。因此，堅(jiān)持民族平等，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)民族發(fā)展，實(shí)現(xiàn)民族繁榮和諧在青海整體工作中具有極其重要的影響和作用。在實(shí)行民族區(qū)域自治的同時(shí)，針對(duì)多民族散雜居的地區(qū)，從20世紀(jì)50年代開始，青海陸續(xù)建立了一些民族鄉(xiāng)，截止到2010年，青海省的民族鄉(xiāng)數(shù)量達(dá)到28個(gè)，行政區(qū)劃面積為5 500平方公里，總?cè)丝?1．50萬(wàn)人，其中少數(shù)民族人口14．54萬(wàn)人[7]。當(dāng)前，青海省民族鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)顩r主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．在不具備民族區(qū)域自治的散雜居民族地區(qū)，通過(guò)建立民族鄉(xiāng)，落實(shí)民族政策，維護(hù)少數(shù)民族的平等和發(fā)展權(quán)益。

表1 青海省各地區(qū)建立民族鄉(xiāng)情況表

從表1可以看出，青海省民族散雜居程度比較高的西寧市和海東地區(qū)，在不具備民族區(qū)域自治條件的少數(shù)民族鄉(xiāng)村，建立了12個(gè)民族鄉(xiāng)；在已實(shí)行民族區(qū)域自治的州、縣，建立了16個(gè)非自治民族的民族鄉(xiāng)，全省共有藏族鄉(xiāng)17個(gè)，回族鄉(xiāng)8個(gè)，土族鄉(xiāng)1個(gè)，蒙古族鄉(xiāng)2個(gè)。通過(guò)民族鄉(xiāng)的民族政治形式，落實(shí)黨的民族政策，維護(hù)少數(shù)民族平等和發(fā)展的權(quán)益。

2．通過(guò)縱向和橫向比較來(lái)看民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得的成績(jī)和存在的差距。改革開放以來(lái)，青海省民族鄉(xiāng)陸續(xù)建立和恢復(fù)。民族鄉(xiāng)各族群眾，克服自然條件差、歷史遺留問(wèn)題多、發(fā)展基礎(chǔ)弱等方面的困難，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)工作中，取得了重大的進(jìn)步。表2通過(guò)對(duì)2007年和2010年的數(shù)據(jù)分析，從縱向比較中來(lái)看過(guò)去4年間，青海省民族鄉(xiāng)發(fā)展取得的成績(jī)。

表2 青海民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展基本情況比較表

從表2顯示，青海民族鄉(xiāng)在過(guò)去四年中，財(cái)政赤字逐年降低，從2007年的－8萬(wàn)元，降至2010年的－272萬(wàn)元，人均收入逐年增長(zhǎng)，四年間增加了1 605元。學(xué)校數(shù)和醫(yī)院數(shù)的減少主要是在鄉(xiāng)村教育和醫(yī)療資源的整合和調(diào)整政策下，集中教育和醫(yī)療資源所導(dǎo)致的，并不是說(shuō)教育和醫(yī)療水平有所降低。同時(shí)我們應(yīng)該看到，地區(qū)發(fā)展的不平衡是我國(guó)現(xiàn)階段比較突出的社會(huì)矛盾之一。這種矛盾也會(huì)反映到我國(guó)的民族地區(qū)發(fā)展問(wèn)題上。表3通過(guò)與部分兄弟省區(qū)民族鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展情況的橫向?qū)Ρ?，體現(xiàn)出青海省民族鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)差距。

表3 2010年青海省、北京市、河南省、甘肅省民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)比較表

從表3來(lái)看，青海省民族鄉(xiāng)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)（以北京為例）、中部地區(qū)（以河南為例）、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)（以甘肅為例）相比較，以財(cái)政收入為指標(biāo)，位列最后，以人均收入為指標(biāo)，與中東部的差距還是相當(dāng)明顯的，只比甘肅高。

3．政策、制度和法規(guī)的逐步落實(shí)和完善，是民族鄉(xiāng)持續(xù)發(fā)展的可靠保障。民族鄉(xiāng)作為中國(guó)的一級(jí)基層行政單位，具有特殊性，由于行政區(qū)域小，居住的少數(shù)民族人口少，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)發(fā)展中，往往處于弱勢(shì)，其權(quán)益容易被忽視。因此，貫徹黨的關(guān)于民族鄉(xiāng)工作的政策，正確認(rèn)識(shí)民族鄉(xiāng)作為民族區(qū)域自治制度的補(bǔ)充作用，建立健全民族鄉(xiāng)工作的條例和法規(guī)，對(duì)于民族鄉(xiāng)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的作用，同時(shí)，對(duì)于我國(guó)民族區(qū)域自治制度的完善和發(fā)展具有重要的意義。青海省在民族鄉(xiāng)工作中，以《憲法》為準(zhǔn)繩，以《民族區(qū)域自治法》和《民族鄉(xiāng)行政工作條例》為法律依據(jù)，因地制宜，實(shí)事求是地進(jìn)行民族鄉(xiāng)的建立和各項(xiàng)工作，在散雜居民族發(fā)展上取得重要的成績(jī)。早在1990年，青海省人大就頒布了《青海省鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條列》，該《條列》第二章第九條規(guī)定：“民族鄉(xiāng)和有少數(shù)民族聚居的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)在行使職權(quán)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)依法采取適合民族特點(diǎn)的具體措施?！钡谌碌谑鍡l規(guī)定：“民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長(zhǎng)由建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族公民擔(dān)任?！盵8]1993年在國(guó)務(wù)院頒布《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《城市民族工作條例》后，青海省依法開展民族鄉(xiāng)的工作，逐步加強(qiáng)法律的實(shí)施和監(jiān)督工作。1996年，青海省民委政法處就《民族鄉(xiāng)行政工作條列》的執(zhí)行情況在部分民族鄉(xiāng)進(jìn)行調(diào)查和檢查，對(duì)當(dāng)時(shí)青海民族鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀，存在的問(wèn)題，以及未來(lái)《民族鄉(xiāng)行政工作條列》的執(zhí)行進(jìn)行了監(jiān)督和檢查并提出了建設(shè)性的意見[9]。進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)民族發(fā)展進(jìn)入了新的階段，但是由于青海民族鄉(xiāng)區(qū)域面積小，少數(shù)民族少，因此對(duì)于民族鄉(xiāng)的政策、制度和法規(guī)的落實(shí)檢查和監(jiān)督活動(dòng)開展的不夠，往往容易造成民族鄉(xiāng)被弱化和忽視的狀況。

4．和諧的民族關(guān)系，為民族鄉(xiāng)提供了良好的發(fā)展環(huán)境。青海是多民族省區(qū)，民族鄉(xiāng)更是多民族共同居住的地方。青海省26個(gè)民族鄉(xiāng)大部分都處于實(shí)行民族區(qū)域自治的區(qū)域內(nèi)，如表4所示，除了要處理好與漢族的關(guān)系外，還要處理好與實(shí)行區(qū)域自治的民族之間的關(guān)系，和諧的民族關(guān)系成為民族鄉(xiāng)發(fā)展的重要的保證，也是青海省發(fā)展的重要基礎(chǔ)。以循化撒拉族自治縣文都藏族鄉(xiāng)以及平安縣石灰窯回族鄉(xiāng)為例，文都鄉(xiāng)麻日村是十世班禪大師的故鄉(xiāng)，石灰窯鄉(xiāng)紅崖村是十四世達(dá)賴?yán)锏某錾?，這兩個(gè)民族鄉(xiāng)所在地區(qū)是漢、撒拉、藏、回等多民族雜居的地區(qū)，這些民族的民族構(gòu)成多樣、民族文化多元、宗教信仰各異、民族性格不同、民族關(guān)系復(fù)雜。長(zhǎng)期以來(lái)，這里也是境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力和分裂勢(shì)力滲透的重點(diǎn)地區(qū)，但是在黨的民族政策的正確指引下，這里各民族之間民族關(guān)系和睦，大家和諧共生，在青海大地上共同經(jīng)營(yíng)著美麗的家鄉(xiāng)。其中十世班禪大師的故居不但是信教群眾敬仰的圣地，而且還受到了各族群眾的尊敬，在1997年被列為愛國(guó)主義教育基地，成為維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的重要場(chǎng)所。

表4 青海省實(shí)行民族區(qū)域自治區(qū)域內(nèi)的民族鄉(xiāng)和少數(shù)民族

三、當(dāng)前面臨的問(wèn)題及對(duì)策建議

1．經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的落后性，是青海民族鄉(xiāng)當(dāng)前要解決的主要問(wèn)題。中國(guó)的民族區(qū)域自治，在制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)范上具有先進(jìn)性。但是，“先進(jìn)的制度安排、落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這是中國(guó)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度首先要解決的矛盾?！盵10]作為民族區(qū)域自治制度的補(bǔ)充，民族鄉(xiāng)的發(fā)展過(guò)程本身也是包括民族區(qū)域自治在內(nèi)我國(guó)民族政策和民族政治不斷發(fā)展、完善和創(chuàng)新的結(jié)果。青海作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在全國(guó)的發(fā)展還是很落后的，2011年，在對(duì)中國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、市（不含臺(tái)灣、香港、澳門）經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的排名中，青海位于第27位[11]。青海省民族鄉(xiāng)在這樣的情形下，其發(fā)展也體現(xiàn)出落后性。因此，在當(dāng)前和今后很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，如何加快民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，始終是青海省民族鄉(xiāng)發(fā)展的根本議題和主要任務(wù)。

2．行政體制改革過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題在今后青海民族鄉(xiāng)發(fā)展中是不可避免的。隨著我國(guó)各項(xiàng)改革事業(yè)的推進(jìn)，涉及到行政體制改革的領(lǐng)域越來(lái)越多。比較突出的是“撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)”的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化是中國(guó)未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)，當(dāng)前，撤小鄉(xiāng)、并大鄉(xiāng)，建立小城鎮(zhèn)成為了一種潮流。那么，民族鄉(xiāng)的存留在這股潮流中也受到關(guān)注和沖擊，“撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)”后的“民族鎮(zhèn)”是否有存在的法律依據(jù)呢？說(shuō)到底，牽扯到民族鄉(xiāng)體制變化的問(wèn)題是突出反映了在我國(guó)現(xiàn)代化加速發(fā)展和少數(shù)民族權(quán)益的保護(hù)之間的矛盾。這既是發(fā)展問(wèn)題，同時(shí)也是民族問(wèn)題，甚至是政治問(wèn)題。1999年我國(guó)民族鄉(xiāng)數(shù)量為1 252個(gè)，2004年降為1 159個(gè)，2010年則為1 137個(gè)（統(tǒng)計(jì)實(shí)際匯總數(shù)為1 140個(gè)）[12]。雖然青海省近幾年民族鄉(xiāng)數(shù)目變化不大，2007年為27個(gè)，2008年為25個(gè)，2009年為26個(gè)，2010年為28個(gè)，但是由于青海人口少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，城鎮(zhèn)化的程度不高，速度不快，所以在當(dāng)前“撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)”過(guò)程中，民族鄉(xiāng)的問(wèn)題并不是十分突出?？墒牵S著青海經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，這樣的問(wèn)題在不遠(yuǎn)的將來(lái)一定會(huì)出現(xiàn)，我們應(yīng)該未雨綢繆，通過(guò)調(diào)查研究，完善和創(chuàng)新民族鄉(xiāng)的民族政治模式，協(xié)調(diào)解決這一問(wèn)題。

3．民族的傳統(tǒng)和文化亟待保護(hù)和發(fā)掘。民族鄉(xiāng)是在民族散雜居地區(qū)，在青海，建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族一方面面對(duì)的是中國(guó)的主體民族——漢族，另外一方面又面對(duì)的是民族鄉(xiāng)所在的州、縣實(shí)行區(qū)域自治的主體民族。因此，在這樣雙重環(huán)境下，如何保護(hù)和發(fā)掘本民族和地區(qū)的傳統(tǒng)和文化，就顯得十分迫切和重要了。當(dāng)然，實(shí)行民族區(qū)域自治的少數(shù)民族，在保護(hù)和發(fā)展本民族和地區(qū)的傳統(tǒng)和文化上有大的可以依托的背景，就是國(guó)家的民族區(qū)域自治制度及其法律規(guī)范，有人數(shù)相對(duì)比較多的本民族人員從事這方面的工作。由于青海省民族鄉(xiāng)的區(qū)域面積小，人口數(shù)量少，光靠少數(shù)民族成員來(lái)完成恐怕是不現(xiàn)實(shí)的，因此，民族鄉(xiāng)民族傳統(tǒng)和文化的保護(hù)、發(fā)掘方面，需要上級(jí)政府幫助和組織，在保護(hù)、研究、利用和開發(fā)方面，從政策、法規(guī)、資金、扶持、人才培訓(xùn)等方面予以傾斜和幫助，以使民族鄉(xiāng)的民族傳統(tǒng)和文化得以保護(hù)，并得到科學(xué)的利用和開發(fā)。2010年，青海28個(gè)民族鄉(xiāng)建有41個(gè)圖書館，44個(gè)文化站，196個(gè)村文化活動(dòng)室[13]，但是，如何使這些設(shè)施在傳播現(xiàn)代人文和科學(xué)知識(shí)的同時(shí)，也能在民族傳統(tǒng)和文化的傳承、發(fā)展創(chuàng)新上發(fā)揮更大的作用，應(yīng)該引起我們?nèi)鐣?huì)的關(guān)注。

4．法律法規(guī)層面的保障措施亟待加強(qiáng)。作為我國(guó)民族區(qū)域自治制度的重要補(bǔ)充，民族鄉(xiāng)這種特殊的民族政治形式從政策制定到制度設(shè)計(jì)，再到法律保障，最終落實(shí)到執(zhí)行監(jiān)督，實(shí)踐證明，民族鄉(xiāng)在解決我國(guó)散雜居民族地區(qū)民族問(wèn)題上發(fā)揮了重要的作用。青海省作為多民族地區(qū)，從省情、族情出發(fā)，積極貫徹落實(shí)國(guó)家的民族政策和《憲法》以及相關(guān)的法律規(guī)定，建立了相當(dāng)數(shù)量的民族鄉(xiāng)，在民族鄉(xiāng)日常工作中，從《憲法》和《民族區(qū)域自治法》出發(fā)，貫徹執(zhí)行《民族鄉(xiāng)行政工作條例》（以下稱《條列》），充分注意民族鄉(xiāng)的獨(dú)特性，有針對(duì)性的開展各項(xiàng)工作。在當(dāng)前，從法律和法規(guī)層面來(lái)看，如何加大《條例》的執(zhí)行力度，建構(gòu)監(jiān)督和檢查的機(jī)制，使《條例》的精神和原則真正落實(shí)到民族鄉(xiāng)的日常工作中，保護(hù)民族鄉(xiāng)少數(shù)民族的權(quán)益是重要的課題。但是，由于青海省民族鄉(xiāng)區(qū)域面積小，少數(shù)民族人口數(shù)量少，因而往往被忽視和弱化。

5．不確定因素對(duì)民族鄉(xiāng)民族關(guān)系的負(fù)面影響。青海民族鄉(xiāng)處于多民族雜居地區(qū)，其民族關(guān)系的好壞對(duì)于全省民族關(guān)系的大局具有重要的影響。境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力為了達(dá)到他們分裂中國(guó)的目的，不斷制造民族隔閡、矛盾，甚至仇恨，而民族鄉(xiāng)多民族雜居的情況，正是他們利用的重點(diǎn)。另外，青海在現(xiàn)代化發(fā)展中由于資源開發(fā)、利益分配和民族流動(dòng)等因素的增加，在一定時(shí)候，這些因素也會(huì)成為惡化民族關(guān)系的誘因。因此，我們應(yīng)該加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)教育，牢固樹立“漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族，少數(shù)民族之間也相互離不開”[14]的思想，抵制和化解發(fā)展過(guò)程中的不確定因素對(duì)民族關(guān)系的負(fù)面影響，將民族鄉(xiāng)各族人民團(tuán)結(jié)在加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，早日實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)。

[1]沈林．中國(guó)的民族鄉(xiāng)[M]．北京：民族出版社，2001．15．

[2][3][10]郝時(shí)遠(yuǎn)，王希恩．中國(guó)民族區(qū)域自治發(fā)展報(bào)告2010[R]．北京：社會(huì)科學(xué)出版社，2011．463－464，464，13

[4][5][7][12][13]國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展司，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司．中國(guó)民族統(tǒng)計(jì)年鑒2011[R]．北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012．538，539，540，538，547．

[6]國(guó)務(wù)院人口普查辦公室，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司．中國(guó)2010年人口普查資料[EB／OL]．http：／／www．stats．gov．cn／tjsj／pcsj／rkpc／6rp／indexch．htm．2013－05－05．

[8]新華網(wǎng)青海頻道．青海省鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例[EB／OL]．http：／／www．qh．xinhuanet．com／cdmqh／2006－09／25／content＿8124229．htm．2006－09－25．

[9]馬繼軍．我省民族鄉(xiāng)貫徹《民族鄉(xiāng)行政工作條例調(diào)查》[J]．青海民族研究，1997，（4）．

[11]中國(guó) 能 源 網(wǎng) 訊．中 國(guó) 省 域 經(jīng) 濟(jì) 綜 合 競(jìng) 爭(zhēng) 力 發(fā) 展 報(bào) 告 出 臺(tái) [EB／OL]．http：／／info．china．a(chǎn)libaba．com／detail／1115255338．html．2013－03－04．

[14]國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)政策研究室．中國(guó)共產(chǎn)黨主要領(lǐng)導(dǎo)人論民族問(wèn)題[M]．北京：民族出版社，1994．238．