新加坡中央公積金的成功經(jīng)驗(yàn)與啟示

[摘 要]新加坡中央公積金制度從單純的養(yǎng)老計(jì)劃發(fā)展為包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等在內(nèi)的社會(huì)保障計(jì)劃。新加坡中央公積金制度取得了舉世矚目的成就，發(fā)展了本國經(jīng)濟(jì)，擁有了發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需的資金，穩(wěn)定了金融體系，抑制了通貨膨脹，發(fā)展了社會(huì)福利事業(yè)。新加坡中央公積金制度值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

[關(guān)鍵詞]新加坡；中央公積金；養(yǎng)老

中國的社會(huì)保障制度經(jīng)過三十多年的建設(shè)，取得了巨大成就，但是面對(duì)全球化、人口老齡化的挑戰(zhàn)，還有很長的改革之路需要去走。他山之石，可以攻玉。新加坡從過去的失業(yè)、住房短缺的危機(jī)中走出來，建立了獨(dú)具特色的中央公積金制度，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

一、新加坡中央公積金的由來與內(nèi)容

新加坡在立國之初面臨著嚴(yán)重的社會(huì)問題：失業(yè)、住房緊缺、缺乏必要的社會(huì)保障體系、絕大部分國民沒有養(yǎng)老保障、種族紛爭和沖突不斷。經(jīng)過幾十年的治理和發(fā)展，新加坡從一個(gè)貧困的小島發(fā)展成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境優(yōu)美、人民安居樂業(yè)的花園城市國家。這與新加坡中央公積金制度的建立和發(fā)展是密不可分的。

中央公積金是一個(gè)強(qiáng)制繳費(fèi)型、繳費(fèi)確定型計(jì)劃。中央公積金制度建立于1955年，最初的目的是為工人在退休或不能工作時(shí)提供收入上的穩(wěn)定來源。中央公積金制度由雇員、雇主和政府三者共同支持，雇員和雇主向公積金局繳費(fèi)，政府職責(zé)是對(duì)中央公積金的運(yùn)行提供法律支持和管理框架。中央公積金的收入可享受免稅政策，在會(huì)員年滿55歲時(shí)，在他們的中央公積金賬戶內(nèi)金額達(dá)到最低規(guī)定后他們可提取出部分積蓄。隨著公積金存款的累積，政府允許公積金會(huì)員用儲(chǔ)蓄的公積金購買政府組屋。1960年2月成立了建屋發(fā)展局，制定了“五年建屋計(jì)劃”，用廉租屋形式向居民們提供大量政府組屋；在1964年提出了“居者有其屋”的政府組屋計(jì)劃，目標(biāo)從出租廉租屋為主向出售廉價(jià)屋過渡?，F(xiàn)在，中央公積金制度已經(jīng)演變成了一個(gè)綜合性的社會(huì)保障儲(chǔ)蓄計(jì)劃，以滿足會(huì)員的養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等方面的要求。中央公積金包括保健計(jì)劃、家庭保護(hù)計(jì)劃和退休計(jì)劃，保健計(jì)劃包括保健儲(chǔ)蓄計(jì)劃、健保雙全計(jì)劃和增值健保雙全計(jì)劃，家庭保護(hù)計(jì)劃包括家庭保障計(jì)劃和家屬保障計(jì)劃。公積金賬戶分為普通賬戶、醫(yī)療救助賬戶和專門賬戶，普通賬戶可用于規(guī)定的購房、保險(xiǎn)、投資和教育等支出，醫(yī)療救助賬戶可為成員及其直系親屬支付規(guī)定的住院和門診費(fèi)用，支付大病醫(yī)療保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)，專門賬戶用于退休金積累。

二、新加坡中央公積金的成功之處

（一）國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展擁有良性循環(huán)的資本來源

實(shí)行中央公積金制度，為政府的建設(shè)提供了大量的資金。為公民的最終利益著想，新加坡政府規(guī)定每個(gè)會(huì)員的公積金存款戶頭，都必須保持不能支用的最低存款額度。國家可以利用公積金存款，由公積金局統(tǒng)一管理，全部購買政府的建設(shè)債券或股票，進(jìn)行國家所需要的基礎(chǔ)建設(shè)和投資。公積金存款余額購買國家債券、投資于基礎(chǔ)建設(shè)，從而推動(dòng)新加坡經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長又為新加坡公民帶來了更高的薪金和隨之而來的公積金存款，而公積金存款余額又成為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需資本的新的來源。這樣就形成了一個(gè)取之于民、用之于民的資本良性循環(huán)。

（二）穩(wěn)定了新加坡的金融體系

公積金存款余額的絕大部分用來購買了政府的有價(jià)證券，政府用此資金進(jìn)行公共投資和基礎(chǔ)建設(shè)，只有少量的投資于短期債券，以應(yīng)付經(jīng)營上的需要。公積金局成為了新加坡政府的多種有價(jià)證券的最大持有者。公積金局也成為了新加坡建屋發(fā)展局資金供應(yīng)的主要債權(quán)人，公積金局是一個(gè)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，從資金匯集、結(jié)算、儲(chǔ)存、使用都構(gòu)成了一個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)，獨(dú)自核算，自負(fù)盈虧，獨(dú)立于新加坡政府財(cái)政，不受政府財(cái)政的收入情況干擾，國家財(cái)政也沒有權(quán)限挪用公積金存款，政府財(cái)政反而還有承擔(dān)償還公積金存款的義務(wù)。投資于政府債券或股票的公積金存款，都有政府實(shí)際資產(chǎn)作為擔(dān)保。公積金會(huì)員不僅擁有穩(wěn)定的利息收益，而且可以在任何時(shí)候連本帶息收回自己的公積金存款?？傊?，新加坡相對(duì)封閉的公積金局使得新加坡金融系統(tǒng)具有較強(qiáng)的封閉性，具有較強(qiáng)的保護(hù)性，以避免金融危機(jī)和金融風(fēng)波。

（三）有效地抑制了通貨膨脹

新加坡政府把公積金制度作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段，當(dāng)經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)，政府提高繳費(fèi)率，擴(kuò)大住房消費(fèi)，促進(jìn)貨幣回籠，防止通貨膨脹的發(fā)生或者強(qiáng)化；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，政府降低繳費(fèi)率，降低企業(yè)成本，擴(kuò)大投資，刺激生產(chǎn)與消費(fèi)需求。新加坡中央公積金的繳費(fèi)率是隨著經(jīng)濟(jì)景氣程度的不同而變化的。當(dāng)新加坡經(jīng)濟(jì)較快增長、員工工資提高時(shí)，公積金繳納率也隨之提高，個(gè)人所增加的收入的相當(dāng)一部分被強(qiáng)制儲(chǔ)蓄起來，因而，社會(huì)總購買力得到有效控制，個(gè)人消費(fèi)比例有很大幅度的下降。新加坡政府通過公積金制度從而不斷調(diào)整個(gè)人公積金的繳納率，從而節(jié)制個(gè)人消費(fèi)，抑制了通貨膨脹。

（四）促進(jìn)了社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展

新加坡放寬了公積金的用途，不再僅僅局限在養(yǎng)老保障方面，允許公民利用個(gè)人公積金購買組屋和私人住宅，購買新加坡政府的各種債券和股票，用于家庭保障和醫(yī)療計(jì)劃等，極大地改善了公民的社會(huì)福利待遇。新加坡政府充分利用公積金制度，有效地解決了令各國政府都頭疼的住房問題。新加坡政府通過長遠(yuǎn)的公共住房計(jì)劃，從解決住房緊張到提高住房質(zhì)量，有步驟地實(shí)現(xiàn)住房工程的升級(jí)。在新加坡政府的引導(dǎo)下，新加坡公共住房福利事業(yè)取得了舉世矚目的成就。新加坡政府以較低的價(jià)格購買土地，給予公共住房工程以財(cái)政支持和補(bǔ)貼，以低于市場價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓給低收入家庭，以嚴(yán)格的法律禁止炒房行為。新加坡公共住房福利事業(yè)呈現(xiàn)良性的發(fā)展態(tài)勢，為新加坡穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了便利條件。新加坡政府也利用公積金制度成功地解決了狹小國家的交通擁擠問題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新加坡也像世界其他大城市一樣出現(xiàn)了嚴(yán)重的交通擁擠的情況，私人小汽車日趨增多，嚴(yán)重影響了新加坡的發(fā)展。新加坡政府決定大力推廣公共交通，取代小汽車。新加坡政府出臺(tái)相應(yīng)的社會(huì)政策，鼓勵(lì)職工利用個(gè)人公積金購買巴士公司的股票，巴士公司利用這些資金購置大批新型舒適的公共車輛，改善站臺(tái)設(shè)施，增加運(yùn)營線路，提高服務(wù)質(zhì)量。巴士公司的股票利息和分紅股收益要高于單純的公積金利息，職工還可以得到一張優(yōu)惠乘車證，享受到低價(jià)的乘車待遇，因而，乘車人數(shù)增加，小汽車數(shù)量下降，解決了道路阻塞的難題。

三、對(duì)我國的啟示

（一）加強(qiáng)政府責(zé)任

新加坡中央公積金的成功充分說明了政府角色的重要性。新加坡中央公積金是在政府的主導(dǎo)下開展和運(yùn)行的。政府為中央公積金的運(yùn)行提供了法律支持和政策保障，政府還建立專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)的獨(dú)立管理。新加坡的中央公積金計(jì)劃由中央公積金局統(tǒng)一管理，由勞工部制定有關(guān)政策并進(jìn)行監(jiān)督。中央公積金局隸屬于勞工部，但性質(zhì)卻是半官方機(jī)構(gòu)，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，依法獨(dú)立開展工作，其他部門不能干預(yù)日常事務(wù)。

（二）始終把改善民生作為執(zhí)政的重要理念和目標(biāo)

新加坡人民行動(dòng)黨和政府從1965年立國之初堅(jiān)持不懈地把解決民生問題作為重要課題。新加坡人民行動(dòng)黨的執(zhí)政理念是：追求平等、和諧的社會(huì)，以人為本、促進(jìn)人民的福利，讓人民享受看得到的利益和實(shí)惠，生活過得更美好。新加坡確定自己的使命是：建立一個(gè)成功的、充滿活力、安全穩(wěn)定、欣欣向榮的卓越國家；致力于構(gòu)建一個(gè)人人相互尊重、相互關(guān)懷、充滿愛心和凝聚力的和諧社會(huì)。這一執(zhí)政理念充分體現(xiàn)在具體實(shí)施的各種舉措之中。

（三）加強(qiáng)養(yǎng)老保障法治建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)依法養(yǎng)老

新加坡中央公積金成功運(yùn)營的一個(gè)重要原因就是制度運(yùn)行法治化。中央公積金制度擁有強(qiáng)大的法律保障。然而我國養(yǎng)老保障制度還有許多法制建設(shè)的工作需要完成。目前，我國的整個(gè)社會(huì)保障體系是在部門規(guī)章、行政法規(guī)等低層次的法律規(guī)范指導(dǎo)下運(yùn)行，對(duì)制度各方主體的行動(dòng)約束力不夠。我國的法律規(guī)范依然存在漏洞，在執(zhí)行過程中依然受到許多阻撓，因此常常存在著漏繳保費(fèi)嚴(yán)重、制度運(yùn)行成本高昂、基金投資收益率低下等問題。因此，在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，需要加強(qiáng)法治建設(shè)，使我國的養(yǎng)老保障體系逐步納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)依法養(yǎng)老。

（四）弘揚(yáng)自強(qiáng)自立、自力更生的精神

新加坡政府主張：人民的事由人民自己掏錢，從保障資金的來源上堅(jiān)持個(gè)人對(duì)自己的福利保障要承擔(dān)足夠的責(zé)任。他們拒斥西方的福利主義，認(rèn)為福利主義造成了福利依賴，缺乏激勵(lì)機(jī)制，是不可取的。新加坡社會(huì)保障體系的突出特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)國民的自保性，建立分擔(dān)機(jī)制，發(fā)揮政府、社會(huì)、個(gè)人三者的積極性。政府既不是無所不包，也不是毫無作為，而是有所為有所不為，積極介入，在以政府責(zé)任為主體的傳統(tǒng)社會(huì)保障中強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任。新加坡中央公積金實(shí)行會(huì)員制度，是個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄基金模式。會(huì)員的公積金存款與他本人的勞動(dòng)貢獻(xiàn)及工作收入緊密相連，所享受的保障待遇與個(gè)人賬戶上的存款是直接掛鉤的。會(huì)員的薪金越高，其公積金存款越多，相應(yīng)的社會(huì)保障待遇水平越高，年老時(shí)的保障就越好。因此，會(huì)員為了獲得更穩(wěn)妥可靠的社會(huì)保障，享受更優(yōu)厚的社會(huì)保障待遇，只有加倍努力工作，爭取更高的工資收入。這項(xiàng)制度不僅在全新加坡弘揚(yáng)了自食其力、自力更生的社會(huì)基本價(jià)值觀和優(yōu)良精神，使政府避免了推行福利主義國家經(jīng)常遇到罷工風(fēng)潮的麻煩，而且由于多數(shù)的公積金計(jì)劃都涉及到一家三代人，這項(xiàng)先進(jìn)的制度又鼓勵(lì)全家人守望相助、互相支持，進(jìn)一步增加了家庭的凝聚力。[1]

（五）弘揚(yáng)儒家文化，強(qiáng)調(diào)家庭本位

新加坡作為一個(gè)儒家文化圈的國家，具有濃厚的家庭觀念。儒家文化圈普遍存在著以家庭為本位的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)制度，以家庭為中心的社會(huì)生產(chǎn)組織，形成了以家庭為核心的傳統(tǒng)家庭保障。儒家文化強(qiáng)調(diào)父慈子孝、夫義婦順、兄友弟恭，強(qiáng)調(diào)家庭成員之間相互幫助、相互負(fù)責(zé)。在社會(huì)關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)家國同構(gòu)，整個(gè)社會(huì)的各種關(guān)系家庭化。[2]新加坡政府就把孝道列為治國之本，把“家庭為根”的觀念確定為國人所應(yīng)奉行的共同價(jià)值觀。新加坡最早將贍養(yǎng)老人寫入法律，新加坡社會(huì)保障政策充分將家庭本位落實(shí)在其中。新加坡公民購買公共組屋是以家庭為基準(zhǔn)，而不是以收入為基準(zhǔn)。新加坡政府鼓勵(lì)子女與老人共同居住。政府為與老人同住組屋的申請(qǐng)者提供優(yōu)惠和便利。在分配公共組屋時(shí)，給予三代同堂的家庭價(jià)格上的優(yōu)惠和程序上的優(yōu)先安排。在住房設(shè)計(jì)與規(guī)劃方面，新加坡建屋局還專門設(shè)計(jì)一些供一家?guī)状斯餐畹淖》?。此外，新加坡公積金以家庭為中心，而不是以個(gè)人為中心，公積金制度關(guān)聯(lián)著一家三代人，新加坡政府大力支持家庭內(nèi)轉(zhuǎn)移支付。新加坡政府推出公積金填補(bǔ)計(jì)劃、敬老保健金計(jì)劃，政府為在自己戶頭存入一定金額存款的會(huì)員給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，特別呼吁家庭成員為家庭中沒有能力的老人填補(bǔ)戶頭，讓他們也能享受政府的填補(bǔ)數(shù)額。

[參考文獻(xiàn)]

[1]季明明.國家社會(huì)福利保障體系的成功典范——新加坡中央公積金制度研究[J].改革，2000（2）：107-117.

[2]劉云香.儒家文化圈背景下的家庭價(jià)值觀與社會(huì)保障制度[J].重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（11）：55-58.

[作者簡介]朱鵬（1980—），男，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心博士生，四川理工學(xué)院法學(xué)院講師。

[基金項(xiàng)目]本文系四川理工學(xué)院校級(jí)基金課題（2009xjkyw002）。