廣州市無障礙設(shè)施建設(shè)和管理中的問題與對策研究

[摘 要]《廣州市無障礙設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）自2004年1月1日實(shí)施以來，經(jīng)過九年多的適用發(fā)展，廣州市無障礙設(shè)施的建設(shè)和管理取得了長足的發(fā)展，但同時也還存在著諸多的問題。鑒于此，筆者通過走訪廣州市規(guī)劃局、廣州市建設(shè)委員會、廣東省法制辦、廣州市法制辦、廣州市殘聯(lián)等機(jī)關(guān)部門和單位，對廣州市的無障礙設(shè)施情況進(jìn)行了評估和總結(jié)，以期能為廣州市無障礙設(shè)施的進(jìn)一步發(fā)展做出些許貢獻(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]無障礙設(shè)施；無障礙服務(wù)；觀念無障礙

一、無障礙設(shè)施建設(shè)和管理所取得的成效

廣東省法制辦、廣州市規(guī)劃局、廣州市建設(shè)委員會等相關(guān)部門人員一致認(rèn)為《規(guī)定》頒布實(shí)施以來，發(fā)揮了積極的作用，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）為殘疾人出行提供了較大方便

廣州市為了迎接“全國無障礙城市”創(chuàng)建工作，按照《規(guī)定》要求，對全市的道路、公共建筑、公共交通、居民小區(qū)和住宅等相關(guān)設(shè)施進(jìn)行了無障礙改造。在城市的道路上共計(jì)對城區(qū)七條主次干道無障礙設(shè)施進(jìn)行了全面維修改造。在城市公共建筑上，共計(jì)對16家政府機(jī)關(guān)辦公樓實(shí)施了入口坡道改造、無障礙廁所改造；對165家公共服務(wù)窗口單位建設(shè)改造了低位服務(wù)窗口、無障礙廁所；對10處主要交通路口設(shè)置盲人按鈕及過街音響裝置；對24處公共場所進(jìn)行了入口坡道改造，對20處主次干道室外公廁進(jìn)行了無障礙廁位改造。這些舉措都為殘疾人的出行提供了極大便利。

（二）保證殘疾人參與社會生活的權(quán)利

市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會相關(guān)人員在訪談中透露，自《規(guī)定》實(shí)施以來，廣州市政府和建委都很重視無障礙設(shè)施的建設(shè)，只要是新建的市政建設(shè)，無障礙設(shè)施的合格率都要求達(dá)到100%，對既有的相關(guān)設(shè)施也進(jìn)行了合理的改造和維護(hù)。目前無障礙設(shè)施已覆蓋城市中心的公園、綠地、商店、碼頭、車站、地鐵、機(jī)場和火車站等。同時相關(guān)部門也更加注重人性化的建設(shè)，比如在地鐵設(shè)有呼叫系統(tǒng)，公交車上也設(shè)有盲人語音系統(tǒng)方便盲人出入。

（三）無障礙服務(wù)不斷提升

經(jīng)過幾年的不斷努力，廣州市的客運(yùn)及公交站場的無障礙設(shè)施漸趨完善，盲道可以與路面盲道相銜接，有盲文提示，扶手電梯有輪椅鎖定以及低位飲水器等。經(jīng)過“創(chuàng)文”時期進(jìn)行的改造，現(xiàn)在客運(yùn)站的無障礙設(shè)施是比較齊全的，包括盲道、坡道、扶手、無障礙洗手間、低位洗手臺、升降梯等。在服務(wù)方面，對于重點(diǎn)旅客服務(wù)，設(shè)置求助鈴，有服務(wù)員進(jìn)行全程服務(wù)。

（四）為廣州社會文明進(jìn)步提供支撐與動力

《規(guī)定》施行8年來，廣州市的無障礙設(shè)施建設(shè)取得了長足的進(jìn)步，尤其經(jīng)過亞運(yùn)會及亞殘會和創(chuàng)文活動后，無障礙設(shè)施的建設(shè)更為廣泛普及，管理也更為完善。這在一定程度上幫助廣州市獲評全國唯一一個由國家殘聯(lián)授予的“愛心城市”，廣州也因?yàn)樵跓o障礙設(shè)施建設(shè)與管理等關(guān)愛弱勢群體方面做出的重大努力與突出成績而被評為全國10個“文明示范城市”之一。

二、無障礙設(shè)施建設(shè)和管理中存在的問題

雖然《規(guī)定》出臺以后，廣州市的無障礙設(shè)施建設(shè)與管理取得了較大的成績，相比內(nèi)地城市而言，廣州市在無障礙建設(shè)方面也走在前列，但相較日本等發(fā)達(dá)國家的城市，廣州在這方面還是存在較大差距的。具體而言，廣州市無障礙設(shè)施在建設(shè)和管理中還存在如下問題：

（一）某些無障礙設(shè)施不符合《規(guī)定》的要求

1.盲道問題。有的盲道中間會冒出電燈桿，有的盲道磚在施工時就不夠平整，不少盲道磚已經(jīng)被損壞，很不便于盲人行走。更有的盲道時斷時續(xù)，經(jīng)常失蹤，存在導(dǎo)向誤區(qū)。盲道被占的情況也時有發(fā)生，特別是在某些商業(yè)區(qū)內(nèi)的街道，經(jīng)常能夠看到盲道被擺攤商販霸占，或被用于停靠摩托車等。

2.坡道問題。有些地方的坡道設(shè)計(jì)嚴(yán)重不足，甚至有的公共建筑未設(shè)坡道。很多商場、銀行、酒店、公共事務(wù)機(jī)構(gòu)營業(yè)大廳等地都未設(shè)置坡道，入口都是高高的臺階，肢殘者根本不可能單獨(dú)進(jìn)入。而有的地方雖有坡道，但不設(shè)扶手，或未設(shè)休息平臺，或坡道比例過大，這些都使得使用輪椅者望而卻步。

3.無障礙廁所問題。番禺區(qū)內(nèi)的很多商場、銀行和公共事務(wù)機(jī)構(gòu)營業(yè)大廳都未設(shè)置無障礙廁所。而有些公園、醫(yī)院雖然設(shè)有無障礙廁所，但部分設(shè)置不合理。比如有的座便器旁雖然安裝了拱形扶手，但缺少防滑設(shè)計(jì)，容易導(dǎo)致使用者摔倒。又比如有的殘疾者專業(yè)衛(wèi)生間出入口的有效寬度不能達(dá)到80cm以上，且存在較大高差。

4.低位服務(wù)臺問題。即使在無障礙水平相對較高的各公共建筑內(nèi)也經(jīng)常存在低位服務(wù)臺等無障礙盲點(diǎn)。由于沒有專為殘疾人設(shè)計(jì)的接待臺，高高在上的提款機(jī)、收銀臺、咨詢臺、售票處等給輪椅乘坐者帶來了較大的不便。

5.無障礙電梯問題。除了個別高層商品住宅樓、醫(yī)院、酒店已經(jīng)安裝上符合要求的無障礙電梯外，無障礙電梯的普及率并不如人意。但已安裝的殘疾人電梯也仍有部分存在按鈕過高、梯廂內(nèi)未安裝鏡子等現(xiàn)象，導(dǎo)致輪椅乘坐者使用不方便甚至困難。

（二）設(shè)施的日常管理與維護(hù)問題

最常見的是路上的盲道等無障礙設(shè)施常有被損壞、占用的問題。更嚴(yán)重的是問題的反應(yīng)渠道不夠暢通，在問題出現(xiàn)之后不知道應(yīng)該向哪個部門反映。即有重建設(shè)，輕管理；重硬件，輕軟件之嫌。同時，無障礙設(shè)施的利用率不夠高，殘疾人群體習(xí)慣于求助服務(wù)員，很多人不了解一些指示牌、顯示屏和有關(guān)標(biāo)志的具體含義。

（三）無障礙設(shè)施的整體規(guī)劃問題

根據(jù)殘聯(lián)的調(diào)查，現(xiàn)在廣州所有的城區(qū)道路無論寬與窄都有盲道，甚至在羅崗那邊的高速路上都有盲道。但有些地方確實(shí)是沒有盲人去的，那些盲道就只是擺設(shè)了。而同時在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等地方的無障礙建設(shè)又存在較大的盲點(diǎn)，基本很難看到與城區(qū)對應(yīng)的一些基本無障礙設(shè)施。另外 某些無障礙設(shè)施在與其交接的地方存在斷層，比如有些地鐵站與天橋、客運(yùn)站的盲道銜接有問題。這些都缺乏整體的規(guī)劃和協(xié)調(diào)。

（四）關(guān)于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的問題

無障礙設(shè)施的具體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不明，除了廣州市的《規(guī)定》，2001年有《城市道路與建設(shè)無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)，對此驗(yàn)收部門表示不知道該按照哪個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行無障礙設(shè)施的檢查。在竣工驗(yàn)收過程中也存在一些難度，主要體現(xiàn)為具體標(biāo)準(zhǔn)很復(fù)雜。如果將一些規(guī)定設(shè)計(jì)為強(qiáng)制性規(guī)范，則會帶來一些實(shí)際問題和困難。比如有的小區(qū)一個盲人都沒有，盲道的設(shè)置則略顯多余。如每個天橋都設(shè)置電梯，成本太高，與社會發(fā)展水平也不適應(yīng)。

三、完善無障礙設(shè)施的具體意見和建議

針對該《規(guī)定》存在的問題，綜合各訪談對象的意見，筆者提出以下完善該《規(guī)定》的具體建議和想法：

（一）加強(qiáng)無障礙設(shè)施的建設(shè)與改造

圍繞公共交通方面，建立全方位的無障礙設(shè)施與環(huán)境。范圍覆蓋到廣州市的機(jī)場、火車站、汽車站、客運(yùn)碼頭等，達(dá)到有坡道、盲道、有輪椅水平及垂直通道、低位售票口、無障礙廁所或廁位、有盲文站牌等無障礙要求。在城市道路方面，除了要加強(qiáng)坡道和盲道建設(shè)以外，還應(yīng)在主要道路的人行天橋和人行地道設(shè)置輪椅坡道和安全梯道或者直接設(shè)置垂直升降電梯。在公共建筑方面，新建、擴(kuò)建、改建的辦公科研建筑、商業(yè)服務(wù)建筑、醫(yī)療建筑等各類公共建筑的無障礙設(shè)施建設(shè)率要盡量達(dá)到100%。在特殊設(shè)施無障礙方面，80%以上的特教學(xué)校、福利企業(yè)、康復(fù)中心、殘疾人綜合服務(wù)設(shè)施、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等都要達(dá)到無障礙化。

（二）通過教育與宣傳使社會觀念無障礙深入人心

可以利用電視、廣播、報刊、雜志、網(wǎng)絡(luò)等媒體渠道，用不同的形式開展無障礙設(shè)施建設(shè)的宣傳。把“助殘日”等時間開展的集中宣傳與日常宣傳結(jié)合起來，進(jìn)一步提高各級領(lǐng)導(dǎo)、建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)人員和廣大市民的無障礙環(huán)境認(rèn)識，讓大家都能意識到選擇使用無障礙公共環(huán)境是殘疾人、老年人等應(yīng)有的一項(xiàng)重要權(quán)利，是平等參與社會生活的基本條件。各行各業(yè)應(yīng)力爭做到觀念無障礙、信息交流無障礙，并從某種意義上將它們作為單位考核的一項(xiàng)指標(biāo)。只有不斷地完善無障礙設(shè)施，同時加大教育與宣傳力度，提升市民對于無障礙環(huán)境的認(rèn)識，才能真正地改善殘疾人的生活狀態(tài)。

（三）注重?zé)o障礙設(shè)施的整體規(guī)劃與協(xié)調(diào)

對于無障礙設(shè)施的規(guī)劃，要由中心城區(qū)向鄉(xiāng)村發(fā)展，齊抓共管，力求覆蓋鄉(xiāng)村的重點(diǎn)區(qū)域，掃除城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的盲點(diǎn)。對于具體的需求，可組織殘障人士參與對無障礙設(shè)施進(jìn)行體驗(yàn)評分和評價，以最大程度實(shí)現(xiàn)其利用價值。

（四）各機(jī)關(guān)嚴(yán)抓落實(shí)并各盡其責(zé)

各級職能部門（包括殘聯(lián)）一定要落實(shí)好《規(guī)定》的執(zhí)行力度，對沒有配套相應(yīng)無障礙設(shè)施的任何新建和改建項(xiàng)目不予核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證、不予頒發(fā)建設(shè)工程施工許可證、不予進(jìn)行竣工驗(yàn)收等，通過這些手段來確保這些新建和改建項(xiàng)目的無障礙設(shè)施的配套性。要提高無障礙設(shè)施的使用率，不能僅僅在要接受檢查的時候才開放這些無障礙設(shè)施。對于在無障礙設(shè)施建設(shè)與管理方面存在重大違規(guī)或者嚴(yán)重不作為的部門與人員，應(yīng)該嚴(yán)肅追究其相關(guān)責(zé)任。

（五）注重投入以完善財政保障機(jī)制

因?yàn)樽鳛楣参锲返某鞘袩o障礙設(shè)施建設(shè)，其投入主體大多為各級人民政府，因此政府部門必須明確認(rèn)識。完善財政保障機(jī)制，確保無障礙建設(shè)的資金?？顚Ｓ?。

（六）加強(qiáng)立法以提供強(qiáng)有力的法律支持

無障礙設(shè)施的建設(shè)和管理的法律體系不應(yīng)是平面的、單一的，其體系應(yīng)該是立體的、多層次的。要通過國家法律、法規(guī)和國務(wù)院部門規(guī)章以及地方性法規(guī)、規(guī)章和實(shí)施辦法等明確各級政府相關(guān)職能部門的職責(zé)，保障無障礙環(huán)境的設(shè)計(jì)、審批、檢查驗(yàn)收和監(jiān)督管理的強(qiáng)制執(zhí)行性。法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性可以強(qiáng)化社會的無障礙環(huán)境意識，健全的法規(guī)體系是政府及政府職能部門依法行政的基礎(chǔ)。

[注釋]

①殘疾人專業(yè)衛(wèi)生間的標(biāo)準(zhǔn)寬度。

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[作者簡介]眭明飛（1989—），男，江西南康人，華南師范大學(xué)法學(xué)院法律碩士專業(yè)行政法學(xué)方向2011級研究生。