影子銀行監(jiān)管機(jī)制路徑的探尋與選擇

[摘 要]影子銀行作為金融業(yè)一種新的市場(chǎng)模式，補(bǔ)充著正規(guī)金融體系不能滿足的金融需求。隨著影子銀行規(guī)?！氨锸健钡臄U(kuò)大，其對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)金融系統(tǒng)影響增大。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)控制制度與監(jiān)管措施欠缺逐漸呈現(xiàn)。在金融改革不斷邁向深水區(qū)的大背景下，影子銀行體系風(fēng)險(xiǎn)控制與監(jiān)管措施的改革刻不容緩。文章在總結(jié)國(guó)內(nèi)外對(duì)影子銀行體系相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，并探討中國(guó)影子銀行監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)路，以期為影子銀行監(jiān)管形成長(zhǎng)效機(jī)制提供參考意見(jiàn)。

[關(guān)鍵詞]影子銀行；監(jiān)管；法治；路徑

2008年美國(guó)次貸危機(jī)后，影子銀行逐漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的多元化發(fā)展，影子銀行體系一方面打破了傳統(tǒng)銀行體系的禁錮，提高了儲(chǔ)蓄金的配置效率，為中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供了必要的流動(dòng)性緩沖，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、持續(xù)增長(zhǎng)作用明顯，但另一方面，影子銀行不尋常的發(fā)展模式，已經(jīng)嚴(yán)重危及到中國(guó)的金融穩(wěn)定。進(jìn)入2013年，學(xué)界對(duì)影子銀行體系的認(rèn)識(shí)己經(jīng)較為完善，影子銀行體系作為傳統(tǒng)商業(yè)銀行體系的補(bǔ)充機(jī)制有利于多元化金融體制的建設(shè)，提高金融運(yùn)作效率，但是對(duì)于影子銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制與監(jiān)管機(jī)制研究有待完善。當(dāng)前對(duì)于影子銀行監(jiān)管的探討主要涉及如何建立金融消費(fèi)者的保護(hù)機(jī)制，如何加強(qiáng)影子銀行金融產(chǎn)品的信息披露等。本文所要探討的影子銀行監(jiān)管不止于此。筆者認(rèn)為，首先，銀行與消費(fèi)者天然的地位不對(duì)等必然要求監(jiān)管涉及到監(jiān)管的全過(guò)程，包括事前的信息披露，事中的風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)，事后的救濟(jì)保障；其次，監(jiān)管機(jī)制不是個(gè)別的，隨機(jī)的，而是程序化，長(zhǎng)效化，法律化的；最后，對(duì)于監(jiān)管者權(quán)力來(lái)源，監(jiān)管者措施出臺(tái)是具備合法性的。

一、影子銀行內(nèi)涵

（一）國(guó)外定義

美國(guó)太平洋投資管理公司執(zhí)行董事保羅·麥卡利（Paul McCully）在2007年的美聯(lián)儲(chǔ)年度會(huì)議上提出“影子銀行體系”是“游離于監(jiān)管體系之外的，與傳統(tǒng)、正規(guī)、接受中央銀行監(jiān)管的商業(yè)銀行系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)，主要指投資銀行、對(duì)沖基金、貨幣市場(chǎng)基金、債券保險(xiǎn)公司、結(jié)構(gòu)性投資工具等不受監(jiān)管的非銀行金融機(jī)構(gòu)”。①

（二）國(guó)內(nèi)定義

從國(guó)內(nèi)對(duì)影子銀行的定義來(lái)看，由于我國(guó)影子銀行發(fā)展起步晚，與國(guó)外影子銀行有很大差別。有的學(xué)者從狹義的角度定義，認(rèn)為影子銀行是指：“履行銀行職能、逃避銀行監(jiān)管的類似銀行的實(shí)體”；②也有學(xué)者從廣義的角度定義，認(rèn)為影子銀行是指在一定程度上延伸和替代銀行某些功能的非銀行金融機(jī)構(gòu)。

二、我國(guó)影子銀行監(jiān)管問(wèn)題的歷史語(yǔ)境與法律規(guī)范

（一）影響我國(guó)影子銀行發(fā)展的歷史因子

我國(guó)影子銀行體系的發(fā)展伴隨著我國(guó)金融改革的方向逐漸產(chǎn)生。探討我國(guó)影子銀行監(jiān)管問(wèn)題的由來(lái)，必須在歷史的語(yǔ)境下回顧改革開(kāi)放后中國(guó)的金融改革史。

在改革開(kāi)放前，我國(guó)金融體系實(shí)行“大一統(tǒng)金融體制”。中國(guó)人民銀行具有絕對(duì)主導(dǎo)地位，金融體系中僅包含銀行和農(nóng)村信用社兩大金融機(jī)構(gòu)。在1978到1992的改革開(kāi)放初期階段，我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，中國(guó)人民銀行從商業(yè)銀行的職能中解脫出來(lái)正式成為我國(guó)中央銀行，其他銀行出現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，并由中國(guó)人民銀行全面負(fù)責(zé)金融監(jiān)管。由于單一的監(jiān)管主體管理效率較低，專業(yè)化水平不高。

（二）我國(guó)近期對(duì)影子銀行的監(jiān)管規(guī)范

對(duì)于日益重要的影子銀行業(yè)務(wù)，我國(guó)監(jiān)管部門(mén)已經(jīng)先后出臺(tái)了一系列的政策性文件，對(duì)這種“影子銀行業(yè)務(wù)”進(jìn)行監(jiān)管，嘗試建立商業(yè)銀行體系和影子銀行體系間的風(fēng)險(xiǎn)防火墻。2010年、2011年、2013年銀監(jiān)會(huì)分別下發(fā)《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于規(guī)范銀信理財(cái)合作業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》、《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范銀信理財(cái)合作業(yè)務(wù)的通知》、《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)投資運(yùn)作有關(guān)問(wèn)題的通知》。證監(jiān)會(huì)也于2013年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)證券公司資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)事項(xiàng)的通知》。

但是，筆者認(rèn)為無(wú)論是銀監(jiān)會(huì)，證監(jiān)會(huì)，還是保監(jiān)會(huì)發(fā)布的政策性文件，其制定的措施或者規(guī)定的機(jī)制還不足以常態(tài)化，程序化，而且這些政策性文件的合法性與合理性也有待考證，同時(shí)這些關(guān)于影子銀行政策的出臺(tái)是否滯后，是否一定程度上存在監(jiān)管上的缺位也需要深入探討。因此，對(duì)于我國(guó)影子銀行的監(jiān)管僅僅靠幾部政策性文件是不夠的，應(yīng)該建立一套完善的影子銀行監(jiān)管體系，明確各監(jiān)督者的責(zé)任，并逐步法治化其監(jiān)管機(jī)制。

三、域外影子銀行監(jiān)管進(jìn)路的比較分析

影子銀行的過(guò)度擴(kuò)張與監(jiān)管缺位是導(dǎo)致2008年金融危機(jī)的主要因素之一。危機(jī)過(guò)后各國(guó)開(kāi)始反省金融危機(jī)暴露出來(lái)的監(jiān)管盲區(qū)，并著手完善監(jiān)管制度和創(chuàng)新監(jiān)管工具。

（一）美國(guó)影子銀行監(jiān)管進(jìn)路選擇

1.擴(kuò)大監(jiān)管范圍

在提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面，美國(guó)規(guī)定了對(duì)于大型私募基金、對(duì)沖基金相關(guān)的杠桿使用和資產(chǎn)信息必須向監(jiān)管機(jī)構(gòu)披露。美國(guó)規(guī)定對(duì)于資本總額達(dá)到1億美元的對(duì)沖基金和私募基金必須以投資顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的名義在證券交易委員會(huì)注冊(cè)登記并接受監(jiān)管，對(duì)于那些規(guī)模較小沒(méi)有達(dá)到 1億美元的由州注冊(cè)登記并接受監(jiān)管。③

2.加強(qiáng)監(jiān)管立法

2010年7月21日，美國(guó)公布了《多德-弗蘭克法案》，法案集中體現(xiàn)了對(duì)過(guò)去監(jiān)管教訓(xùn)的反思，設(shè)計(jì)了未來(lái)監(jiān)管業(yè)的方向。法案中多方面涉及了對(duì)影子銀行機(jī)構(gòu)和活動(dòng)的監(jiān)管改革，并設(shè)立了金融穩(wěn)定理事會(huì)。

（二）歐盟影子銀行監(jiān)管進(jìn)路選擇

1.加強(qiáng)對(duì)影子銀行活動(dòng)的直接監(jiān)管

歐盟采取一些直接措施監(jiān)管影子銀行。關(guān)于對(duì)沖投資基金和私募股權(quán)投資基金方面，2009年4月歐盟發(fā)布了《另類投資基金經(jīng)理指令》，規(guī)定在歐盟層面建立統(tǒng)一的另類投資基金管理人監(jiān)督管理體系。

2.將現(xiàn)有謹(jǐn)慎性監(jiān)管擴(kuò)大到影子銀行活動(dòng)

為了確保監(jiān)管范圍能覆蓋到影子銀行系統(tǒng)所有可能造成風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域，歐盟將現(xiàn)有謹(jǐn)慎性監(jiān)管擴(kuò)大到影子銀行活動(dòng)中。擴(kuò)大對(duì)影子銀行的監(jiān)管范圍，更加全面地控制和防范影子銀行風(fēng)險(xiǎn)，提高對(duì)非股權(quán)產(chǎn)品的透明度。

（三）對(duì)我國(guó)的啟示

從當(dāng)前主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)性組織的影子銀行監(jiān)管的改革措施，可以歸納總結(jié)為六個(gè)方面：一是將影子銀行納入監(jiān)管中，并加大對(duì)影子銀行的監(jiān)管防控力度；二是加強(qiáng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的改革，提高透明度，完善信息披露制度；三是防范道德風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制；四是改進(jìn)薪酬激勵(lì)約束制度；五是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)隔離，建立防火墻；六是對(duì)于影子銀行帶來(lái)的利益與風(fēng)險(xiǎn)要平衡對(duì)待，穩(wěn)健中推進(jìn)監(jiān)管。

四、影子銀行監(jiān)管現(xiàn)存問(wèn)題及合理化對(duì)策

（一）影子銀行監(jiān)管現(xiàn)存問(wèn)題

1.存在監(jiān)管真空地帶

我國(guó)金融實(shí)行“一行三會(huì)”的監(jiān)管模式，對(duì)金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管。即銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)督管理全國(guó)的銀行業(yè)、信托投資公司、金融資產(chǎn)管理公司及其他的存款類金融機(jī)構(gòu)；證監(jiān)會(huì)集中統(tǒng)一監(jiān)管全國(guó)證券及期貨市場(chǎng)；保監(jiān)會(huì)監(jiān)管全國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)。但是，對(duì)于影子銀行中部分新型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管處于真空。

2.監(jiān)管措施不到位

由于前一個(gè)問(wèn)題監(jiān)管主體的交叉，監(jiān)管目標(biāo)的不明確，結(jié)果導(dǎo)致監(jiān)管具體政策和監(jiān)管制度不到位。主要表現(xiàn)在：首先是法律層面上的不到位。當(dāng)前，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)借貸法律監(jiān)管存在空白；其次是制度上的不到位。

3.金融監(jiān)管滯后于金融創(chuàng)新

雖然與歐美國(guó)家主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比中國(guó)的金融創(chuàng)新還處于初級(jí)階段。但是，當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等多種業(yè)務(wù)交叉綜合發(fā)展的情況。這些不斷出現(xiàn)的新興金融創(chuàng)新形式，其目的都是為了規(guī)避對(duì)商業(yè)銀行信貸規(guī)模的控制，規(guī)避監(jiān)管。如果不能有效的對(duì)其監(jiān)管將造成監(jiān)管空白，導(dǎo)致資本市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)出現(xiàn)短期投機(jī)性和不穩(wěn)定性，進(jìn)而影響了金融系統(tǒng)安全性和穩(wěn)定性。

（二）影子銀行監(jiān)管的法治化建議

“法律是社會(huì)使用的最具專業(yè)性、高度精密化的控制引擎?！雹軐?duì)于影子銀行這一社會(huì)現(xiàn)象，對(duì)其監(jiān)管的最好方法當(dāng)然是制度全面覆蓋影子銀行的金融法規(guī)，使得影子銀行合規(guī)性與合法性發(fā)展。但是，影子銀行監(jiān)管的法治化進(jìn)程并不輕松。在制定法律、法規(guī)、規(guī)章等時(shí)也應(yīng)該注意以下幾個(gè)方面：

1.制定的法律規(guī)范應(yīng)該具有系統(tǒng)性

由于我國(guó)的“一行三會(huì)”具體監(jiān)管模式，使得制定的關(guān)于影子銀行的法律規(guī)范之間需要有所聯(lián)系。此外，法律規(guī)范的系統(tǒng)性還要求立法者制定法律規(guī)范對(duì)于影子銀行的參與者具有便利性。避免多頭審批、多頭監(jiān)管、一事多罰的情形出現(xiàn)。

2.規(guī)范監(jiān)管者立法及執(zhí)法的合法性與合理性

由于影子銀行所占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重不斷加大，也因此將深入國(guó)民生活與生產(chǎn)。影子銀行法律規(guī)范不僅僅是規(guī)范影子銀行市場(chǎng)參與者與消費(fèi)者，同時(shí)也將規(guī)范監(jiān)管者。對(duì)于監(jiān)管者的規(guī)范主要涉及監(jiān)管者立法與監(jiān)管者的執(zhí)法。

（三）影子銀行監(jiān)管機(jī)制的對(duì)策

1.循序漸進(jìn)的推進(jìn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新

金融產(chǎn)品的創(chuàng)新只能轉(zhuǎn)移和分散風(fēng)險(xiǎn)，并不能減少風(fēng)險(xiǎn)。在銀行推出創(chuàng)新型金融產(chǎn)品時(shí)，監(jiān)管部門(mén)必須在微觀監(jiān)管的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)宏觀監(jiān)管，防止金融創(chuàng)新帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，有效地控制金融創(chuàng)新帶來(lái)的負(fù)面影響。

2.完善信息披露制度

信息透明是影子銀行健康發(fā)展的關(guān)鍵。影子銀行之所以缺乏有效的監(jiān)管，導(dǎo)致不能及時(shí)的防范影子銀行風(fēng)險(xiǎn)，是因?yàn)閷?duì)于影子銀行的信息披露制度不完善，因此對(duì)影子銀行透明度作為的監(jiān)管是首要目標(biāo)。

3.積極推動(dòng)市場(chǎng)利率化改革

利率管制是導(dǎo)致影子銀行出現(xiàn)的最重要原因。從國(guó)家層面上來(lái)說(shuō)，解決影子銀行帶來(lái)的諸多問(wèn)題之根本在于實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化。影子銀行所帶來(lái)最大的問(wèn)題就是高利貸，影子銀行的一些民間融資機(jī)構(gòu)所做的業(yè)務(wù)都類似于高利貸業(yè)務(wù)。導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人都熱衷放貸款的惡性循環(huán)，貨幣資金市場(chǎng)的嚴(yán)重供不應(yīng)求這樣的狀況都是官方利率、利率管制失靈造成的。

影子銀行是一把雙刃劍，如對(duì)其不加監(jiān)管可能會(huì)導(dǎo)致銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)蔓延從而導(dǎo)致整個(gè)金融系統(tǒng)出現(xiàn)危機(jī)，如果監(jiān)管過(guò)度又可能會(huì)阻擋金融創(chuàng)新的速度與效率造成嚴(yán)重的金融壓抑。對(duì)影子銀行的監(jiān)管應(yīng)該重點(diǎn)明確、分類監(jiān)管，要做到疏堵結(jié)合，不能搞一刀切。要正確引導(dǎo)和規(guī)范民間借貸行為，使其健康發(fā)展。規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)需要金融體制的改革，建立完善影子銀行的數(shù)據(jù)庫(kù)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)結(jié)合中國(guó)實(shí)際，從影子銀行的初級(jí)階段開(kāi)始進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)管，使其能夠發(fā)揮有效融資的作用為金融市場(chǎng)作有力的補(bǔ)充，才能更好地促進(jìn)中國(guó)金融業(yè)的發(fā)展。

[注釋]

①M(fèi)cCauley paul.Reflections[R].PIMCO Global Central Bank Foucus，Auf.Sept.2007。

②杜亞斌觀點(diǎn)，中國(guó)金融網(wǎng)http：//stock.zgjrw.com/static/news/dzyh/

20130830/635134592805000000.html。

③王達(dá).論美國(guó)影子銀行體系的發(fā)展、運(yùn)作、影響及監(jiān)管[J].國(guó)際金融研究，2012（1）。

④英國(guó)社會(huì)法學(xué)家E·亞當(dāng)森·羅斯語(yǔ)。

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[5]陳華，劉寧.影子銀行助推國(guó)際金融危機(jī)的形成機(jī)理及思考[J].中國(guó)財(cái)政，2010（20）.

[作者簡(jiǎn)介]吳馳宸，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)。