加強(qiáng)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)治理 不斷完善教育行政監(jiān)督

摘 要：辦好人民滿意的教育，我們必須加強(qiáng)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)治理，構(gòu)建和完善教育行政監(jiān)督體系。與國外教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)治理相比，我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)建設(shè)存在法律法規(guī)不完善、機(jī)構(gòu)級(jí)別相對(duì)較低、機(jī)構(gòu)性質(zhì)多元和依附性明顯等問題，極大制約了教育行政監(jiān)督水平的提升。文章著力從完善法律法規(guī)體系、建立獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)等方面闡述加強(qiáng)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)治理的建議。

關(guān)鍵詞：教育行政監(jiān)督 機(jī)構(gòu)設(shè)置 問題 建議

中圖分類號(hào)：G639.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-8882（2014）01-029-03

“教育行政監(jiān)督是指有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)教育行政主體在教育行政過程中是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)?！盵1]我國教育行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)就是各級(jí)政府的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。2012年9月，《教育督導(dǎo)條例》（以下簡稱《條例》）的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國教育督導(dǎo)法制化建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新階段，對(duì)推進(jìn)教育督導(dǎo)法律法規(guī)和制度建設(shè)，充分發(fā)揮教育督導(dǎo)的監(jiān)督與指導(dǎo)職能，推動(dòng)地方各級(jí)政府依法履行教育職責(zé)，落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)教育又好又快發(fā)展具有十分重要的意義。

中國是一個(gè)歷史悠久的文明禮儀之邦，具有十分輝煌的教育歷史。中國古代國家政權(quán)均高度重視對(duì)官學(xué)的監(jiān)督。中央官學(xué)（如太學(xué)）都在國家中央政權(quán)的直接管轄之下。宋元至清朝中葉，政府還建立專門管理地方官學(xué)的行政機(jī)構(gòu)，這些管理機(jī)構(gòu)既是教育行政機(jī)構(gòu)，又是教育監(jiān)督機(jī)構(gòu)。清末，政府引進(jìn)日本的視學(xué)制度，在學(xué)部設(shè)立視學(xué)官。民國時(shí)期，我國逐漸形成具有近代意義上的督學(xué)制度。建國后，中國特色的教育行政監(jiān)督制度的建立極大地推動(dòng)我國教育事業(yè)的快速發(fā)展。中國特色的社會(huì)主義教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，作為整個(gè)教育管理制度的重要組成部分，不斷豐富和推進(jìn)中國特色社會(huì)主義教育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。與此同時(shí)，當(dāng)今世界教育發(fā)達(dá)的西方國家在教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置教育督導(dǎo)理論研究等方面，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

一、國外教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置有法可依

1867年，美國總統(tǒng)安德魯·約翰遜簽署法令成立美國教育部。1976年，美國國會(huì)通過了一項(xiàng)直接在衛(wèi)生、教育及福利部設(shè)立一名法定監(jiān)察長的法律；1978年，通過了《監(jiān)察長法案》，在各部設(shè)立了總監(jiān)察長辦公室，作為政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的防貪、肅貪機(jī)構(gòu)。依據(jù)《監(jiān)察長法案》等法律，美國教育部設(shè)立了總監(jiān)察長辦公室，獨(dú)立開展監(jiān)察工作，預(yù)防和查處欺詐及濫用教育資金行為，并進(jìn)行其他教育行政監(jiān)督。

（二）監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職權(quán)

美國、加拿大等國不僅設(shè)有獨(dú)立、健全的教育行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而且賦予其獨(dú)立的監(jiān)督職權(quán)。美國，教育部設(shè)有總監(jiān)察長辦公室，其總監(jiān)察長由總統(tǒng)提名，國會(huì)批準(zhǔn)任命?？偙O(jiān)察長實(shí)行雙重匯報(bào)制度，即“直接向教育部長和副部長匯報(bào)，同時(shí)也向國會(huì)匯報(bào)，其向國會(huì)匯報(bào)的任何事項(xiàng)不受有關(guān)機(jī)關(guān)的限制，并可對(duì)教育部長的工作進(jìn)行監(jiān)控?！盵2]而且，總監(jiān)察長辦公室在發(fā)現(xiàn)和查辦案件時(shí)獨(dú)立辦案，不與教育部溝通和交換意見，并可行使搜查權(quán)、查封權(quán)、要求提供資料權(quán)、逮捕權(quán)。[3]總監(jiān)察長辦公室獨(dú)立行使職權(quán)，有力地保障了教育行政監(jiān)督工作的順利開展。

（三）重視職業(yè)道德建設(shè)

公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)是預(yù)防腐敗的第一道防線。20世紀(jì)中葉后，美國政府官員往往濫用職權(quán)、以權(quán)謀私。1978年，卡特政府通過行政改革，頒布《政府道德法》，在人事管理辦公室中設(shè)立政府道德署。該署于1989年10月成為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦政府各行政部門的道德規(guī)范事務(wù)。“美國聯(lián)邦道德規(guī)范事務(wù)辦公室每年都要將新制定或修訂的公務(wù)員道德規(guī)范發(fā)給每個(gè)公務(wù)員，要求其知曉，并對(duì)須遵守的道德規(guī)范簽字作出承諾?！盵4]隨著思想道德建設(shè)的有效開展，廣大公務(wù)員從內(nèi)心深處對(duì)權(quán)力、對(duì)法律產(chǎn)生敬畏之心，從而使保持清正廉潔的自覺性不斷增強(qiáng)。

美國、加拿大、法國、英國、澳大利亞等教育發(fā)達(dá)國家通過建章立制，明確教育督導(dǎo)的地位和權(quán)威，建立了較完善的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、督導(dǎo)制度和工作體系，促進(jìn)本國教育的快速發(fā)展和國家競爭力的迅速增強(qiáng)。當(dāng)前，我國正處于由教育大國向教育強(qiáng)國、由人力資源大國向人力資源強(qiáng)國邁進(jìn)的歷史新階段。同時(shí)，黨中央要求轉(zhuǎn)變政府行政管理職能，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。我國雖然業(yè)已形成了中央、省、市、縣四級(jí)教育督導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)了一支近5萬人的專兼結(jié)合的教育督導(dǎo)隊(duì)伍，構(gòu)建了“督政”、“督學(xué)”和監(jiān)測(cè)三大體系框架，建立了基本的教育督導(dǎo)工作制度；但在教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，依然存在諸多問題。

二、當(dāng)前教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)治理問題

（一）法律法規(guī)不夠完善

教育行政監(jiān)督從根本上說是一種法律監(jiān)督，而健全的法律監(jiān)督體系則是保證教育行政監(jiān)督效能充分發(fā)揮的基礎(chǔ)?！稐l例》的頒布實(shí)施，是我國教育督導(dǎo)史上具有里程碑意義的一件大事，標(biāo)志著我國教育督導(dǎo)法制化建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新階段。但是，我國的教育行政監(jiān)督立法還不甚科學(xué)，也不夠完備。第一，《教育監(jiān)督法》等法律尚未出臺(tái)，教育行政監(jiān)督立法內(nèi)容少，大多規(guī)定散見于政府文件中。第二，《條例》只是國家法規(guī)，立法層級(jí)太低，權(quán)威性不足，規(guī)定內(nèi)容又殘缺不全，或者概括性太強(qiáng)，操作性較差，對(duì)于到底應(yīng)怎樣監(jiān)督語焉不詳。[5]第三，各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別、人員編制、職權(quán)范圍、經(jīng)費(fèi)數(shù)目和執(zhí)法程序均無統(tǒng)一規(guī)定，使得監(jiān)督活動(dòng)缺乏法律依據(jù)，極大地影響了教育行政監(jiān)督的效果。

（二）機(jī)構(gòu)性質(zhì)多元，行政監(jiān)督的依附性明顯

《條例》規(guī)定“國務(wù)院教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使督導(dǎo)職能。”目前，各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要分機(jī)關(guān)和事業(yè)兩種性質(zhì)。其中國家教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室是教育部司局級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。省、市、縣三級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要有以下三種類型：一是在教育行政部門內(nèi)設(shè)立，由政府授權(quán)，編制隸屬于教育委員會(huì)（或教育局），不過級(jí)別比其他職能部門稍高；二是在教育行政部門內(nèi)部設(shè)立，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)本身就是教育委員會(huì)（或教育局） 的一個(gè)職能科室，權(quán)力來源于教育行政部門；三是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在級(jí)別上與教育行政部門平行，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人由教育委員會(huì)（或教育局） 領(lǐng)導(dǎo)兼任，權(quán)力來源于主管政府領(lǐng)導(dǎo)。前兩種模式在具體運(yùn)行中比例較大，第三種模式相對(duì)少一些。[6]從中央到地方，各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上都是同級(jí)教育行政部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，只不過是少數(shù)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的級(jí)別高于其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)半級(jí)而已。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)主體性的缺失導(dǎo)致教育督導(dǎo)制度與時(shí)代的教育管理現(xiàn)實(shí)疏離。其內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)決定了它不具有法定的強(qiáng)制力，既沒有人、財(cái)、物的支配權(quán)，又無行政處罰權(quán)，僅有建議權(quán)，督導(dǎo)工作在實(shí)際實(shí)施中效能縮水。[7]因此，教育行政部門基本上現(xiàn)在仍是自己決策、自己行政、自己監(jiān)督，難于形成有效的行政監(jiān)督制約機(jī)制。

（三）機(jī)構(gòu)級(jí)別相對(duì)較低，督導(dǎo)效果相當(dāng)有限

2012年10月11日，國家成立以中共中央政治局委員、國務(wù)委員劉延?xùn)|同志為首的國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)。但從行政級(jí)別上來看，國家教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室的級(jí)別只是廳局級(jí)，省級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行級(jí)別大部分是處級(jí)，市級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行級(jí)別大多數(shù)是正科級(jí)，縣教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行級(jí)別大多數(shù)是股級(jí)。各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)下去進(jìn)行督導(dǎo)評(píng)估時(shí)，其行政級(jí)別普遍要至少要低于被督導(dǎo)評(píng)估對(duì)象的半級(jí)。同時(shí)，有些督導(dǎo)機(jī)構(gòu)也只是事業(yè)編制。在實(shí)際工作中，由于官本位的思想在我國有的地方還較嚴(yán)重。各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要代表上級(jí)人民政府對(duì)下級(jí)人民政府和教育行政部門及學(xué)校的教育工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評(píng)估和指導(dǎo)，工作中遇到的阻力較多。被督導(dǎo)對(duì)象往往主動(dòng)配合性較差，督導(dǎo)效果相當(dāng)有限。同時(shí)，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在同級(jí)教育行政部門的大多是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有“人、財(cái)、物”等權(quán)力，對(duì)校長的任免和學(xué)校的獎(jiǎng)懲只有建議權(quán)，故而，很多校長對(duì)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的整改意見敷衍了事，下級(jí)政府的有些部門更是置若罔聞。這就是教育督導(dǎo)評(píng)估檢查出的問題為什么總是整改不力的根本原因。

三、加強(qiáng)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)治理的建議

（一）進(jìn)一步建立健全教育行政監(jiān)督的法律法規(guī)體系

《條例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著教育行政監(jiān)督法制化進(jìn)程的開始。各省、市、自治區(qū)及具有地方立法權(quán)相關(guān)地市應(yīng)將落實(shí)《條例》要求與學(xué)習(xí)貫徹十八大精神有機(jī)結(jié)合起來，與貫徹落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》結(jié)合起來，著手修訂地方教育督導(dǎo)條例。同時(shí)，我們應(yīng)盡快完善教育督導(dǎo)方面的法律法規(guī)，適時(shí)推進(jìn)《教育監(jiān)督法》、《行政監(jiān)督程序法》等立法工作；進(jìn)一步完善教育監(jiān)督的機(jī)制、體制，明確教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職權(quán)、人事管理和執(zhí)法規(guī)范等等。

（二）建立獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)

任何權(quán)力制約機(jī)制的有效運(yùn)行都毫無例外地取決于其地位的獨(dú)立，獨(dú)立性是行政監(jiān)督的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求。[8]從法律對(duì)教育督導(dǎo)的規(guī)定看，教育督導(dǎo)的權(quán)力來源明晰?！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定：“國家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)評(píng)估制度?！边@部特別行政法以法律規(guī)范的形式確定了教育督導(dǎo)的在教育行政中的法律地位。“國務(wù)院教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)）在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使督導(dǎo)職能。”[9]各級(jí)政府應(yīng)迅速跟進(jìn)，建立相應(yīng)的督導(dǎo)委員會(huì)和教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。明確各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是人民政府的所屬部門，是政府監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)、評(píng)估教育工作的實(shí)施機(jī)構(gòu)。明確各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)由同級(jí)人民政府首長直接授權(quán)，受政府首長領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上接受上級(jí)教育督導(dǎo)部門的指導(dǎo)，把教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)從教育行政部門中剝離出來。明確各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)經(jīng)政府首長同意，可以直接向督導(dǎo)評(píng)估對(duì)象下發(fā)整改通知書，有權(quán)向社會(huì)發(fā)布教育督導(dǎo)評(píng)估公報(bào)。督導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)布的綜合性的教育督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為被督導(dǎo)單位及其主要負(fù)責(zé)人政績考核、責(zé)任追究和評(píng)優(yōu)、評(píng)模、職稱職務(wù)晉升的重要依據(jù)。[10]只有教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立行使職權(quán)，才能有力地保障教育行政監(jiān)督工作的順利開展。

（三）立德為本，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)

“太上有立德，其次有立功，其次有立言；雖久不廢，此之謂不朽?！盵11]道德有調(diào)節(jié)、教育、認(rèn)識(shí)、評(píng)價(jià)、命令、指導(dǎo)、激勵(lì)等多種功能。同法律、制度約束相比，其約束力來自內(nèi)心。更為堅(jiān)定、自覺的道德約束，可以從根本上防患于未然。督學(xué)必須砥礪品行，克己修身，兼具崇高的品德和學(xué)養(yǎng)。國家教育督導(dǎo)委員會(huì)應(yīng)統(tǒng)一制定頒發(fā)督學(xué)道德規(guī)范，使教育行政監(jiān)督人員有可資遵循的道德行為準(zhǔn)則；并要求督學(xué)對(duì)所應(yīng)遵守的道德規(guī)范簽字并做出承諾，不斷增強(qiáng)其職業(yè)認(rèn)知，使其自覺加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，促進(jìn)督學(xué)專業(yè)發(fā)展，提高督導(dǎo)質(zhì)量。

總之，教育行政監(jiān)督是教育管理的重要組成部分，是黨和國家教育方針政策和教育法律法規(guī)得以貫徹落實(shí)的重要保障。我們要堅(jiān)持依法治國、依法治教，通過完善教育行政監(jiān)督法律法規(guī)，建立獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)教育督導(dǎo)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，創(chuàng)新教育督導(dǎo)工作機(jī)制，改進(jìn)監(jiān)督方式，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，不斷推進(jìn)教育行政監(jiān)督的法制化、規(guī)范化和制度化的進(jìn)程；從而不斷促進(jìn)各級(jí)政府改進(jìn)教育行政管理工作，把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展；加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的監(jiān)督和指導(dǎo)，有效督促學(xué)校依法辦學(xué)，按教育規(guī)律辦學(xué)，全面提高教育質(zhì)量。同時(shí)，通過加強(qiáng)教育行政監(jiān)督，積極構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)政府權(quán)力治理，懲治教育腐敗和浪費(fèi)，不斷推動(dòng)中國民主政治的發(fā)展進(jìn)程。

備注

[1]魏建新.李帥軍.教育行政法治化初論.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2001.（2）

[2]李勝利.加強(qiáng)教育行政監(jiān)督保障教育事業(yè)健康發(fā)展——美國、加拿大教育監(jiān)察機(jī)制考察報(bào)告.國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005.（3）

[3]李勝利.加強(qiáng)教育行政監(jiān)督保障教育事業(yè)健康發(fā)展——美國、加拿大教育監(jiān)察機(jī)制考察報(bào)告.國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005.（3）

[4]李勝利.加強(qiáng)教育行政監(jiān)督保障教育事業(yè)健康發(fā)展——美國、加拿大教育監(jiān)察機(jī)制考察報(bào)告.國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005.（3）

[5]張文.略論加強(qiáng)我國教育行政監(jiān)督.黑龍江教育（高教研究與評(píng)估版）.2005年第10期

[6]譚曙光.教育督導(dǎo)制度的現(xiàn)狀與瞻望.當(dāng)代教育論壇.2011 年第12 期（綜合研究）

[7]譚曙光.教育督導(dǎo)制度的現(xiàn)狀與瞻望.當(dāng)代教育論壇.2011 年第12 期（綜合研究）

[8]沈亞平.關(guān)于行政監(jiān)督的理論分析.天津社會(huì)科學(xué)，1998.（2）.

[9]教育督導(dǎo)條例.中華人民共和國國務(wù)院令.第624號(hào).2012年9月9日

[10]肖小華.關(guān)于我國現(xiàn)行教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置中的問題及對(duì)策.大慶師范學(xué)院學(xué)報(bào).2009年第01期

[11]《左傳·襄公二十四年》

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[3]沈蓓緋.潘洪林.蔣建宏.美國公立大學(xué)的廉政建設(shè)和教育行政監(jiān)督.中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）. 2012年4月

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