關(guān)于政府信息公開的法律思考

[摘 要]政府信息公開是依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的需要，是依法行政、全心全意為人民服務(wù)的需要，也是促進(jìn)我國民主制度建設(shè)、進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。我們必須從法治建設(shè)的高度加強(qiáng)對(duì)這一制度的建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]政府信息；公開；法律思考

我國《憲法》規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，我們黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，我國從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府都稱是“人民政府”。由此我們不難推導(dǎo)出：在我國，人民是國家的主人，黨和政府都是為人民服務(wù)的。不言而喻，黨和政府想為人民干什么，應(yīng)當(dāng)事先讓人民知曉，得到人民的理解與支持。因此，政府的信息公開不僅是必要的，而且此項(xiàng)工作必須做好。

一、我國實(shí)施政府信息公開制度的必要性

在政府信息公開的實(shí)踐中，我國采用的是主動(dòng)公開制度，即政府主動(dòng)地在有關(guān)的公開出版物上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公開政府信息。

從法理的角度，政府是否應(yīng)當(dāng)向公眾提供政府信息，不是由政府的權(quán)力決定的，而是由民眾的權(quán)利決定的。人民主權(quán)理論和知情權(quán)理論是公眾獲得政府信息權(quán)的理由，也是政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)。

我國已經(jīng)轉(zhuǎn)到了市場經(jīng)濟(jì)體制，同時(shí)也已步入了信息社會(huì)，政府信息公開從技術(shù)的層面已經(jīng)完全可能，從社會(huì)的層面顯得尤為必要。

第一，政府信息公開是政府宏觀調(diào)控的必要基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟(jì)，從某種意義上來說，就是一種信息經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)又是一種平等經(jīng)濟(jì)，人們對(duì)信息資源的獲取應(yīng)當(dāng)機(jī)會(huì)均等，這就需要通過政府宏觀調(diào)控措施來加以保障。只有在信息公開的條件下，才能使人們在信息資源的獲取上實(shí)現(xiàn)均等。

第二，政府信息公開是我國政府體制改革的客觀要求。黨的十八大《報(bào)告》主題中提出了“解放思想、改革開放、凝聚力量、攻堅(jiān)克難”的要求。政治體制改革就是改革開放的重點(diǎn)內(nèi)容之一。作為政治體制改革的重要組成部分，各種形式的政府公開制度必須盡快完善?，F(xiàn)有的公開招標(biāo)、公開競爭、公開招考、公開數(shù)據(jù)、公開配額、公開辦事制度與結(jié)果等政府信息公開制度必須統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。我們只有通過建立合理的政府信息公開體制，才能確保我們政府的透明、公平、公正，也只有這樣，才能進(jìn)一步使我國的政治體制改革不斷地得到深化。

第三，政府信息公開制度是信息社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長的基本保障。缺少透明度的結(jié)果是政府信息資源難以為社會(huì)所利用，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。只有不斷加大信息公開力度，進(jìn)一步推動(dòng)國家信息化，保障政府信息充分為社會(huì)所利用，才能創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

第四，政府信息公開是信息民主的保障。信息是當(dāng)今社會(huì)一種極其重要的資源，信息民主是現(xiàn)代民主的重要組成部分，保障信息的公正、公平、公開是我國民主建設(shè)進(jìn)程中不可或缺的重要內(nèi)容，我們必須通過公開政府信息，不斷滿足公眾獲得信息權(quán)、使用信息權(quán)和參與信息權(quán)的民主權(quán)利。

二、我國政府信息公開實(shí)踐的法律責(zé)任

黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著改革開放和政治體制改革的深入，政府信息公開的問題逐漸被提出。

（一）由村務(wù)公開導(dǎo)致的政府公開，是我國政府信息公開的催化劑

20世紀(jì)80年代后期，我國農(nóng)村實(shí)行基層自治時(shí)間還不長，相應(yīng)的法律法規(guī)也不健全，長期存在村務(wù)不公開的現(xiàn)象。農(nóng)村實(shí)行土地承包制度后，經(jīng)濟(jì)利益的個(gè)體化使得農(nóng)民更加關(guān)心村集體資產(chǎn)的使用，暗箱操作引發(fā)了農(nóng)民與村干部的矛盾，甚至引起了一些嚴(yán)重的沖突。在這樣的壓力下，一些地方自發(fā)實(shí)行村務(wù)公開。

村務(wù)公開導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)公開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開又促進(jìn)了系統(tǒng)性的行政公開。1999年公安部發(fā)布文件，要求在全國公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開。2000年國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于在全國稅務(wù)系統(tǒng)進(jìn)一步實(shí)行文明辦稅“八公開”的通知》。同時(shí)，國家工商管理局等部門紛紛在本部門推行政務(wù)公開。

更為重要的是，網(wǎng)絡(luò)的迅速發(fā)展，為政務(wù)公開提供了新的渠道和方式，對(duì)政府信息公開起到了巨大的促進(jìn)作用。

（二）政務(wù)公開與政府信息公開緊密聯(lián)系，但絕不等同

政務(wù)公開的內(nèi)容是有關(guān)行政事務(wù)的事項(xiàng)，即既有信息的公開也有行為的公開，信息公開是政務(wù)公開的核心內(nèi)容。隨著政務(wù)公開的發(fā)展，人們的注意力從寬泛的政務(wù)公開逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注更具體的政府信息公開。中國入世，世貿(mào)組織的透明度原則要求我國政府公開信息。隨著實(shí)踐的發(fā)展，信息公開的重要性越來越被公眾和政府所認(rèn)識(shí)。

（三）違反政府信息公開制度的責(zé)任，主要包括行政機(jī)構(gòu)拒絕公開依法可以公開信息和公開了依法不能公開的信息兩種情況時(shí)的法律責(zé)任

在各國政府信息公開立法中，較少有關(guān)于行政機(jī)構(gòu)違反政府信息公開制度的責(zé)任的規(guī)定。如美國1966年的《信息自由法》雖然是美國行政的一個(gè)重大發(fā)展，但該法確立的保障公民了解權(quán)盡量擴(kuò)大、迅速公開政府文件的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，仍然存在不少障礙。其中重要的障礙之一就是，法律對(duì)于違法拒絕提供文件的官員沒有處罰的規(guī)定，不足以激發(fā)官員守法的責(zé)任心。只是在1974年對(duì)《信息自由法》進(jìn)行第一次修改時(shí)，才增加規(guī)定了對(duì)違法拒絕提供文件的官員進(jìn)行行政處分。

在我國，由于一直都有《保密法》和《公務(wù)員法》中有關(guān)公務(wù)員負(fù)有保密義務(wù)的規(guī)定，公務(wù)員的保密意識(shí)一直比較強(qiáng)。而由于政府信息公開制度的不完善，經(jīng)常發(fā)生公務(wù)員拒絕向申請人提供信息。因此，我國在制定政府信息公開法時(shí)，應(yīng)該規(guī)定行政機(jī)構(gòu)及其工作人員違法拒絕向申請人提供信息時(shí)的法律責(zé)任，并要妥善處理好不同法律規(guī)定之間的協(xié)調(diào)和一致性問題。

三、我國政府信息公開制度目前主要存在的問題

我國政府信息公開的實(shí)踐與法律制度雖然有了一定的發(fā)展，但存在的問題絕不可掉以輕心。

（一）政府信息公開還不能滿足社會(huì)的需求

目前政府信息公開不是以可訴求的獲得政府信息權(quán)為基礎(chǔ)，而是以政府的職權(quán)為基礎(chǔ)。這樣公開信息是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為，能否滿足社會(huì)需要不得而知。

（二）政府信息公開的范圍具有不確定性

目前沒有信息公開法，所以政府信息公開的范圍沒有明確的規(guī)定。目前對(duì)信息公開的范圍有界定作用的是《保密法》。《保密法》強(qiáng)調(diào)的是保密而不是公開。因此，政府公開的多是法律法規(guī)，辦事程序和執(zhí)法守則等一般性的信息。

（三）政府信息公開缺少程序規(guī)定

由于沒有明確的法律程序規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)以什么方式公開政府信息，所以現(xiàn)在政府信息公開的方式是由政府決定的。因而政府多采用主動(dòng)公開的方式，公布的多是一般性的信息，而比較具體的行政信息，由于沒有申請政府公開信息的程序規(guī)定，公開的就很有限。

（四）政府信息公開缺乏監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)手段

現(xiàn)行的信息公開義務(wù)的法律都沒有明確規(guī)定信息公開的監(jiān)督機(jī)制，也沒有規(guī)定不公開信息的法律責(zé)任。因而，政府機(jī)關(guān)如果拒絕提供信息，信息申請人沒有獲得救濟(jì)的途徑。

四、完善政府信息公開制度的對(duì)策建議

我國目前應(yīng)該從以下四個(gè)方面完善信息公開的制度建設(shè)：

（一）轉(zhuǎn)變政府信息公開理念

要想加強(qiáng)政府信息公開工作，首先要轉(zhuǎn)變政府信息公開的理念，就是要改變以往政府對(duì)待信息公開的態(tài)度，放棄權(quán)力本位思想，轉(zhuǎn)到公民本位、服務(wù)本位上來。要充分認(rèn)識(shí)到樹立政府信息公開是保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的重要舉措；是轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、深化行政體制改革重要內(nèi)容；是建立反腐倡廉長效機(jī)制重要基礎(chǔ)。政府要勇于公開信息，在公眾面前完全展露，承擔(dān)更多的監(jiān)督甚至批評(píng)以及由此帶來的全部后果。

（二）提高公民的權(quán)利、民主及政治參與意識(shí)

在政府信息公開過程中，除了政府要轉(zhuǎn)變理念外，公民也要轉(zhuǎn)變觀念，其中，最重要的是提高公民的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)，樹立政治參與的新意識(shí)。

由于中國古代專制政治制度延續(xù)了幾千年，在我國缺乏民主政治文化的傳統(tǒng)資源，這對(duì)政府信息公開的消極作用十分明顯。有的群眾權(quán)利意識(shí)淡薄，參與的積極性不高，對(duì)政府信息公開并不關(guān)心，甚至很少主動(dòng)地對(duì)政府信息公開提出自己的要求。因此，我們必須加快培育公民的權(quán)利意識(shí)，讓公眾懂得如何參與到政治生活中來，了解如何通過參與政治事務(wù)，切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)自己的合法利益。無民眾民主意識(shí)的覺醒，便不可能有高水平的政府信息公開。

（三）建立政府信息公開的激勵(lì)、監(jiān)督及考核機(jī)制

首先，應(yīng)建立長效的激勵(lì)機(jī)制，從中央到地方各級(jí)政府應(yīng)提供強(qiáng)有力的硬、軟件支持。其次，應(yīng)建立立體的監(jiān)督機(jī)制，從制度上確保政府信息公開工作的有序進(jìn)行。再次，要建立科學(xué)的績效考核機(jī)制，制定出具有較強(qiáng)操作性、可以量化的考核標(biāo)準(zhǔn)，把政府信息公開工作納入干部年終考核，使領(lǐng)導(dǎo)干部逐步樹立起政府信息公開的觀念，使政府信息公開工作落到實(shí)處。

（四）制定統(tǒng)一的信息公開法

我國尚未形成統(tǒng)一的信息公開法，現(xiàn)存的國家秘密法與信息公開條例之間存在沖突，這是我國政府信息公開的制度性障礙，亟需清除。

一方面，一些國家部委或者地方政府不履行公開職責(zé)，未按《條例》規(guī)定發(fā)布年報(bào)。這既事關(guān)《信息公開條例》的尊嚴(yán)，更涉及到公眾對(duì)政府的信任及信心問題。另一個(gè)方面，公眾援引該條例要求政府公開信息時(shí)往往被“國家秘密”拒絕。

從世界范圍看，政府信息公開制度的立法模式主要有兩種：一種是制定《信息公開法》、《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《政府采購法》等政府信息公開方面的特別法，其程序方面的總則性規(guī)定適用《行政程序法》；另一種是沒有特別法的規(guī)定，相關(guān)問題規(guī)定在《行政程序法》中。我國應(yīng)在充分汲取外來經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府信息公開工作的實(shí)際情況，盡快制定出有中國特色的政府信息公開法，對(duì)政府信息公開的主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序、公開途徑等相關(guān)問題作出規(guī)定，使政府信息公開工作做到有法可依、有法必依、違法必究，逐步將政府信息公開工作引向法治化。

[作者簡介]楊曉黎，黃山市委黨校。