淺談國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓行為公證

[摘 要]國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償出讓行為是我國(guó)改革城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度的新舉措和新成果。它對(duì)合理開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地具有重大意義。但是，由于國(guó)有建設(shè)用地有償出讓行為法律關(guān)系的特殊性和復(fù)雜性，在實(shí)踐中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，并且對(duì)公證要否參與其中有爭(zhēng)議。文章從國(guó)土資源局是否有權(quán)自主出讓、委托拍賣(mài)企業(yè)進(jìn)行出讓行為弊大于利，公證介入是目前最行之有效的法律手段以及如何加強(qiáng)兩部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和配合，來(lái)論證公證參與這一領(lǐng)域有著不可替換的重要作用，促使有關(guān)部門(mén)通過(guò)公證手段維護(hù)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓方和受讓方的合法權(quán)益。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓行為；公證；重要作用；程序

國(guó)土資源部于2007年9月21日頒布了《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》，這標(biāo)志著我國(guó)土地供應(yīng)由以往行政色彩頗濃的協(xié)議供地方式，進(jìn)入了公開(kāi)交易的新時(shí)代。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓行為是否有必要公證，人們的認(rèn)識(shí)不盡一致，各地作法也各有千秋。有人認(rèn)為，土地使用權(quán)的出讓方是國(guó)家土地資源管理部門(mén)，其代表國(guó)家行使土地管理權(quán)，在出讓土地使用權(quán)時(shí)，只要由拍賣(mài)企業(yè)主持拍賣(mài)，無(wú)須辦理公證。筆著認(rèn)為，這種觀點(diǎn)有失偏頗，鑒于以上新的特點(diǎn)及當(dāng)前實(shí)務(wù)操作中的不同觀點(diǎn)，文章就《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》中的拍賣(mài)及掛牌的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、國(guó)土資源局作為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓行為的主體部門(mén)是否有權(quán)自主就“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行出讓”

筆者認(rèn)為是可以的，原因有：1.法律依據(jù)。在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行出讓的主要法律和法規(guī)《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》及國(guó)土資源部規(guī)定中都沒(méi)有提到國(guó)有土地出讓行為需要專(zhuān)門(mén)的拍賣(mài)企業(yè)實(shí)施的規(guī)定，在法律沒(méi)有明確規(guī)定的前提下，國(guó)土部門(mén)自行組織出讓的行為當(dāng)然是可以的。2.出讓主體的特殊性?！杜馁u(mài)法》第2條對(duì)我國(guó)境內(nèi)拍賣(mài)企業(yè)的拍賣(mài)活動(dòng)適用本法作出了規(guī)定。但在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)一些非拍賣(mài)企業(yè)進(jìn)行的拍賣(mài)活動(dòng)是否也應(yīng)該接受《拍賣(mài)法》的規(guī)范而法律沒(méi)有作出規(guī)定，那么國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)公開(kāi)出讓的拍賣(mài)過(guò)程中，對(duì)土地管理部門(mén)獨(dú)立主持進(jìn)行的拍賣(mài)行為，是否應(yīng)當(dāng)受《拍賣(mài)法》規(guī)范，法律也沒(méi)有規(guī)定，在法律無(wú)明確禁止時(shí)實(shí)施的行為便推定為可以。也就是說(shuō)并不是所有的拍賣(mài)行為都受《拍賣(mài)法》調(diào)整的。3.標(biāo)的物的特殊性。首先，土地出讓性質(zhì)的特殊性。國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，即土地轉(zhuǎn)讓的是使用權(quán)而非所有權(quán)。其次，土地出讓程序的特殊性。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓?zhuān)渥陨碛幸惶淄暾某鲎尦绦?，其中一個(gè)必不可少是程序就是經(jīng)特定部門(mén)的審批程序。再次，土地價(jià)值的特殊性。土地的不可再生性和稀缺性說(shuō)明國(guó)有土地是一種特殊的標(biāo)的物，它與《拍賣(mài)法》調(diào)整的一般標(biāo)的物有很大的不同。4.國(guó)土部門(mén)自行組織的拍賣(mài)，是否一定要具有拍賣(mài)師資格證的人才能主持拍賣(mài)。這個(gè)問(wèn)題目前相關(guān)法律中也沒(méi)有具體規(guī)定。但是為了提高主持人專(zhuān)業(yè)水平的要求，保證最大限度的實(shí)現(xiàn)“拍賣(mài)標(biāo)的”的價(jià)值。國(guó)土部門(mén)也最好錄用主持拍賣(mài)專(zhuān)業(yè)人員具有拍賣(mài)師資格證的人來(lái)主持拍賣(mài)。就如法院、檢察院、公證處等部門(mén)錄用人員時(shí)從具有司法資格證的人員中優(yōu)先考慮一樣，目的都是為了將今后的工作做得更好。

二、國(guó)土部門(mén)委托專(zhuān)業(yè)、合法的拍賣(mài)企業(yè)實(shí)施對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的行為弊大于利

（一）無(wú)形中給競(jìng)買(mǎi)者增加成本

拍賣(mài)未成交的，拍賣(mài)人可以向委托人收取約定的費(fèi)用；未作約定的，可以向委托人收取為拍賣(mài)支出的合理費(fèi)用。也就是說(shuō)拍賣(mài)成功于否都將向委托人收取費(fèi)用，增加了委托人的成本，也即增加了競(jìng)買(mǎi)者參加競(jìng)買(mǎi)的成本。最后買(mǎi)受人為了更多的贏利終將會(huì)把這筆成本一同轉(zhuǎn)嫁給了社會(huì)，而國(guó)土部門(mén)自行組織的拍賣(mài)成本幾乎沒(méi)有。第一，其不向競(jìng)買(mǎi)者收費(fèi)用；第二，其拍賣(mài)所得出讓金全額上交財(cái)政，如讓拍賣(mài)公司來(lái)主持，必然扣下傭金，然后再將出讓金上交財(cái)政，這也無(wú)形中增加了財(cái)政支出。2.容易滋生腐敗的溫床。一旦國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓行為委托拍賣(mài)公司實(shí)施，對(duì)于拍賣(mài)公司來(lái)說(shuō)可是一筆豐厚的利潤(rùn)來(lái)源。在這樣高利潤(rùn)的面前，激烈的競(jìng)爭(zhēng)是在所難免的，多次曝出的“拍賣(mài)腐敗案”足以證明這一事實(shí)。3.串通競(jìng)賣(mài)者的情況難以避免。目前，許多拍賣(mài)活動(dòng)雖然在拍賣(mài)公司的主持下，還在工商部門(mén)的監(jiān)督下，競(jìng)買(mǎi)者串通競(jìng)賣(mài)的情況仍層出不窮?，F(xiàn)實(shí)中，競(jìng)買(mǎi)人與拍賣(mài)企業(yè)之間也有出現(xiàn)惡意串通的行為（拍賣(mài)企業(yè)違背委托人的保密要求向競(jìng)買(mǎi)人泄露拍賣(mài)標(biāo)的保留價(jià)；拍賣(mài)企業(yè)與競(jìng)買(mǎi)人私下約定成交價(jià)等）。原因是目前拍賣(mài)行業(yè)仍為一個(gè)新型行業(yè)，拍賣(mài)企業(yè)及拍賣(mài)工作人員的素質(zhì)還有待提高；其次金錢(qián)利益的趨使下，作為以贏利為目的的拍賣(mài)企業(yè)難免會(huì)出錯(cuò)誤判斷，至使國(guó)家造成不必要的損失。第三，工商部門(mén)目前對(duì)拍賣(mài)的管理上采取的是備案程序，監(jiān)管不夠有力。

三、公證機(jī)構(gòu)介入國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓過(guò)程的監(jiān)督是目前最行之有效的法律手段

首先，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓活動(dòng)是一項(xiàng)重大、復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，關(guān)系到國(guó)家的重大利益及有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益。要做到預(yù)防為先，一旦到事后救濟(jì)，經(jīng)濟(jì)損失已然難以避免，國(guó)家利益必然受到損害。按照《公證法》的規(guī)定，公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。公證機(jī)構(gòu)具有承辦招標(biāo)投標(biāo)和拍賣(mài)等公證事項(xiàng)的職能，公證機(jī)構(gòu)作為社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其主要職能就是為了預(yù)防糾紛，減少訴訟。其特殊的社會(huì)職能，可以事前介入到土地出讓活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，從報(bào)名開(kāi)始階段，積極參與對(duì)競(jìng)買(mǎi)者資格的審查，同時(shí)督促其他工作人員對(duì)競(jìng)買(mǎi)人員的保密程序。

其次，目前采用公開(kāi)出讓的方式所依據(jù)的法律法規(guī)仍然不夠完善，程序也不夠規(guī)范，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到充分的保護(hù)，而出讓方能否公正地對(duì)待每一個(gè)參與者，將參與者放在同一起跑線上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，這就需要有一個(gè)第三者介入以進(jìn)行公正的評(píng)判和監(jiān)督，防止弄虛作假、營(yíng)私舞弊的行為。這個(gè)第三者應(yīng)該是一個(gè)與該項(xiàng)活動(dòng)無(wú)任何利害關(guān)系和利益沖突并有一定國(guó)家權(quán)威和公正性的第三者，而國(guó)家公證機(jī)構(gòu)最合適。公證機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使證明權(quán)，證明該活動(dòng)的真實(shí)性、合法性，公證機(jī)構(gòu)參與這些活動(dòng)，主持公道，依法辦事，對(duì)違反活動(dòng)規(guī)則、活動(dòng)紀(jì)律的不合法行為和事實(shí)不予公證，制止各種違法行為和不正之風(fēng)的發(fā)生，從而保證當(dāng)事人在機(jī)會(huì)均等的條件下競(jìng)爭(zhēng)，真正體現(xiàn)公正、公平、公開(kāi)、誠(chéng)信的原則，參與者才有信任感。

四、如何加強(qiáng)公證部門(mén)與土地部門(mén)在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓程序中進(jìn)行協(xié)調(diào)和配合

（一）提前介入

首先，公證人員在出讓方發(fā)生土地出讓公告之前就應(yīng)介入，參與對(duì)公告內(nèi)容及出讓文件內(nèi)容的審查，關(guān)鍵對(duì)該宗土地的出讓是否經(jīng)相關(guān)部門(mén)審批、有無(wú)規(guī)劃部門(mén)的書(shū)面設(shè)計(jì)要求、限制性或附帶條款及競(jìng)買(mǎi)須知、競(jìng)買(mǎi)規(guī)則等內(nèi)容的審查和把關(guān)。其次，公證人員主動(dòng)參與到土地出讓報(bào)名的現(xiàn)場(chǎng)，協(xié)助工作人員整理、記錄好報(bào)名的相關(guān)資料手續(xù)，在報(bào)名截止時(shí)，公證人員應(yīng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)作出詳細(xì)的記錄，超過(guò)報(bào)名截止時(shí)間的應(yīng)一律無(wú)效，哪怕只有一個(gè)報(bào)名者。

（二）事先審查

公證人員必須親自參加出讓活動(dòng)的全過(guò)程。首先，要監(jiān)督及協(xié)助工作人員做好競(jìng)買(mǎi)各方進(jìn)場(chǎng)的簽到手續(xù)，要記錄是法定代表人親臨現(xiàn)場(chǎng)參加競(jìng)拍還是委托代理人參加競(jìng)拍，如是委托代理人的，是否有授權(quán)書(shū)，授權(quán)書(shū)格式、記載內(nèi)容是否明確。對(duì)這一階段的審查關(guān)系到簽訂成交確認(rèn)書(shū)時(shí)對(duì)簽訂者身份的有效確認(rèn)。其次，在簽到時(shí)間截止時(shí)，將現(xiàn)場(chǎng)參加競(jìng)買(mǎi)的總?cè)藬?shù)及不到的人數(shù)向主持人說(shuō)明，以便主持人進(jìn)行宣布。

（三）完整記錄并存檔

特別是對(duì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)與相關(guān)部門(mén)溝通、協(xié)調(diào)，對(duì)當(dāng)事人的解答、采取的措施、對(duì)競(jìng)買(mǎi)人的資格審查的結(jié)果、發(fā)表的現(xiàn)場(chǎng)公證詞等均應(yīng)作出完整、準(zhǔn)確的記錄以便各部門(mén)的備查。

（四）公證人員應(yīng)認(rèn)真行使監(jiān)督職權(quán)，不應(yīng)成為“花瓶”

公證員應(yīng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)活動(dòng)進(jìn)行全程現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。對(duì)活動(dòng)的真實(shí)、合法，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)作出公證的決定，當(dāng)場(chǎng)宣讀公證詞后立即生效。對(duì)出讓活動(dòng)中出現(xiàn)的違反國(guó)家有關(guān)法律、政策、出讓文件的行為時(shí)，應(yīng)立即予以指出，令其糾正。當(dāng)事人拒絕糾正的，應(yīng)立即終止現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的公證活動(dòng)，當(dāng)場(chǎng)宣布終止公證的理由和決定。當(dāng)然，終止公證將導(dǎo)致該項(xiàng)出讓活動(dòng)的無(wú)效，公證人員應(yīng)格外慎重，終止公證的理由一定要準(zhǔn)確、屬實(shí)，要嚴(yán)格掌握標(biāo)準(zhǔn)，以免造成難以彌補(bǔ)的損失和嚴(yán)重后果。

（五）提高事后服務(wù)意識(shí)

有的公證人員以為現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督程序一結(jié)束便完事了，對(duì)事后的出讓合同簽訂情況不再過(guò)問(wèn)，這一觀念其實(shí)是錯(cuò)誤的。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)公開(kāi)出讓公證一般以成交確認(rèn)書(shū)、出讓合同的簽訂而告結(jié)束。公證人員在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督結(jié)束后應(yīng)及時(shí)對(duì)合同的簽訂情況、履行情況進(jìn)行回訪，以便于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善公開(kāi)出讓公證程序。

實(shí)踐證明，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)公開(kāi)出讓公證對(duì)規(guī)范出讓行為，完善出讓機(jī)制，預(yù)防糾紛，加強(qiáng)出讓活動(dòng)中的管理與監(jiān)督，保證出讓活動(dòng)嚴(yán)格按法定程序進(jìn)行操作，杜絕出讓活動(dòng)中的違法行為，維護(hù)出讓雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益具有重要意義，對(duì)于我國(guó)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)公開(kāi)出讓制度的發(fā)展提供法律服務(wù)保障。

[作者簡(jiǎn)介]李衛(wèi)平，男，浙江奉化人，浙江省奉化市公證處主任，高級(jí)公證員（二級(jí)公證員），研究方向：公證法律。