檢察建議的法理學(xué)思考

[摘 要]伴隨著中國檢察制度的革新與發(fā)展，檢察建議已經(jīng)成為檢察機關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督權(quán)的一種重要手段，它不僅能夠應(yīng)用于糾正和制裁違法上，也能夠應(yīng)用于預(yù)防違法犯罪、宣傳和維護法制權(quán)威上，是檢察機關(guān)為構(gòu)建和諧法治社會，努力推進社會管理創(chuàng)新，提升服務(wù)大局的需要。因此，從理論和實務(wù)上對檢察建議進行分析研究是十分有意義的。

[關(guān)鍵詞]檢察建議；法律監(jiān)督；社會綜合治理

一、檢察建議的現(xiàn)狀及問題

（一）檢察建議的現(xiàn)狀

實踐中，檢察建議已經(jīng)成為一種普遍適用的監(jiān)督方式。之所以如此，一方面是因為，檢察建議的監(jiān)督形式相對于其他的監(jiān)督方式較為靈活，也易于啟動，被監(jiān)督對象也易于接受；另一方面也因為，自2009年的《工作規(guī)定》出臺之后，對檢察建議工作的具體操作狀況進行了一定的規(guī)范，這改善了檢察建議適用的環(huán)境，有利于檢察機關(guān)和檢察人員提高適用檢察建議的能力和素質(zhì)，對被監(jiān)督對象存在的問題敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。檢察建議適用的對象是非常廣泛的，幾乎涉及到了國家機關(guān)的各個職能部門和社會的各企事業(yè)單位，檢察建議主要應(yīng)用于對國家機關(guān)行使權(quán)力、履行職責(zé)的監(jiān)督，并且集中體現(xiàn)在訴訟監(jiān)督環(huán)節(jié)。

檢察機關(guān)通過自偵部門公訴、偵監(jiān)、監(jiān)所、民行、控申等其他部門辦案工作的，從各自不同角度和方面出發(fā)，都有權(quán)提出檢察建議，并且將檢察建議活動滲透到檢察工作各個環(huán)節(jié)，使之固定化、常態(tài)化。檢察建議涉及的建議內(nèi)容是十分繁雜多樣的，這也從另一側(cè)面反映出，檢察建議適用的廣泛性。

（二）檢察建議存在的問題

檢察建議適用的廣泛性和普遍化已使得檢察建議成為檢察機關(guān)開展檢察監(jiān)督工作的一種趨勢。但是，檢察建議的工作仍然存在缺乏明確統(tǒng)一的法律依據(jù)、效果不一等問題，這嚴(yán)重影響了檢察監(jiān)督的效果和權(quán)威。具體如下：

1.缺乏明確統(tǒng)一的法律依據(jù)

在我國，檢察機關(guān)以檢察建議的形式行使法律監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)種類繁多，主要包括以下四類：概括性的法律規(guī)定；確定性的司法解釋；部門性的執(zhí)法辦案意見；系統(tǒng)性的規(guī)范性文件。然而，看似種類繁多的法律依據(jù)恰恰使檢察建議在應(yīng)用時缺少了統(tǒng)一規(guī)范性；而且，由于現(xiàn)行適用的大多數(shù)依據(jù)都是由最高人民檢察院自行或與其他部門聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范，所以對外效力的認(rèn)同度并不高。

2.適用范圍不明確

雖然檢察建議可以廣泛應(yīng)用于檢察機關(guān)監(jiān)督工作的各個階段，但是由于檢察建議援引的法律依據(jù)不明確統(tǒng)一，致使其在實踐操作中，容易與其他的檢察手段相互混用，模糊了檢察建議的適用范圍。主要表現(xiàn)在：檢察建議與糾正違法通知書、檢察意見書等類似概念的混用現(xiàn)象。例如，有的地方把檢察建議與糾正違法通知書混用，用檢察建議的形式糾正違法行為。而有的是把檢察建議與刑事訴訟法規(guī)定的檢察意見混淆，如決定不起訴時向主管部門移送違法所得，要求其依法處理，根據(jù)刑事訴訟法和《人民檢察院扣押、凍結(jié)款物工作規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)使用檢察意見書，但此類情形在有的省份使用檢察建議書的情況比較普遍，有待規(guī)范。[1]

3.缺乏適用的救濟途徑

在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》中，只規(guī)定了當(dāng)人民檢察院發(fā)現(xiàn)其提出的檢察建議確有不當(dāng)時，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，同時及時通告被建議單位并作出說明。[2]但沒有規(guī)定被建議單位發(fā)現(xiàn)檢察建議確有不當(dāng)時，應(yīng)該通過怎樣的救濟途徑獲得合理解決。而其他現(xiàn)行法律和司法解釋也并未對此問題進行規(guī)定，這不僅使得實踐中即使檢察機關(guān)制發(fā)的檢察建議不當(dāng)或確有錯誤，也未能得到有效糾正；[3]也使得被建議對象的權(quán)益在遭受損害時無處求助。而且在實踐中，被建議對象也往往基于檢察機關(guān)外在的司法權(quán)威性和影響力不得不接受建議，勉強接受之后，又不重視建議的內(nèi)容。

二、正確認(rèn)識和重視檢察建議，加強人民檢察院的法律監(jiān)督職能

（一）正確認(rèn)識并確立檢察建議的權(quán)力屬性與法律地位

1.正確認(rèn)識檢察建議的權(quán)力屬性

關(guān)于檢察建議之所以有諸多觀點是因為人們對它的權(quán)力屬性不明確所導(dǎo)致的，其中的主要爭論問題是，檢察建議到底是一種“檢察”的權(quán)力，還是一種“建議”的權(quán)利？筆者認(rèn)為，由于所有的檢察行為都是以檢察權(quán)為基礎(chǔ)和依據(jù)，以法律監(jiān)督為根本屬性，因此，檢察機關(guān)的權(quán)能應(yīng)當(dāng)圍繞著實現(xiàn)法律監(jiān)督目的的內(nèi)在需求而設(shè)置，如果排除了檢察職能的公權(quán)力因素，檢察行為就失去了獨立歸類設(shè)置的意義，也就無法實現(xiàn)《憲法》和《人民檢察院組織法》所規(guī)定的檢察目的。

2.正確定位檢察建議的法律地位

現(xiàn)實中，檢察建議既然是作為檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的一種表現(xiàn)形式被廣泛應(yīng)用，那么，按照一般邏輯推理，檢察建議的法律地位就應(yīng)當(dāng)與檢察機關(guān)的地位、性質(zhì)和職能息息相關(guān)，明確地講，即檢察建議本身并沒有獨立的法律地位，其法律地位具有從屬性。

（二）均衡檢察權(quán)配置，重視檢察建議的應(yīng)用

在中國，通過法律監(jiān)督來保障法律的統(tǒng)一正確實施，既是檢察權(quán)的定性依據(jù)，也是檢察權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中獨立設(shè)置的根本目的。因此，檢察權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)圍繞實現(xiàn)法律監(jiān)督目的的內(nèi)在需求設(shè)置，以便保障檢察機關(guān)有足夠的能力充分行使法律監(jiān)督職責(zé)，最終使法律得到正確地實施，促進社會的公平、正義、和諧。

我國檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)具有四個方面的具體權(quán)能：調(diào)查權(quán)、追訴權(quán)、建議權(quán)、法律話語權(quán)。但是當(dāng)前，檢察權(quán)并沒有完全實現(xiàn)其應(yīng)有的法治功能，各項檢察權(quán)能存在失衡狀態(tài)，影響了和諧社會的建構(gòu)。

因此，綜上所講，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)均衡發(fā)展檢察權(quán)內(nèi)各項權(quán)能的具體配置，充分重視檢察建議在法律監(jiān)督工作中的重要地位，肯定其價值作用。并且，實踐中，檢察機關(guān)不僅承擔(dān)著嚴(yán)厲打擊犯罪的職責(zé)，還承擔(dān)著將打擊觸角進行延伸，與被監(jiān)督者共同創(chuàng)建合作、平等的良好監(jiān)督環(huán)境的責(zé)任，從而全面實現(xiàn)法律監(jiān)督的目的，維護穩(wěn)定的社會秩序。而檢察機關(guān)的建議權(quán)不僅是追訴權(quán)的重要和必要的補充，全力輔助追訴權(quán)的實現(xiàn)，并且其中的檢察建議更是檢察權(quán)這一公權(quán)力的行使過程中“執(zhí)法為民”的民主精神的體現(xiàn)，是檢察機關(guān)積極參與到社會治安綜合治理中的新手段。所以，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以法律監(jiān)督職能為核心， 理順各項檢察職能之間的關(guān)系， 激勵檢察職能中有助于促進和諧法治社會發(fā)展的監(jiān)督方式的行使，從而使得各項檢察職能都能各盡其職，相互配合，并且通過充分重視檢察建議所發(fā)揮的重要作用，強調(diào)社會各主體之間分工合作的協(xié)商關(guān)系，實現(xiàn)打擊與預(yù)防并重的監(jiān)督工作機制，使檢察職能配置均衡化， 最終推動和諧社會的實現(xiàn)。

（三）加強和完善相關(guān)立法，充分發(fā)揮檢察建議的作用

為了使檢察建議在檢察監(jiān)督工作中充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，我們應(yīng)當(dāng)加強檢察建議的立法保障，從根本上確定檢察建議的概念、范圍及法律地位等問題，讓其在實踐操作中，有明確的法律依據(jù)和穩(wěn)定的法律效力。

首先，在《人民檢察院組織法》當(dāng)中，綜合規(guī)定人民檢察院的檢察建議權(quán)，明確檢察建議的法律地位，從立法源頭上解決問題，使檢察建議得到最權(quán)威的法律保障。這一方面，筆者認(rèn)為，可以參考卞建林主編的《<中華人民共和國人民檢察院組織法>修改專家建議稿》中第22條的規(guī)定，即：“人民檢察院在行使檢察權(quán)過程中，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)或者其他有關(guān)機關(guān)、單位有違法行為的，可以向該機關(guān)、單位或者其上級主管部門提出檢察建議，限期糾正違法行為；有關(guān)機關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)將糾正意見及時通知人民檢察院；有不同意見的，應(yīng)當(dāng)向人民檢察院書面說明理由。對于拒不采納檢察建議的機關(guān)、單位或其他工作人員，人民檢察院可以建議有關(guān)主管部門對相關(guān)責(zé)任人或責(zé)任單位作出相應(yīng)處理，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果及時通知人民檢察院?！盵4]

其次，在《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中，根據(jù)各類訴訟行為的特點，分別規(guī)定檢察建議的具體運用情形。其中，率先有所突破的非《民事訴訟法》莫屬。從新修訂的《民事訴訟法》中可以看出為了強化檢察機關(guān)對民事訴訟的檢察監(jiān)督，保證法律正確實施，已經(jīng)提出以下幾點建議，對檢察建議這一監(jiān)督形式給予了明確的肯定：第一，明確了檢察建議的法律地位?，F(xiàn)行的民事訴訟法只規(guī)定了抗訴一種監(jiān)督方式，但根據(jù)近年來一些地方的試點探索，不僅建議在審判監(jiān)督程序中增加人民檢察院有權(quán)以檢察建議的方式對民事訴訟實行法律監(jiān)督的規(guī)定，還建議增加地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定和調(diào)解書，發(fā)現(xiàn)有錯誤的，可以向同級人民法院提出再審檢察建議的規(guī)定。[5]這些無疑是對檢察建議法律地位的極大肯定，更加使之有法可依，用之有道；第二，擴大了檢察建議的使用途徑?，F(xiàn)行的民事訴訟法只規(guī)定人民檢察院針對審判機關(guān)在訴訟過程中出現(xiàn)的違法行為，有權(quán)提出檢察建議。但是為了加強法律監(jiān)督的效果，維護當(dāng)事人的實體權(quán)益，建議增加當(dāng)事人也可以向人民檢察院申請?zhí)岢鲈賹彊z察建議的規(guī)定，使檢察建議的適用途徑更加開闊；第三，提高了檢察建議的質(zhì)量和效果。由于檢察建議的內(nèi)容源于具體案件，所以，為了使建議內(nèi)容更加具有針對性，提高建議的辦案質(zhì)量和實際效果，草案中增加規(guī)定，允許檢察機關(guān)根據(jù)需要，可以查閱人民法院的訴訟卷宗，并可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。

最后，出臺相關(guān)的立法解釋和司法解釋。因為國家基本法不可能將檢察建議的所有運行機制都規(guī)定面面俱到，所以需要出臺相關(guān)立法解釋和司法解釋予以補充，使檢察建議的法律保障進一步完善。一方面，可以由全國人大牽頭，聯(lián)合最高人民檢察院、最高人民法院、國務(wù)院各部委進行協(xié)商討論，頒布《關(guān)于認(rèn)真落實人民檢察院檢察建議的決定》，對檢察建議的適用原則、范圍和效力等作出詳細規(guī)定，明確有關(guān)各方的權(quán)力義務(wù)，減少檢察建議在實踐中遇到的阻力。[6]另一方面，要進一步完善最高人民檢察院已出臺的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，以便更好地規(guī)范檢察建議的適用。

總而言之，為了充分發(fā)揮檢察建議的監(jiān)督作用，應(yīng)當(dāng)加強和完善相關(guān)立法，由《人民檢察院組織法》明確賦予檢察機關(guān)檢察建議權(quán)能，由《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定訴訟監(jiān)督領(lǐng)域的檢察建議，由全國人大頒布《關(guān)于認(rèn)真落實人民檢察院檢察建議的決定》來明確各有關(guān)機關(guān)相關(guān)的權(quán)力義務(wù)，確保檢察建議的實際效果，由《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》來具體規(guī)定檢察機關(guān)適用檢察建議的程序規(guī)則。

[參考文獻]

[1]陳國慶.人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）解讀.人民檢察，2010，（1）：76.

[2]人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）（2009年11月13日）第8條.

[3]張新.對完善檢察建議立法的實證思考.河北法學(xué)，2010年第28卷第11期，第195頁.

[4]卞建林.<中華人民共和國人民檢察院組織法>修改專家建議稿.中國檢察出版社，2006：4.

[5]中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）（2011年10月24日）第1條、第44條.

[6]王學(xué)成.法律監(jiān)督權(quán)研究新視野（第二卷）.中國檢察出版社，2011：81.

[作者簡介]屈新、周瑤，河南省三門峽市人民檢察院。